摘要：党内法规是党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。党内法规与国家法律一起构成了中国特色社会主义法治国家建设的规范基础，它具有正式社会规范的一般特征，同时又因地位与功能的优越性而有其独特特征，从而呈现出特征的多元向度，具体体现为突出的“党性”、形式属性的双层次多向度、创制功能与效力范围的特定性以及效力保障机制的多重性。正是党内法规具有的这些特征，使得它能够成为中国特色社会主义法治国家建设强有力的规范基础。
关键词：党内法规多向度特征党性形式规范性效力保障机制
党内法规是中国共产党管党治党的重要依据，是中国特色社会主义法治体系的重要构成部分，与国家法律一起构成了“法治中国”建设的规范基础，为“法治中国”建设提供了有力的保障。党内法规作为中国法治体系的重要组成部分，必然具有正式社会规范的一般特征，同时又因自身地位与功能的优越性而有其独特特征。
一、党内法规以“党性”为其根本特征
党内法规作为中国共产党管党治党的规范体系，必然具有突出的政治性。政治性是党内法规的“魂”，“政治性是党内法规的根本属性”，而党内法规的政治性集中体现为突出的“党性”。所谓党性，是指内化于内心、外化于行为的，党员在思想上、政治上、组织上所具有的，反映党的固有性质的独特个性气质。党性要求体现为“四坚”：坚定理想信念、坚定政治立场、坚定宗旨意识、坚决贯彻执行党的理论和路线方针政策。作为党内法规制定主体的中国共产党在中国政治生活中具有突出的优越地位，正如党的十九大报告所指出的，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。因而，党内法规所具有的“党性”特征，也就必然使得它在中国具有不同于其他任何一般社会组织规范的突出优越地位。
党内法规的“党性”，首先体现在党内法规必须姓“党”，必须坚持正确的政治方向。中国共产党是具有鲜明政治性的无产阶级政党，党内法规作为党的意志的体现，表达了执政党的价值、理念、性质和目标追求，因而它必须姓“党”。党内法规是中国共产党的内部组织规范，党内法规因而必然因党而立、因党而兴，是党的意志的集中统一体现，也是党对自身的组织和成员予以法治化治理的基本依据。党内法规的“党性”不同于国家法律所具有的“国性”。国家法律是以国家意志的形式体现的人民意志，而党内法规则是以党的意志的形式集中统一地体现人民意志，二者在根本上是统一的。但二者在国家制度中的功能和地位却有明显的不同：宪法法律无差别地规范所有公民的行为，因而是整个国家的最具一般性的统一的规则体系；党内法规虽然只是针对党组织和党员行为的党内规范体系，但却在整个国家制度体系中居于政治领导地位。因而，坚持中国共产党的领导，就必须坚持把党内法规视为国家治理体系的不可缺乏的必要组成部分，它与法律一起共同构成中国特色社会主义法治体系的规范基础。
党内法规的“党性”，还体现在党内法规的制定主体只能是有党内法规制定权的党组织。任何社会规范都有特定的制定主体，党内法规的有效制定主体只能是拥有党内法规制定权的党的各级组织。按照《党内法规制定条例》的规定，党内法规的制定主体包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委；同时，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权，则地方党内法规制定主体还应进一步包括副省级城市和省会城市的党委。以上各级党组织都是合法有效的党内法规制定主体。各级党内法规是党的各级组织在不同领域、不同层级贯彻执行党的意志在规范形式上的体现。改革开放以来，中国共产党确立了统分结合、以上率下的党内法规制定体制，整个党内法规制度建设上下贯通、一体推进。其中，起着统率作用的就是集中体现党的意志的“党内大法”——《中国共产党章程》（以下简称党章），它不仅赋予整个党内法规以显著的体系性，还为它注入了强大的“灵魂”——党性，从而使得党内法规无论在形式上还是实质上都能够成为一个有“灵魂”的集中统一的整体。
二、党内法规形式规范性的特征
党内法规的形式规范性是指：“党内法规必须采用固定的形式加以表现，以保证其文本意义的确定性，在体系结构、规范的逻辑结构、规范形式与效力等级的对应关系等方面具备相应的形式规范属性。”其作用在于，“形式规范性的实现与否决定了党内法规自身能否成为一个统一、明确的规范体系，更决定着其能否成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分”。党内法规是社会规范体系的一个类型，“规范性是党内法规的基本属性”。社会规范体系有很多类型，法律、道德、伦理、社会组织规范、社会习俗都属于社会规范体系的范畴。一般而言，一个政党的党内法规属于社会组织（党团组织）规范，这种规范在形式上就表现出双重特性：一方面它具有现代社会规范体系应有的形式规范性方面的一般特征，如面向规范对象的公开性、普遍性，规范意义的确定性，规范体系的统一性、稳定性，以及规范效力的非溯及性等；另一方面，它又有其形式规范性方面的特殊性，作为在中国法治体系中具有特殊优越地位的执政党规范，党内法规在规范名称、框架结构、逻辑层次等方面，都形成了自己的独特特点。具体来看，党内法规在以下多个层次的多个向度展现了自己的形式规范性特征。
（一）党内法规具有一般社会规范的形式特征
党内法规具有现代社会规范体系一般应有的形式规范性，这也是党内法规能够成为适格的现代社会组织规范体系的基本形式条件。它又包括如下三个方面的基本向度：
（二）党内法规形式规范性方面的特殊性
除了具有一般社会规范都共同具有的普遍性形式特征之外，党内法规还在至少如下三个方面具有自己特定的形式规范属性的特殊性：
党内法规还具有特定的逻辑层次的设计。“党内法规是党的规章制度中规范化度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。”党内法规规范性在形式上的另一重要表现就是其逻辑层次的特定性。
党内法规作为一个相对完整统一的规范体系，在逻辑层次的设定上应当包含三个方面的内容：
