序言：一部法治中国建设基础研究之力作
李步云
著名法学家
党的十八大提出了一系列有关“治国理政”的新观点新理念。为了全面落实依法治国、推进法治国家的建设，十八届三中全会对全面依法治国又明确提出了五个方面的具体要求。十八届四中全会则擘画了建设法治中国的璀璨宏图。十八届四中全会是第一个以“依法治国”为主题的中央全会，这次富有深远历史意义的全会开启了法治中国建设的新篇章。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的基本要求可以概括为以下八个方面：人大民主科学立法，执政党依法依宪执政，政府依法行政，社会依法治理，法院独立公正司法，法律监督体系完善，法律服务机制健全，法治文化繁荣昌盛。在这八项“关于全面推进依法治国”的基本要求中，《决定》提出了若干创新性理念和制度性建构内涵，为法治中国建设指明了前进的道路和努力的方向。
今年是新中国成立71周年。在人类历史上，或许71年只是短暂一瞬间，但71年的光辉历程中，中国共产党人带领亿万民众完成了中华民族有史以来最为广泛、最为深刻、最为生动的社会变革，迎来了中华民族伟大复兴的光明前景。当今，中国特色社会主义进入了新时代。包括法学研究者在内的广大法律和法学工作者正以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以更加坚定的理想信念、强烈的责任担当，沿着中国特色社会主义法治道路，争做社会主义法治国家的建设者，争做中国特色社会主义法治理论的发展者，争做全面推进依法治国的研究者，争做法治中国建设的宣传者。他们以人民为中心，资政建言，奉献出更多更好的满足法治中国建设重大现实需求的法治研究成果，发展出契合中国实际，具有中国特色、中国气派、中国风格，充分体现社会发展规律的法治理论，为法治中国建设鼓与呼，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出法律和法学工作者应有的贡献。
“依法治国”从无到有，从引发争议到载入宪法，从人治到法治，从“法制”到“法治”，其过程不可谓不漫长，不可谓不艰难。1997年10月，党的十五大报告明确提出“建立社会主义法治国家”的目标。1999年3月，第九届全国人民代表大会通过了《宪法》的修正案，在宪法层面对法治与法治国家予以确认：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这是中国法治进程中重要的里程碑。
在当代中国法治语境下，党和国家出台一系列措施，通过精准扶贫、区域战略、改善民生，切实保障人权得到充分尊重并得以实现，这是完善和发展中国特色社会主义制度的经济基础和理论前提，也是我国全面深化改革和进一步扩大开放的基础保障。法治是治国理政的基本方式，也是践行社会主义核心价值观的必备要素。在社会主义核心价值体系当中，法治具有独特的地位和不可替代的作用。从宏观层面来说，把社会主义核心价值观融入法治中国建设的全过程、全领域、全方位，既是建立和完善社会主义核心价值体系的时代要求，也是加强中国特色社会主义法治体系建设的内在之需。因此，必须把法治中国建设与中国特色社会主义建设有机地结合起来。
我国法治实现的进程与我国全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，到本世纪建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的伟大进程相适应，而实现现代化强国的一个重要标志就是法治中国。在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家——“两个一百年”奋斗目标清晰地标示了实现中国梦的战略步骤、历史阶段和实践方向。实现中华民族伟大复兴的中国梦，不可能一蹴而就，如期实现第一个百年奋斗目标，为实现第二个百年奋斗目标乃至中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的基础。中国共产党领导的法治中国建设为中华民族实现伟大复兴的中国梦提供了法治保障。
实现包括法治梦在内的中国梦，是勤劳、智慧、勇敢的14亿中国人民共同的愿望，也是不可阻挡的历史潮流。包括广大法律工作者、法学工作者在内的政法界全体成员同全国人民一道，在中国共产党坚强、正确的领导下，勠力同心，团结奋斗，是法治中国建设的题中应有之义。广大法律工作者、法学工作者应当始终保持高昂的政治热情，充满对法治的信仰，沿着中国特色社会主义法治道路砥砺前行,积极投身全面依法治国的宏伟实践，担当作为、创新理论、服务实践，大力推进法治和法学理论研究，使法治和法学理论研究充分发挥对推进全面依法治国的智库功能和资政建言作用，为法治中国建设做出应有的贡献。于法学基础理论研究来说，愿《法治中国建设述要》这样的著述产出更多一些、更好一些、更精一些。
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作者简介
钟枢，西南政法大学法学教授，中国致公党党员，原西南政法大学政治学法学理论研究基地执行主任，马克思主义发展史学科带头人。主要从事马克思主义理论和宪法学、行政法学、法理学的研究与教学工作，荣获“重庆市高校中青年骨干教师”称号；已出版《马克思主义中国化的伟大创新——邓小平理论创新点研究》《马克思主义中国化的曲折历程》等个人专著五部，先后公开出版和发表个人专著、论文共计约200万字，其学术成果多次荣获省部级奖和其它奖励。
