在我国，因行政法没有完整的法典，是由诸多法律规范构成，存在纵横交织的不同层次的行政法渊源，这导致了同一社会现象或行为受到两部以上法律调整的可能。现实中，行政法律规范体系的复杂性决定了同一行为可能存在两个以上法律规范竞相评价，这使得行政执法人员在“找法”和“用法”时经常要判断是否存在法律规范竞合现象及法律规范竞合时如何选择法律。因此，学会识别法律规范竞合现象并解决正确适用法律的问题，就成了我们每一个行政执法人员必修的业务课。
一、行政法律规范竞合的内涵
行政法律规范竞合是指某一行为或事件，符合两个以上行政法规范规定的要件，导致数个法条均有适用可能性，执法者需要从中选择最优法律规范（组合）的行政法现象。
二、行政法律规范竞合的特征
第一，同一行为或事件存在是行政法律规范竞合的前提。多个法律规范在同一行为或事件上交汇才会引发竞合。如在“上海鑫晶山公司案”中，公司未处理污染物导致污染的行为，使得《固体废物污染防治法》第68条和《大气污染防治法》第99条在该行为上出现了交汇，引发了竞合。
第二，同一行为或事件同时满足两个以上法条的要求，理论上上述法条都有适用的可能性，这是行政法律规范竞合的关键。如在“上海鑫晶山公司案”中，公司未处理污染物导致污染的行为，既受《固体废物污染防治法》第68条调整，也受《大气污染防治法》第99条调整，此时两个法条均能够适用。执法者在适用法律时将面临多个选择，是法律规范竞合的核心要义和法律效果。
第三，执法者需要选择最优的法条适用方案。虽然竞合的法条都有适用的可能性，但基于特定原则，这些法条不可能均适用，这就要求执法者选出最优的一个（组）法条。这是法律规范竞合理论的使命，即解决竞合法条的最优解问题。
三、行政法律规范竞合的分类
实务中，最常见分类为法条竞合和想象竞合。
①法条竞合是指行政相对人做出的一个行为同时违反或符合数个法条规定，数法条规定的构成要件、假定存在重合或交叉关系。因此，同一案件事实可以被两个以上法条指涉。
②想象竞合是指行政相对人做出的一个行为同时违反或符合数个法律规范，各法律规范的构成要件、假定不相同至少没有包含关系，且往往这个行为侵害或涉及不同法益。
四、行政法律规范竞合制度
①国家层面：2021年修订的《行政处罚法》规定了“竞合从重原则”。体现在《行政处罚法》第二十九条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
②地方层面：
《福州市市场监督管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第六条当事人有两个以上违法行为，数个违法行为之间没有关联关系的，遵循“分别处罚一并执行”的原则:数个违法行为之间有关联关系，认定其构成想象竞合的，遵循“分别适用，同种处罚不重复”的原则，其中适用罚款处罚时选择处罚较重的法条适用。
《广州市食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权暂行规定》第十六条，行政相对人有下列情形之一的，应当从重处罚:(十五)同一行为违反两个以上不同内容法律规范或者一个法律规范两条以上不同内容法律条款的(法条竞合):
《常见海事违法行为行政处罚裁量基准》对船长或其他直接责任人员的处罚既可适用《中华人民共和国船员条例》又可适用《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》的，按法条竞合的处理原则处理。
《专利管理机关查处冒充专利行为规定》一个违法行为违反了两个以上法律规范，侵害了两个以上的社会关系，即规范竞合，依法应分别由包括专利管理机关的两个以上行政机关实施处罚的，为了保护当事人的利益防止乱罚款，一个行政机关已经给予了一次罚款，其他政机关就不能再给予罚整的行政处罚。
五、行政法律规范竞合适用规则
（一）法条竞合时的法律适用规则
①特别法优于一般法。该规则主要适用于两种情况：
一行为同时违反两部法律，两部法律处于相同位阶且规定不一致，行政机关应选择适用其中的特别法。
