近年来，政策层面一直在着力推动省联社自身的变革以及省联社体系内农信社与农合行两大群体向农商行转型。以后者为例，2008年以来，农商行法人机构数量已由2008年的22家增至目前的1596家，而农信社与农合行数量则相应由2008年的4965家和163家缩减至576家和23家。其中，
目前的23家农合行主要分布在广西（10家）、甘肃（5家）、新疆（2家）、陕西（2家）、内蒙古（2家）、河北（1家）、云南（1家）等7个地区。具体看，分别为昆明官渡农合行、甘肃榆中农合行、天水秦州农商行、天水麦积农合行、甘肃宁县农合行、陇南武都农合行、石家庄汇融农合行、新疆石河子农合行、二连浩特农合行、广西柳江农合行、广西象州农合行、广西兴安农合行、广西平乐农合行、广西百色右江农合行、广西贺州桂东农合行行、广西平果农合行、广西桂林漓江农合行、广西宜州农合行、广西全州农合行、锡林浩特农合行、通辽奈曼农合行、陕西吴起农合行、陕西富县农合行。
整体上看，各地省联社的体量与其经济总量并不总是能够有效对应，经济体量大的地区，其省联社体量并不总是很大。例如，经济体量位居全国第四的浙江，其省联社体量却高居全国第一；经济体量位居全国第12的河北，其省联社体量却位居全国第5；经济体量位居全国第9的福建，其省联社体量仅位居全国第16。
另有两个地区的省联社体量位于2-3万亿之间，分别为河北与河南。其中，河北与河南的体量分别为2.24万亿和2万亿，合计4.24万亿。要知道，河北与河南的经济总量分别为4.04万亿和5.89万亿，分别位居全国第12和第5，因此河北地区的省联社体量也明显和其经济总量不匹配。
除上述6个地区外，另有11个省联社的体量超过1万亿，从高到低依次为四川（1.80万亿）、安徽（1.70万亿）、湖南（1.25万亿）、山西（1.42万亿）、云南（1.20万亿）、湖北（1.19万亿）、江西（1.10万亿）、广西（1.09万亿）、福建（1.07万亿）、辽宁与陕西（均为1万亿左右），合计接近14万亿。
农商行群体一定程度上能够代表各地省联社体系的质量。截至2021年底，农商行的不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.63%和129.48%，资产质量整体堪忧，且分化较为明显。其中，
广东省联社的拨备覆盖率仅为142.76%，浙江省联社的不良贷款率和拨备覆盖率分别为0.81%和523.37%，福建省联社的不良贷款率和拨备覆盖率分别为1.28%和和412.59%，整体上看均处于较好的位置。
由于小而散，基于股东背景的民营和自然人成分以及区域特征比较突出等特征，农商行群体算是最能体现经济基本面强弱兴衰的一类银行业金融机构。
1、目前我国银行业金融机构主要分为国有大行、股份行、城商行、农村金融机构和其他类金融机构等六类。这里的农村金融机构可进一步分为六类，即农商行、农信社、农合行和三类新型农村金融机构。
其中，根据2006年12月20日银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的意见》，明确三类新型农村金融机构分别为村镇银行、贷款公司和资金互助社。
2、截至2021年底，农商行数量达到1596家，是目前除村镇银行外，数量最庞大的一类金融机构群体（村镇银行、资金互助社和贷款公司的数量分别为1651家、39家和13家）。
2、农商行的资产质量在各类银行业金融机构中处于最弱地位。截至2022年一季度，农商行不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.37%（各类型银行最高）和133.74%（各类型银行最低），对应的资本充足率仅为12.33%（各类型银行最低）。
3、此外还有8家农村金融机构在新三板实现了挂牌，分别为琼中黎族苗族自治县农信联社、昆山鹿城村镇银行、梅州客家村镇银行、象山国民村镇银行、新疆喀什农商行、江苏如皋农商行、福建福清汇通农商行以及河北邢台农商行。
目前45家农商行的体量超过1000亿元，从区域分布看，广东地区8家、江苏地区8家、浙江地区7家、三大直辖市各1家、辽宁2家（辽阳农商行与大连农商行）、天津2家（天津农商行与天津滨海农商行）、吉林2家（九台农商行与延边农商行）以及安徽（合肥科技农商行）、福建（厦门农商行）、甘肃（兰州农商行）、贵州（贵阳农商行）、海南（海口农商行）、河南（郑州农商行）、湖北（武汉农商行）、湖南（长沙农商行）、山东（青岛农商行）、山西（山西尧都农商行）、陕西（秦农农商行）、四川（成都农商行）、新疆（天山农商行）等地各1家。
可以看出，广东、江苏与浙江三地的千亿以上农商行数量占比达到51.11%。