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本书目录
序|李步云/001
人治、德治、法制、法治、依法治国与法治中国（代前言）/006
一、人治、德治、法制与法治/006
二、依法治国与法治中国/031
第一章法治建设的问题与法制和法治的历史回顾/001
一、马克思主义法律思想中国化问题/001
二、法治建设的几个问题/004
三、中国及其中华法系的历史回顾/019
四、新中国法治建设的曲折历程/045
五、马克思主义法律思想中国化的历史进程/049
第二章法治中国建设的精神前提/062
一、党的领导的坚强保证/062
二、人民在全面推进依法治国中的主体地位/073
三、维护公平正义的价值目标/084
四、实现人权的根本保障/096
五、宪法至上的法治信念/109
六、全体公民的法治信仰/123
第三章全面依法治国的重要因素/138
一、全面依法治国的内涵/138
二、全面推进依法治国的必然性和艰巨性/145
三、全面推进依法治国的三个着力点/148
四、全面依法治国必须遵循的三个基本原则/154
五、全面依法治国的动因/158
六、全面依法治国的动力/160
第四章法治中国建设的基本脉络/169
一、历史回顾——提出全面推进依法治国的过程/169
二、《决定》通过——全面推进依法治国的历史起点/171
三、总体目标——建设法治中国/176
四、基本方略——全面推进依法治国的统筹谋划/185
五、方针任务——法治新“十六字”方针的提出与施行/192
六、战略抉择——提出全面依法治国的历史原因和现实考量/205
七、两个重点——依法执政与依法行政/208
八、重要举措——维护宪法权威与确保法律实施/214
九、关键环节——“全面依法治国”对其他三个“全面”的重要作用/220
十、五个体系——法治中国建设的重要目标/234
十一、四个保障——经济保障、政治保障、思想保障、国际环境保障/238
第五章依法治国的历史成就/243
一、开启社会主义法治的新纪元（1949—1978）/244
二、开创依法治国的新时期（1978—2012）/255
三、进入全面依法治国的新时代（2012—）/266
结束语：愿法治之光照亮中国/293
后记/297
04
本书简介：一部研究习近平法治思想引领法治中国建设的力作
——《法治中国建设述要》述评
（向上滑动查阅全文）
一、对一系列概念或术语的细致梳理、分析对比和深刻阐述
作者在书中把人治、德治、法制、法治、依法治国与法治中国等一系列既有语义区别又有内在联系的概念或术语，从思想、理论和学术层面作了细致梳理、分析对比和深刻阐述，不乏具有新意的界定、分析和阐释。
正是通过这样的对比和分析，该书遂对人治、德治、法制、法治、依法治国与法治中国等一系列概念或术语，作出了比较具有新意的精准的界定和阐释，李步云教授在序中认为，“这是难能可贵且值得充分肯定的”。
二、将法治中国建设置于几千年中国法制史一脉相承的宏大的历史叙述中
从夏朝奴隶制的习惯法开始，进而到战国时代的“万事皆归于一，百度皆准于法”，直到今天中国共产党领导的全面依法治国，绵延数千年的法治实践，推动着中华民族不断砥砺前行。该书简要地概括和总结中华法系源远流长的历史（计有：夏朝的《禹刑》、商朝的《汤刑》、周朝的礼刑结合的治国模式、春秋战国时期的奉行法家学说、秦朝的《秦律》、汉朝的《九章律》、隋朝的《开皇律》、唐朝的《唐律》、宋朝的《宋刑统》、元朝的《大法令》、明朝的《大明律》、清朝的《大清律例》、民国的《六法全书》），进而回顾了新中国法治建设的曲折历程，认为：1921年以后，中国共产党带领人民在革命、建设、改革和发展的历史进程中，走上了一条异常艰辛、曲折发展的建设社会主义法治国家之路。
1949年中华人民共和国的建立，开启了中国法治建设的新纪元。从1950年代后期到1978年底中共十一届三中全会召开，是中国民主与法治建设逐渐出现严重曲折和倒退的历史时期。20世纪80年代，是中国的法治建设进入了全新发展阶段的历史时期。20世纪90年代，是中国法治建设揭开了新篇章的历史时期。21世纪的第一个10年，是中国法治建设在全面发展的方向上取得重大成就的历史时期。2012年党的十八大以来的历史时期，中国的法治建设“解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事”，是一个法治中国建设取得了全方位、开创性成就的历史时期。
三、对习近平法治思想引领下的法治中国建设的全面叙述和系统梳理
“法治中国”，是习近平总书记代表中共中央在中国特色社会主义新时代提出的法治建设目标，是法治国家、法治政府、法治社会与中国具体国情相结合的产物，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的结合体，是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的“中国”。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革，法治中国建设取得历史性成就，全面依法治国实践取得重大进展。这充分体现在党对全面依法治国的集中统一领导全面加强、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备、法治政府建设取得显著成效、司法体制机制改革深入推进、法治社会建设迈入新阶段、法治工作队伍坚强有力等多个方面。这些法治中国建设的历史性成就和全面依法治国实践重大进展，都是在习近平法治思想的宏观引领和具体指导取得的。可以说，没有习近平法治思想的正确引领和有力指导，就不会有法治中国建设所取得的一系列历史性成就和全面推进依法治国实践的重大进展。