一行为同时违反同一部法律中的不同条款，行政机关应当选择适用特别条款。
②新法优于旧法及其例外。《立法法》第92条规定，同一机关制定的法律文件，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。根据上述规定，当一行为同时满足同一机关制定的新旧法律时，行政机关应选择适用新的法律，这是一般原则。但有两个例外：
当新的一般规定与旧的特别规定竞合时，需要请求有权机关裁决。
当事人行为发生在新法实施以前，行政机关在新法出台后拟作出行政行为时原则上应适用旧法，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更有利的除外。
③上位法优于下位法。当上位法与下位法之间出现竞合时，行政机关应适用上位法作出决定。比如，在“田琼诉济南人社局案”中，法院认为，《社会保险法》与《工伤保险条例》分属不同位阶，应通过上位法优于下位法规则予以解决，即应适用《社会保险法》裁判。
④从一重处断原则。有些案件中，上述三项规则均难适用。此时，应允许行政机关根据现实情况“从一重处断”。当同一部法律中出现法条竞合，且没有特别一般之分，此时适用“从一重处断”原则才能实现对行为充分评价。
⑤结合具体案情选择适用法律。当上述四个规则均无法适用时，应允许行政机关根据具体案情选择更加适合的法条，即赋予行政机关选择适用权。比如，在“浩龙公司诉镇海区市监局案”中，法院认为第三人行为同时违反《产品质量法》第53条和《反不正当竞争条例》第7条的规定，属于法条竞合，且因第三人的行为，主观上是为了承揽生意以达到不正当竞争的目的，故应适用《反不正当竞争条例》对第三人予以查处。本案中，法院没有适用上位法优于下位法的原则，而是根据行为性质，选择与立法目的更加契合的法律予以适用。
综上，法条竞合时，行政机关应遵循“特别法优于一般法”“新法优于旧法”“上位法优于下位法”的原则，当上述原则不适宜时，则可以结合立法目的、调整对象和行为性质等，选择适用与立法目的更加契合的法律或遵循“从一重处断”原则。换言之，特别法优于一般法是首要原则，只有特别法优于一般法不能满足对于行为可责性全面评价时，才能适用重法优于轻法原则，唯此才能确保对行为正确和充分评价。
（二）想象竞合时的法律适用规则
①从一重处罚。从一重处断是禁止重复评价和充分评价原则的要求。想象竞合意味着违法者行为侵害了两个以上的法益或造成了两个以上的危害结果，比侵害一个法益或造成一个危害结果严重，按其中一部法律（法条）进行处罚时应选择惩罚最重的，才能体现过罚相当原则。
②从轻处罚。判断是否适用“从一轻”需要看法律或司法解释是否有特别规定。比如，我国《行政处罚法》第25、27条规定了“从轻、减轻处罚”的情形，当违法者的行为构成想象竞合，且符合“从轻、减轻处罚”的情形时，行政机关应遵循“从一轻”处断原则，即适用较轻法条处罚，从而体现“过罚相当原则”。
③并罚。当违法者的行为违反了数个法条，且数个法条由不同的行政机关执行时，一般认为，各行政机关可以在各自职权范围内对违法者做出处罚，两次以上罚款除外，这种情况有“并罚”的效果。比如，在“济南国土局与房玉奎土地行政处罚案”中，法院认为同一违法行为违反了两部以上法律，在济南城管局已经做出处罚的情况下，不排除国土局依法做出其他类型的处罚。
④自由选择。主要发生在两个法条的处罚幅度基本相同时。在“黄玉琼等诉佛山市公安局三水分局案”中，法院认为，曹俊乐打碎被害人家玻璃的行为同时触犯了《治安管理处罚法》第26条和第49条规定，属于想象竞合，公安机关选择适用第49条予以处罚并无不当。通过对比可知，两个法条的罚则完全一样，因而法院尊重行政机关的选择权。
综上，当行政处罚领域出现想象竞合时，行政机关应坚持“从一重处断原则”，特殊情况下则适用“从一轻处断”“并罚”“自由选择”原则。当其他领域出现想象竞合时，应当选择要求“更为严格”的法条，以使法益得到全面保护或实现对行为的充分评价，特殊情况下可适用“较低要求”的法条、遵循“同时适用自由选择”原则。