目前农商行体系的分化非常明显，呈现出上市农商行一般更优、体量越大往往越优以及区域较好的农商行通常更优等特征。这主要是因为，规模更大的农商行更有实力或调动资源，上市农商行的公司治理更完善、信息更加透明、激励约束机制更为健全，区域较好的农商行客户质量往往更高。
注：以上数据源于企业预警通及笔者个人整理
大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行，这也符合近期监管部门的思路（即推进中小金融机构兼并重组）。具体看，
1、2020年7月28日，江苏银保监局核准徐州淮海农商行、徐州铜山农商行、徐州彭城农商行重组合并为徐州农商行（注册资本为35.70亿元）。
2、2020年5月15日，三门峡市委、市政府提出推动三门峡湖滨农商行和三门峡陕州农商行合并组建市级农商银行。
3、2020年7月29日，陕西银保监局批复陕西榆林榆阳农商行和陕西横山农商行以新设合并的方式发起设立陕西榆林农商行。
4、2021年5月25日，山西银保监局核准太原农商行的筹建，同年6月底太原农商行正式开业，意味着全国省会级农信机构均已完成改制。
目前除通过村镇银行进行跨区域经营外，大部分农商行在省外没有机构布局，同时监管部门对农商行群体的本地化经营亦比较高。2019年1月4日，银监会发布的《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》（银保监办发（2019）5号）对县域及城区农商行提出了诸多本地化服务要求。
1、要求专注服务本地、服务县域、服务社区，严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）。应专注服务本地，下沉服务重心，当年新增可贷资金应主要用于当地。
2、确保信贷资产在总资产中保持适当比例，投向“三农”和小微企业的贷款在贷款总量中占主要份额。如贷款余额占表内总资产的比例不低于50%，其中涉农及小微企业贷款余额占全部贷款余额的比例应逐年上升直至超过80%、
3、严格控制大额贷款投向和投放比例，合理降低贷款集中度和户均贷款余额。如大额贷款余额占全部贷款的比例应逐年下降直至降至30%以上。
农信社是合作金融组织的具体形式，而省联社的诞生既是农信社改革的产物之一，亦是中央与地方相互博弈的结果。随着农信社改革的逐步推进，更为市场化的农商行开始逐渐居于主导地位，省联社改革自然也变得很迫切。
农信社作为合作金融组织的一种形式，其在德国、苏联等地区早有实践。中国的农信社历史则要追溯到20世纪20-30年代。公开信息显示，1923年6月，中国华泽义赈救灾总会在河北省香河县成立了第一个农信社，而1927年2月我党在湖北省黄冈县则建立了第一个农民协会信用合作社。
新中国成立后，为尽快把农民和农村经济引向社会主义道路，中央决定在农村推行合作化运动。1951年5月，央行召开第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农信社，以取代在农村领域广泛存在的高利贷机构。
随着农信社的密集成立，定位不清、盲目跟风等弊端导致农信社的风险隐患开始暴露，“放收”成为随后一段时期的主要政策思路。所谓“放”，即下放给基层组织管理（如人民公社、生产队等），“收”则是将农信社的管理权收归至国家。
3、1990年10月12日，央行发布《农村信用合作社管理暂行规定》，提出农信社由中国人民银行委托领导和管理。
1、央行接手后，针对规范农信社体系出台了一系列文件，进一步规范了农信社体系的运作，并提出要设立县联社。具体看，
（1）1996年7月29日，央行发布《关于不得将城市郊区的农村信用合作社并入城市合作银行的通知》（银发（1996）121号）。
（2）1997年9月15日，央行发布《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》（银发（1997）390号）。
（3）1997年11月24日，央行发布《农村信用合作社资产负债比例管理暂行办法》（银发（1997）491号）。
（4）1998年4月20日，央行发布《农村信用合作社机构管理暂行办法》。
（5）1999年6月28日，央行发布《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》、《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》和《农村信用合作社市（地）联合社示范章程》三份文件。
2、以上多部文件进一步明确了农信社及联社的定位。具体看，