党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。党的十八届三中全会明确将“推进法治中国建设”作为全面深化改革的重要任务。党的十八届四中全会对全面依法治国专门进行研究，作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，提出全面推进依法治国的总目标，制定了推进全面依法治国的顶层设计、路线图、施工图。党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务，明确到2035年，法治国家、法治政府、法治社会要基本建成。以上这一切都是与习近平法治思想的正确引领和有力指导分不开的。
在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作提出了11个方面的要求，即“11个坚持”，构成了习近平法治思想的主要内涵：一要坚持党对全面依法治国的领导；二要坚持以人民为中心；三要坚持中国特色社会主义法治道路；四要坚持依宪治国、依宪执政；五要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；六要坚持建设中国特色社会主义法治体系；七要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；八要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；九要坚持统筹推进国内法治和涉外法治；十要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；十一要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。
作为为法治中国建设和全面推进依法治国鼓与呼之作，《法治中国建设述要》一书不仅将法治中国建设置于几千年中国法制史一脉相承的宏大的历史叙述中，而且以马克思主义特别是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从法治建设问题与法制历史回顾、法治中国建设的精神前提、全面依法治国的重要因素、法治中国建设的基本脉络、依法治国的历史成就等多个方面，在思想、理论、实践等多个层面，对习近平法治思想引领下的法治中国建设和全面推进依法治国着力进行了比较全面叙述和较为系统梳理，特别是针对构成习近平法治思想主要内涵的“11个坚持”引领法治中国建设和指导全面推进依法治国的实践，作了较为全面的叙述、分析和较为系统的梳理、概括。这对于学习、宣传、贯彻和落实习近平法治思想，以及普及全面推进依法治国的有关知识和宣传全面依法治国具有一定的价值和作用；对于法治中国建设的思想、理论和实践的研究也是一个具体的努力和实际的贡献。
在该书的“结束语：愿法治之光照亮中国”中，作者写道：“法治梦是个什么梦？把我国建设成一个现代化的民主法治国家，就是我们梦寐以求的理想。法治的核心是限权和保民，没有法治的约束，权力就会肆无忌惮，公民就没有基本的人身安全和权利保障。获得人权需要法治，争取自由依靠法治，加强民主凭借法治。法治是照亮自由、民主、人权之光。法治侧重于维护稳定的国家秩序，同时极力保障社会的公平正义。无论自由、民主还是人权，都建构在法治的基础上。法治梦是中国梦不可或缺的组成部分。没有法治梦的实现，就没有中国梦的实现。”我们坚信：在法治中国建设的历史进程中，在依法治国、依法执政、依法行政的共同推进中，在法治国家、法治政府、法治社会的一体建设中，在科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的不断努力中，有以习近平为核心的党中央的坚强领导，有习近平法治思想的正确引领和具体指导，我国必将实现“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”这一全面推进依法治国的总目标，法治之光必将照亮中国。
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本书前言：人治、德治、法制、法治、依法治国与法治中国
人治、德治、法制、法治、依法治国与法治中国是一系列既相互联系又有所区别的概念。要全面推进法治中国建设，首先要在认识上和理论上将这一系列的概念厘清。
一、人治、德治、法制与法治
什么是人治？什么是德治？什么是法制？什么是法治？人治、德治、法制、法治之间有何联系和区别？
（一）关于人治（ruleofman）
从人类发展的历史上看，主要的国家和社会治理方式大致有三种：一是人治（人的治理）；二是法治（依法治理）；三是德治（以德治理）。