其一，从静态的角度看，任何下位的党内法规都必须有其上位规范依据，即使没有直接的上位规范，也必须符合上位规范的基本精神和宗旨；
其二，从动态的角度看，党章是党内法规的“根本大法”，其他党内法规都是根据党章制定，是党章的具体化，由此形成一个上下等级分明的、统一的党内法规体系；
其三，从表述方式上看，党内法规内容应当用条款形式表述，根据需要采用编、章、节、条、款、项、目七个逻辑层次，从而使党内法规在表述形式上成为一个严整的、统一的整体，这明显不同于一般采用段落形式表述的党内规范性文件。
加强党内法规制度建设，必须重视党内法规逻辑层次的设计，在注重表述方式科学化等技术层面提升的同时，必须更加注重党内法规体系层次的设计，尽快实现“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”这样一个党内法规制度体系建设的基本目标。
三、党内法规规范事项与效力范围的特定性
（一）党内法规的规范事项特定
党内法规作为中国共产党管党治党、治国理政的规则基础，它首先必须具有对其规范对象赋权赋能的功能，才能使党员和党组织依规成为义务与权利、责任与权力相统一的能动主体，因而，党内法规就在其规范事项方面展现出如下诸向度的特征：
（二）党内法规的效力范围特定
党内法规效力范围的特定性，是指党内法规是特定范围内有效的规范体系。任何社会规范体系，包括宪法法律，都有其特定的适用范围。党内法规作为中国共产党确立和处理党务关系的规范体系，也有其特定的适用范围：中共各级党组织、共青团和全体党员。基于党团组织的活动性特征，党团组织法一般按照属人原则确定其效力范围。
党内法规的直接效力范围包括全体党员和党的各级各类组织。党内法规的直接适用对象是中国共产党党员和各级党组织，这包含两层意思：一是党内法规只适用于中国共产党的党员和各级党组织，不适用于中国共产党以外的个人和组织，从而坚持了党内法规效力范围的“党内界限”；二是中国共产党的党员和党组织不论是在国内还是国外，都受到中国共产党党内法规的规范和约束，从而坚持了党内法规效力的“属人原则”。
需要指出的是：第一，“各级各类组织”包括从中央到地方直至党的基层党组织，国有事业和企业党组织，集体企业党组织，股份制和私营企业、外资企业中的党组织；第二，“各级各类组织”应当包括“共青团”，党章中明确规定了“党和共产主义青年团的关系”，强调党的各级委员会对共青团的领导，2015年7月生效的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，将党对共青团等群团组织的领导确认为党治国理政的一项经常性、基础性工作；第三，按照“党指挥枪”的原则，党对军队拥有绝对领导权，中国人民解放军是党内法规的直接适用对象。
党内法规的间接效力或称“溢出效力”的范围包括其他有关组织和个人：主要是国家机关、政协、社会组织和全体公务员。党章规定，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。”党章还规定，“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”，“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。宪法规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，中国共产党作为中国的执政党，党通过国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织中的党组织贯彻实施党内法规，对国家各项事业进行领导，从而党内法规的效力通过党组织的领导间接作用于上述对象。
四、党内法规保障机制的多重性
鉴于中国共产党在中国政治生活中的特殊地位，除了宪法法律对党内法规效力的保障之外，党内法规还在党内具有多种特殊效力保障机制，从而建立完善了党内法规效力保障的多重机制。
宪法、法律对党内法规效力具有保障作用。党内法规不属于宪法和法律的范畴，但党内法规与宪法法律都是中国法治体系的重要组成部分，并且两者之间形成互相支持、互相保障的关系。宪法、法律对党内法规效力的保障主要体现在以下几个方面：
其一，宪法对党的执政地位的保障。我国宪法确认了中国共产党的执政地位，确认了党在政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，这是中国共产党长期执政的根本宪法依据，也是宪法法律对党内法规效力保障的根本依据。
其二，党内法规的“合宪性推定”效力。宪法对中国共产党的执政地位和核心领导地位的确认包含着丰富的内涵，其中非常重要的一点就是可以由此推定中国共产党制定和执行的党内法规的合宪性，党团组织的合宪性与合法性必然包含着其内部组织与运行规则的合宪性与合法性。
其三，党领导制定宪法和法律，并实施将党的意志上升为宪法和法律规范，党同时制定和实施党内法规，“党章和宪法均是中国共产党法观念影响下的产物”，因而宪法、法律与党内法规在本质上是一致的，只是在适用对象和具体功能上存在分野，因而宪法、法律与党内法规的制定实施之间具有一定的协同性和互助性的关系，有利于党内法规的效力落实。
其四，党内法规是对宪法、法律的具体化，是法治体系的一部分。党章规定，党必须在宪法和法律范围之内活动，这意味着作为党的制度建设和纪律建设核心内容的党内法规建设应当在宪法、法律之内开展。从而，党制定和实施党内法规的活动必须依照宪法、法律并与宪法、法律保持一致，党内法规因而就是宪法、法律在党的治理方面的具体化，受到宪法、法律的约束和保障。
其五，合宪性审查是维护宪法法律权威的有力之举，同时也是使得被审查对象获得合宪合法地位的重要途径。党的十九大报告提出，要积极推进合宪性审查工作，维护宪法权威。作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的党内法规，将有可能被纳入进来，根据宪法对党的地位的确认以及党章关于党必须在宪法和法律范围之内活动的规定，将党内法规纳入合宪性审查的范畴具有合理性，“党内法规合宪性审查制度的建设既有利于维护宪法权威，也有利于促进党内法规与国家法律的衔接与协调”。