人治又称“贤人之治”，与法治对称，是关于依靠执政者个人的贤明治理国家和社会的治国方式和理论主张，是依靠统治者个人的权威治理国家和社会的一种政治统治形式和状态，是主要依靠统治者个人权威来管理国家政权、实行政治统治的政治与法律制度体系及其实施的总和与总称。人治论者主张依靠个人的权威来治理国家。在人治国家和社会，个人或少数人掌握社会公共权力，以政治、经济、法律、文化、伦理、军事等物质的与精神的手段，对社会绝大多数人进行统治。人治可能导致政府权力不受限制，意味着一个国家和社会的大小事务大都由统治者个人的意志决定，统治者的个人意志可以凌驾于法律之上。与宪政赖以建立的权力基础不同，人治是国家和社会的统治者的政治权力一元化的状态，是一种单向的、自上而下的、等级森严的“线状”控权模式。这种模式最大的弊端就在于缺乏对于国家权力的有效控制，因而易滋生“独裁”“专制”和腐败。人治的这种一元化的特征及“线状”的控权模式是宪制建立的障碍。
在人治论者看来，人的智力和远见事实上是有差别的，人的道德水平和责任感也是不同的。在日常生活中，人们往往要一些贤人智者来指路，并且非常信赖、高度尊敬这些贤人智者。贤人智者的判断往往确实比普通人的判断更为正确。人治这种“贤人之治”，在一定程度上不仅可以提高国家和社会管理的效率，而且还能够消除国家和社会治理的障碍。社会治理尽管需要法律，但是任何完备的法律总是会存在许多无法顾及的地方，因此仅仅有法律（即使是良法）并不能保证国家和社会治理能有一个好的结果，还必须要有贤人和能人来正确地执行和运用法律。因此，在人治论者看来，最好的治理方式就是贤人政治。值得注意的是，人治论者往往并不完全否定法律、规则和制度存在的必要性和重要性，只是强调所有的法律、规则和制度最终必须通过人来执行才能产生应有的效果和作用，因为“徒法不足以自行”。例如，被列为中国“人治论”代表人物的孔子就非常强调“礼治”，认为“安上治民，莫善于礼”“礼乐不兴，则刑罚不中”，这实际上就是在强调人人都必须遵循法律、规则和制度。
在古代中国，关于人治的主张可以在诸多典籍中寻找到踪迹。在儒家的政治思想中，多有提倡人治的观点和思想。如孔子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”(《论语·颜渊篇》）“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”（《礼记·中庸》）孟子亦曰：“君仁莫不仁，君义莫不义，君正莫不正。一正君而国定矣。”（《孟子·离娄上》）人治是儒家学说极力倡导的一种治国理论，长期被封建统治者奉为正统思想。作为人治论者，儒家主张依靠道德高尚的圣贤，通过道德感化来治理国家。儒家认为，为政在仁，法固然不可缺，但执政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。儒家主张君主要以身作则，施德行仁，并尚贤使能，任用得力官吏推行礼治；主张把人治与礼治、德治结合起来。
（二）关于德治（ruleofvirtue）
德治是中国古代由儒家倡导的治国理论，是一种以道德去感化人教育人、以礼乐为核心、突出教化作用的治理国家和社会的政治统治形式和状态。儒家认为，无论人性善恶，都可以用道德去感化教育人。这种教化方式是一种心理上的改造，使人心良善，知道耻辱而无奸邪之心。
德治重视人的特殊化，重视人的道德发展，重视对人的善良品质的培养，主张由具有伦理天性的“贤人”来管理国家和社会。从这一角度看，德治和人治联系紧密。如果说人治偏重“贤人”本身，是一种“贤人政治”，那么德治则强调道德教化的重要作用，是一种“以德治国”的统治方式。儒家的德治对于维持古代中国的国家和社会的稳定起到了很大的作用。在治国问题上，儒家主张以德为主，以刑罚为辅。在孔子看来，如果用法律禁令来治理百姓，用刑罚制裁那些不守规矩的人，老百姓是会规规矩矩的，但是他们不会觉得犯法是一件羞耻的事，因而就不会自觉地遵守和维护法律。如果用道德来引导民众，用礼义来熏陶民众，那么老百姓不仅会有羞耻感，而且还会自觉地遵守法律。这也就是说，没有道德教化和伦理教育，违法犯罪之事就会层出不穷；没有法治，奸恶之徒就得不到惩罚。只有将两者结合起来，社会才能得到很好的治理。在国家和社会治理问题上，中国古代很早就产生了德治的思想，形成了德治的传统，这一思想和传统对于社会的变化和发展具有深远的历史性的影响。
关于德治的记载，最早见于周代的《诗经》《尚书》中。《诗经》的不少诗篇通过赞颂先祖的仪型、圣王的灵光，来表达民众衷心推戴的情感，蕴含着前代圣贤以德治国的思想。从“天视自我民视，天听自我民听”（《尚书·泰誓中》）的认识出发，《尚书》中提出了“敬天保民”“以德配天”的命题。据称，唐尧之时，“克明俊德，以亲九族。九族既睦，平章百姓。百姓昭明，协和万邦。”（《尧典》）虞舜之时，大禹说：“德惟善政，政在养民”（《大禹谟》）。皋陶也说过：“允迪厥德，谟明弼谐”（《皋陶谟》）。据此，德治思想的源头可追溯到尧舜时代。夏桀、殷纣王“惟不敬厥德，乃早坠厥命”（《召诰》）。在周公、召公看来，周朝之所以取代商朝，是因为周文王怀保小民感动了上天，上天才降大命保佑周王朝。要保住天命，就必须敬德，以祈天永命。具体说来就是要勤政爱民，要“知稼穑之艰难”“知小人之依”（《无逸》），采取各种惠民措施，以得到民众的真心归附。这是德治的第一层含义。
德治的第二层含义是“明德慎罚”。提倡德治并不是不要法律，不要刑罚，而是强调要积极实施教化，先教后罚，以刑辅德，不专以刑杀立威。周公代表成王告诫康叔说：“惟乃丕显考文王，克明德慎罚，不敢侮鳏寡，庸庸，祇祇，威威，显民。”如何做到慎罚呢？“要囚，服念五六日至于旬时，丕蔽要囚。”意思是对囚犯的处置要经过多日的慎重考虑才作出判决，只有“不孝不友”的大恶之人才“刑兹无赦”（《康诰》）。“明德慎罚”将道德教化与刑罚措施糅合，奠定了中国古代治国的基本理念。全面继承周代德治思想的孔子，反对“不教而杀”，将这种行为称为“虐”，列在四种恶政之首（《论语·尧曰》）。孔子还提出，提高统治者的自身素质是德治的基本条件，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（《为政》），“能以礼让为国乎，何有？不能以礼让为国，如礼何？”（《里仁》）他说：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎？”（《颜渊》）使民无讼，即社会秩序井然，人际和谐相处，是孔子希望通过德治而达到的理想状态。
与法治概念相对应的概念是人治而不是德治。在古代中国社会，提倡德治虽然有浓厚的人治色彩，但并非完全不讲法治，而是强调不可一切断之以法，主张加强教化，做到礼法并用，宽猛相济。因此，在法治现代化过程中，中国古代的德治思想对我国当今正在进行的法治中国建设具有非常重要的借鉴作用。充分借鉴中国古代重视教化的传统，用社会主义核心价值观引领人们的生活，使人们自觉地遵守社会规范，“有耻且格”，可以减少和预防违法行为，走出一条有中国特色的法治现代化之路。
（三）关于法制（rulebylaw）
与“法治”相比，“法制”内涵之一的“依法而治”,侧重于法律的适用和实施，属于法律工具主义的范畴。如果说“法治”的目的是为人们提供一个寻求公正的平台和框架,那么仅就法律的目的而言，“依法而治”在本质上和实质上仍然不能摆脱“人治”的内涵和范畴。法治的实施必须建立在法律的制定上。“依法而治”一般是指执政者通过法律治理国家，但是纵观古今中外的法律史，一些“依法而治”中的“法律”，往往不一定是由普通公民的代表组成的立法部门制定的，因而其就未见得是能够反映人民的意志和利益的良法。古今中外的历史表明：如果只有“法制”而没有“法治”，那么就很有可能出现政府通过法律形式，“依法”堂而皇之地侵犯人民的权利和自由的恶果。法律在这种情况下将成为恶法，遂蜕变为统治者肆意侵犯人权的工具，所谓人民当家作主成为国家和社会的主人等等就无从谈起。
在我国古代，先秦儒家主张礼治。中国古代法律基本上虽受本地和外来宗教一定的影响，但主要遵循儒家学说，强调人伦之礼、纲纪伦常的规范作用。经过汉儒改造，礼法合治，礼融合了诸子中的可取成分，遂形成“礼教”，成为指导立法、司法的基本原则和理论依据，其要旨即“三纲”(“君为臣纲”“父为子纲”“夫为妻纲”)以及由此衍生的“亲亲”“尊尊”的政治原则和伦理规范。中国古代法制具有以下几个特点：
第一，“法自君出”，即法律以君主意志为转移，君主始终掌握国家最高立法权，一切法典、法规皆以君主名义颁行。皇帝的诏敕往往直接成为法律。皇帝可以修改、废止任何法律。皇帝又拥有最高司法权，一切重案、要案、疑案，以及一切死刑案件(隋唐以后)皆须皇帝裁决、批准。皇帝可以法外用刑，也可法外施恩，赦免任何罪犯。
第二，以礼教为指导，即法律以礼教为指导原则和理论基础。在这种原则下，礼的许多内容被直接定为法律，“七出三不去”“八议”以及丧服制度等相继入律，并为后世法典所沿用。礼教力倡“无讼”“息讼”，导致人们的权利意识非常淡薄。
第三，以刑法为主刑，即法律以刑法为主刑始终是中国古代法律的主题和特点。一方面，中国古代没有部门法的划分，历代法典、法律遂通称为刑律，社会生活各个领域各类违法犯罪行为，统统规定于此，统称为犯罪和处以刑罚。中国古代法律也没有实体法与程序法的区分，民事诉讼程序与刑事诉讼程序混同在一起，作证与招供被同等看待。另一方面，专制君主无视人民的主体权利，平民百姓不仅不具有诉讼意识，而且以“对簿公堂”为耻、为累，加之一般民事纠纷也无关政权安危的大局，商品经济又长期不发达，如此等等原因，致使中国古代民事立法严重缺乏，与刑法的畸重形成强烈反差。
第四，皇帝“口含天宪”，即国家的司法从属于皇帝，皇帝握有国家最高司法权。纵观中国古代大多数的集权专制王朝，在中央，虽然设有司法机构，但辅佐皇帝的重臣（如冢宰、丞相、宰相、内阁大臣等）完全可以过问司法，行使司法权，中央某些行政机构长官也可干预或参与司法，而司法长官一般却无权过问行政事务；在地方，一地的行政长官一般也兼理同级司法审判，狱讼是否公平，自汉代以来便是考核地方官政绩的主要项目之一。
在现代国家治理形态中，“法制”主要作为政治或法学领域的一个基本概念或术语，有以下几种含义：
第一，狭义的法制。这种观点认为：法制即法律制度的简称，是指掌握政权的社会集团按照自己的意志，通过国家政权建立起来的法律和制度的总和。
第二，广义的法制。这种观点认为：法制是指所有社会关系的参加者严格地、平等地制定规范和规则，并加以执行和遵守的一切原则和制度的总和。
第三，动态的法制，是具有多层次内涵和外延的法制。这种观点认为：法制是一个从内容到形式都极为丰富的多层次的概念，它不仅包括法律制度，而且包括法律实施和法律监督等一系列活动过程，因而既是静态的，又是动态的。
任何国家都有法，但并非都有法制。在不同的国家，法制的内容和形式也是不同的。在君主制国家，君主之言即为法，法律完全体现的是以君主为代表的统治集团的利益和意志；在资本主义国家，虽然排除了奴隶制、封建制国家法制的专制性质，但受统治阶级本性的局限，当有的法律规定不符合其阶级利益时，就会出现执行不力甚至根本不予执行的情况；只有真正实现人民民主的社会主义国家，才能充分体现广大人民的利益和意志，真正实现法制并逐步走向社会主义法治。
（四）关于法治
在法治的语境中，法律被视为一种价值取向而不仅仅是一种治理的工具。法治的历史与西方文明的历史同样悠久。作为一个极端重要的概念，法治的内涵在不同的国家和社会因文化、制度、语境甚至宗教的差异而有所不同。法治的第一个也是最常见的含义，是指与恣意的人治相对，根据现存的既定规则（法律）进行的治理。法治的第二个含义，是指“法律之下的治理”（ruleunderlaw），即无任何人或国家机构可以凌驾于法律之上或者超越法律许可的范围。法治的第三个含义，是指对国家和社会的治理应符合更高的法律（ruleaccordingtoahigherlaw），即任何成文法律如果不符合某些非成文的然而却普遍存在的公平、正义和道德等“自然法”的基本原则，则政府不得强制执行。
“法治”的本质不仅在于要求全体公民遵守宪法和法律，更在于全体公民能够切实地依法行使权利；不仅在于行使公权力的全体国家机关工作人员必须首先尊法、守法和护法，更在于法律必须对政府的权力严加约束和严格控制。“法治”意味着从普通公民到立法者、行政官员和法官，每个人都必须受到法律的约束，任何人都没有任何超越法律的特权。从这个意义上说，“法治”与统治者凌驾于法律之上的“人治”相对立。以“法治”为基础的、实现了“法律的统治”的国家被称为“法治国”。在一个“法治国”中，国家的力量受制于法律，公权力因受到法律的约束而不得肆意妄为，国家机关工作人员更是不愿不能不敢超越法律规定的权限，为所欲为地行使公权力。在“法治国”里，公民的权利会得到全面的尊重和保护，公民共享以法律为保障的自由，公民的权利和自由受到法律广泛的一视同仁的保护。
与“人治”和“法制”不同，“法治”既是指以民主为前提、目标和基础，以严格依法办事为原则，以制约权力为关键的国家治理方式、社会管理机制、社会活动形式和社会秩序状态，也是指以良好的法律秩序为表现，包含着内在的自然法的价值追求和外在的执法强力保障的、具有人权和宪法法律至上精神的一种治国方式。“法治”强调法律乃是国家和社会的最高规则，没有任何组织和个人可以凌驾于法律之上；强调必须严格实行依法治国；强调必须保持和维护宪法和法律至高无上的地位和权威。在法治国家和社会，任何人都必须遵守法律，包括法律的制定者和法律的执行者本身也没有例外。任何国家机关（特别是国家的行政机关和司法机关）的行为必须是法律或法规许可的，而这些反映了人民的意志、代表着人民的利益的法律或法规本身则一定是经过法定程序产生的。
严格实行法治，就是要把权力关进制度的笼子里，意味着包括行政机关在内的所有国家机关在履行法定职责时，乃至公民在法律适用时，都必须严格按照反映和体现人民的意志与利益、保障和维护人民的权利与自由的良法来进行，并且应受法律严格的拘束和有效的控制。因此“法治”与“法制”最大的区别，并不在于法律是否拘束人民（因为在法治和法制这两种治理形式和状态下，法律都对人民具有普遍的拘束力），而在于立法、行政、司法等国家机关在行使各自的权力之时，是否也和人民一样，受到法律的严格拘束和有效控制。真正的“法治”不仅要求人民必须守法，而且更加侧重于法律必须对政府等国家机关的权力加以严格拘束和有效控制，即要求所有的国家机关工作人员在行使公权力的时候，必须首先带头严格守法，坚决维护法律至高无上的权威和尊严，否则这种公民的法律适用和国家机关工作人员公权力的行使，就只是“法制”而非“法治”。
关于法治的定义和诠释可以分为两个大类：一是形式定义；二是实质定义。在法治的形式定义中，“形式法治”是指一系列在制定、执行、适用和实施良法时必须明确的准则，符合这些准则即是“法治”，不符合这些准则则不是“法治”，这是机械地对“法治”作出的判断。“形式法治”定义局限于“是什么”这一非价值评价层面的考量，没有法律在实质上一定要达成的价值内涵。“形式法治”的准则包括：独立并不偏不倚的司法；法院通过法律保障个人权利；政府权力由法律赋予并受其约束；无罪假定；公平公开审讯权；免于陷己于罪的权利；提供司法复核；等等。在法治的实质定义中，“实质法治”扩充了“形式法治”的内涵，增加了“保障人的基本权利”这一重要内容。换言之，“实质法治”必须是以维护人权和公平正义为核心价值的“法治”。在实行“实质法治”的国家和社会，为了实现“实质法治”的理念，通常会建立违宪审查机制，以确保通过立法程序出台的法律是不会侵害人民的基本权利和自由的良法。
作为一个法律概念，有关“法治”之说的发展历程，可以追溯至包括古希腊、古罗马、古中国在内的许多古代文明的国家和社会。
1．古希腊、古罗马的“法治”观
在古希腊，人们最初认为，完人统治是最好的政府形式。柏拉图赞同理想化的哲学王作为开明君主，居于法律之上实行统治。然而，柏拉图也希望完人会善于尊重自己制定的法律。柏拉图认为，在法律服从其他权威且缺乏自身权威的地方，政府很快就会崩溃；但是，如果法律成为政府的主人，政府成为法律的仆人，那么政府就会履行自己的承诺，人类才会享受到上帝给予国家的全部祝福。不仅柏拉图，亚里士多德也反对包括最高统治者在内的任何人凌驾于法律之上和拥有法外特权。换句话说，亚里士多德也赞同“法治”，认为通过法律进行统治，要比任何单独的公民进行统治更加合适。在古罗马，政治家西塞罗也认为，为了获得自由，所有的人都是法律的仆人。在罗马共和国时期，最高统治者个人不受法律限制，但那些有冤屈的人可以获得国库救济，而有争议的地方行政官则可能会在任期结束时被审判。
2．古代中国的“法治”观
3．近代英国的“法治”观
在西方社会，作为一个词语，“法治”的源头可以追溯到16世纪的英格兰，因19世纪英国法学家戴雪的提出而广为人知。英文里的“法治”（ruleoflaw）在公元1500年前后被首次使用。
塞缪尔·卢瑟福在1644年出版的《法律与君王——论君主与人民之正当权力》（Lex，Rex）这部其最重要的著作中，第一次阐述了“法治”的主要理论基础，颠覆了“国王是法律”的传统规则。卢瑟福完全依据圣经，从人的自卫合法性出发，彻底否定了绝对王权观和血缘继承制，阐述了一个根本的政治学的问题，即人民在政治生活中的地位和作用的问题。卢瑟福认为：国王不能代表法律，反而要顺服上帝的律法，并对人民这一权力的源头负责。在卢瑟福看来，人民选举了统治者，如果统治者滥用权力，人民就有权利也有义务将其推翻。这一思想在英国内战期间成为英国国会对抗英国国王很有力的思想武器，并对1688年英国光荣革命前的整个苏格兰和英格兰社会产生了深刻的直接的影响。正是卢瑟福、霍布斯等人“法律为王”、“主权在民”、政府的“有限权力”以及君主永远在上帝的律法和人民的契约双重约束之下的思想，使得新教改革中萌生的基督教宪政思想得以迅速深入人心，成为西欧和北美近现代法律制度生成和现代市场经济兴起的一个最根本的“文化基因”。
4．近代法国的“法治”观
近代法国的“法治”观，以孟德斯鸠和卢梭的“法治”思想为代表。
孟德斯鸠在《论法的精神》（1748）一书中也讨论了“法治”的原则。作为一个自然神论者，孟德斯鸠对资产阶级的国家和法的学说做出了卓越贡献，这是他在法律思想上最为重要的贡献。他在洛克分权思想的基础上明确提出了“三权分立”学说。孟德斯鸠特别强调法的功能，认为法律是理性的体现。他把法分为“自然法”和“人为法”两类，认为“自然法”是人类社会建立以前就存在的规律，那时候人类处于平等状态；又把“人为法”分为政治法和民法等。孟德斯鸠提倡资产阶级的自由和平等，但强调自由的实现要受法律的制约，政治自由并不是愿意做什么就做什么。他说：“在一个国家里，也就是说，在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。”“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。”
孟德斯鸠是继洛克最早提出分权理论后近代西方分权制衡思想的系统阐发者。防止权力被滥用，保障公民的政治权利和自由是其分权制衡思想核心的价值追求；三权分立、相互制衡、以权力约束权力是其实现分权制衡的三条根本路径。孟德斯鸠的分权制衡思想对现代各国民主政治建设中的权力运行制约机制具有相当大的启示性价值。而他的这一思想的根本局限在于：它强调以权力制约权力，这当然无疑是正确的，但是却忽视了人民在权力制约中的重大作用。实际上，要实现对权力的有效制约，就必须高度重视和着力发挥公民权利对于公共权力的制约作用，以公民权利来制约公共权力。
1762年，法国思想家卢梭写下了著名的《社会契约论》，此书被誉为“人类解放的第一个呼声，世界大革命的第一个煽动者”，书中多有诸如“法律是治理国家的终极标准”“维护政治共同体公共意志是首选”“个人决策危害无穷”一类的精辟论断。卢梭在倡导“依据契约治理国家”的同时，也指明了一条治国理政之道。而卢梭对法治思想的推崇，集中体现在他对“法治优于一人之治”理论的解构和探寻之上。卢梭认为，人类天生具有自我完善的能力，这是人类区别于其他动物的特征。面对逐渐恶化的生存环境，短期内人们无法找到其他更加美好的生存空间，唯一的办法就是壮大个体的力量进而寻求集体的力量，必须集合起来共同协作以克服生存的阻力。但是，由此产生一个新问题：如何保证每个公民原有的权利不受到侵犯，哪怕是受到最低程度的侵犯。为了解决这个问题，就要寻找一种形式，使它能以全部共同的力量来保护每个公民的人身安全和私人财富，并且让每一个与集体相结合的个人仅仅是在服从其本人，仍然像以往一样自由，这种方式就是订立社会契约，并且通过构建政治共同体，聚集公共意志来着力维护社会契约的权威性和有效性。
卢梭认为，人类最初处于原始的“自然状态”，在这个历史时期，不存在私有制和不平等。私有制使人与人之间产生不平等，国家是因订立契约而产生，人民是制定契约的主体。卢梭由此提出“人民主权”的思想。他主张国家主权不能分割，也不能转让；认为一切人权的表现和运用都必须表现人民的意志；强调法律是“公意”，在法律面前人人平等，君主的权力不能高于法律。在卢梭看来，在国家和社会的治理上，法治具有以下四个优势：
第一，法治能够融合道德却又高于道德。卢梭认为，社会和个人都需要理性，这样才能保持正义感。法律中融入了道德的因素，使得法律更加接近生活的常态，人们“愿意维护自己长期习惯了的处事方式”，这样的法律就能得到更多人的支持和遵守。而法律并不单纯吸收人们的日常习性作为规定，它还需要顾及习性以外的更为宏观的事情，比如政治共同体之下的军事保护、协调不同种族群体的利益冲突等等。道德要求内心自省，而法律必须进行强制性的实施；由于法治能够融合道德而又高于道德，法律因此就减少了实施的阻力而获得更高的威严。
第二，法治能够保障平等，倡导自由。卢梭认为，每个人都是生而自由、平等的，他只是为了自己的利益，才会转让自己的自由。在公共意志的指引下，人们将自己平等、自由的权利暂时让渡给法律，因而个体本身并不失去任何权利。法治意味着通过集体意志的协商，借助集体智慧的力量，对于人的平等和自由等问题在内容上、程度上、范围上作出严格的规定，而并不以牺牲个体的权利为代价。法治意义下的法律由全体社会成员聚集到一起共同制定，这就确保了法律维护的是多数人而不是少数人的利益，从而使法律成为利益制衡的规则，以最大限度地维护多数人的平等和自由。
第三，法治具有极强的稳定性和可预期性。卢梭说，人类需要一种确定的东西，它不应该经常变化而不可预知。根据奴役权来确定生杀权，又根据生杀权来确定奴役权，必然陷入恶性循环。法律借助实实在在的文字（或者其他人类可识别的标记）将治理社会所需要的秩序相对固定下来，什么行为应该受到鼓励，哪些行为应该被禁止，都由法律条文说了算，不因个人或者少数人的随意性的想法而改变。根据现实情况的需要可以对法律作出修改，但这种修改应立足于多数人的意志，修改过程也必须严格遵循程序，以确保最终的结果具有高度的有效性、稳定性和可预期性，从而保证社会“能够在人类预制的良性轨道里运行”。
第四，法治能够消除个人私欲的危险性。卢梭在《社会契约论》里竭力向人们传递一种理念：人是独特的，具有很强的自我完善能力，但这种能力只有在集体意义下才能得到最好的运用。人是具有感情因素的，常常突然间改变自己的情绪；而随着社会的发展，人类变得自私，每一个人都把别人仅仅看作可以利用的东西，每一个人都在剥削别人。欲望的无限扩张，要求必须得有一定的外在的力量对其加以制约，否则就很容易侵害他人的合法权益。公意对人类的个体权利进行合理的削减，也对人的无限的欲望进行必要的压制。那么，以集体的智慧治理国家会不会产生集体的暴政呢？卢梭认为，暴力总是无法避免，但多数人自我完善能力的汇聚和签订契约时大家彼此达成的公意，必将使社会处于利益折中的状态，集体暴政发生的可能性因此就会大大降低，因为社会里的多数人同时失去理性的概率极低，人们因此也就获得了安全。如果把整个国家的权力寄托于一个人或某一个由极少数人组成的政治团体，那不仅是极其危险的，而且也是不符合正义的。
5．近代美国的“法治”观
1776年，“谁也不能超越法律”这一原则和理念，很快就在初创的美国得到确认并得以奉行。美国著名的启蒙思想家托马斯·潘恩（ThomasPaine）在《常识》（CommonSense）一书中写道：“在美利坚，法律为王。鉴于在专制政府中国王就是法律，所以在自由国家，法律应该为王；并且应该没有其他选择。”1780年，约翰·亚当斯（JohnAdams）试图建立“一个法治而非人治政府”，从而将这一原则贯彻入马萨诸塞州宪法中。随着以托马斯·潘恩为代表的美国法治的创建者的民主与法治思想的广泛传播，“法律为王”的法治理念日益深入人心，很快便在美国得以确立并不断地被发扬光大和付诸实践。
违宪审查制度建立之后，美国树立起了司法中心主义的法治模式，法院在整个国家政治运转、特别是合法性—合宪性这一终极判断方面拥有了最高权威。在这种法治模式下，法治的实质是维护宪法中所规定的公民的基本权利。美国法治形式要素是违宪审查机制，实质上是通过回溯宪法条款，特别是考察立法与政策是否违反宪法修正案中列举的基本权利，借助个案式司法救济，通过民权诉讼来维护法治。立法机关和行政机关违反宪法规定侵犯公民的基本权利，被看作是违反宪法，亦即违反了法治原则，法院遂出面进行违宪审查。首先树立宪法至上权威，再借助司法审查机制使宪法权威随时能够回溯彰显，最终依靠司法人员的法律解释技巧和政治智慧将巨大政治争议转化为法律问题，以此实现宪法—法律对于权力的控制，这一过程是美国法治的典型过程，也是美国被看作是法治国家的原因。
美国以宪法为基础、以违宪审查为核心机制、以宪法基本权利保障为实质内容的司法中心主义的法治模式，特别是宪法的至上性和可适用性、基于公民基本权利的违宪审查以及树立司法机关的较高权威等等美国法治模式的经验和优势，值得其他正在进行法治建设的国家学习和借鉴。
6．法治中国的进程与发展方向
纵观世界各国的历史，多数国家曾经都经历过“人治”的历史阶段，但最终或使国家动荡不安，或使国家彻底走向灭亡。在人类文明的历史发展中，一部曲折而漫长的法制史一再向世人昭示：“法治”因包含公意故而能成功地实现治国治世；“人治”因无法约束人的私欲和个体掌权者的“短见”而难以使一个国家和社会走上良法善治之道。
新中国成立以来，法治进程的学理基础最初被表述为“要法治不要人治”“从人治走向法治”。按照这一逻辑框架，“法治”的要义被表述为“法大于权”，其实质是“法律至上”，国家权力必须严格服从法律规定。因此“法治”不是“以法治国”，而是“依法治国”；不是“用法律统治”，而是“法律的统治”。“法治”的对立面是主张“权大于法”的“人治”，“人治”的实质在于国家权力受制于法律以外的个人意志。实行“人治”必然导致权力的行使没有法律约束，即使制定了法律也最终成为个人恣意妄为的手段和大肆腐败的工具。因此，中国共产党在中国特色社会主义新时代，更加坚定不移摒弃“人治”，走向“法治”，把全面推进依法治国确定为治国的基本方略，领导广大人民走上了法治中国建设的康庄大道。
“法治”是当代中国的发展方向。全面依法治国是党中央提出的“四个全面”中的重要内容，是法治中国建设的重要目标。在法治中国建设的历史进程中，党的十八届四中全会是一次具有里程碑意义的重要全会。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是加快建设社会主义法治国家的纲领性文献。这项决定明确提出了法治国家的建设目标和步骤。
（五）法制与法治的联系和区别
二、依法治国与法治中国
要理解“依法治国”与“法治中国”这两个概念，首先需要明确“民主集中制”是中国共产党的根本组织原则，是开展好党内政治生活的重要制度保障，也是国家机关必须遵循的基本原则。
（一）民主集中制（democraticcentralism）
“民主集中制”是列宁首倡的苏维埃政权进行决策的组织原则。二战之后，民主...