（1）突出农信社的定位，即明确农信社是指经央行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，属于独立的企业法人。
（2）农信社应当向所在县（市）农信联社（简称县联社）入股，并接受后者的管理。这里的县联社是指经央行批准设立、由所在农信社入股组成、实行民主管理、主要为农信社服务的联合经济组织，是企业法人。
1、2000年7月开始，央行和江苏省政府组织开展的江苏省农村信用社改革试点获得国务院批复，推动江苏地区在以县（市）为单位统一法人、试办农商行以及省级联社等方面进行了有益探索。2001年9月，江苏组建了全国第一家省联社，并试办农商行，常熟农商行、张家港农商行、江阴农商行相继成立。
2、2002年，央行在温州选择部分农信社开始利率改革试点，2003年开始向全国推广，进一步推动了农信社的市场化运作。2003年3月，浙江地区则试点组建了浙江鄞州农村合作银行。自此，江浙两地也成为了农村金融机构改革的典型示范地区，走在了全国前面。
3、2003年6月27日和2004年8月17日，国务院分别下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发（2003）15号）和和《关于进一步演化农信社改革试点的意见》（国办发（2004）66号），将农信社管理权下放给省级政府，鼓励符合条件的地区将农信社改造为股份制商业银行，此后通过建立省联社（代表省级政府）来管理辖区内农信社、农商行和农合行的体制正式形成。
4、2003年6月，银监会脱离央行后，也开始制定一系列监管文件来进行规范，如《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发（2003）14号）。
其中，14号文给了省联社介入农商行高管任命的权力，并将省联社定位为省级政府管理辖内农信社、农商行和农合行的职能部门，履行管理、指导、协调和服务职能。此后，上述三类机构不仅要接受一行一会的监管，还要接受省联社的管理（代表省级政府）。当然省级政府的权限在扩大的同时，其承担的风险处置责任实际上也在扩大。
5、2003年8月18日，国务院召开了深化农村信用社改革试点省（市）负责同志座谈会、银监会和央行则联合召开了深化农村信用社改革试点工作会议。随后，浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏等8个试点省（市）的深化农信社改革工作迅速展开，全国各地区的省联社相继成立。2007年8月，随着最后一家省联社的成立（即海南省联社），全国范围内农信体系基本确立了“省联社——县级法人主体”的二元管理模式。
1、2010年，原银监会发布《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》，要求对监管评级为六级的农信社以及监管评级为B级且主要监管指标呈下行恶化趋势的农信社进行并购。
实际上，大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，亦更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行。
2、2011年，原银监会宣布不再组建新的农信社和农合行，全面取消资格股，逐步将有条件的农信社改组为农商行，农合行要全部改组为农商行。
3、2013年后，原银监会开始对农村金融机构，特别是农商行进行分类监管。
（1）2013年4月，银监会发布《关于建立实施农村合作金融机构标杆银行制度的通知》，每隔两年开展一次农商行标杆银行评选。
（2）2014年12月，银监会发布《关于印发加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引的通知》（银监办发〔2014〕287号），将我国农商行分为县域、城区和大中城市三类。其中，县域农商行是指在县（市、旗）设立的农村商业银行；城区农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市的一个或几个区设立的农村商业银行；大中城市农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市实行统一法人的农村商业银行。
（3）2019年1月，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》，对县域及城区农商行提出具体监管措施，明确县域及城区农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），且贷款占总资产的比例应大于等于50%、本地新增贷款应占可贷款资金的比例要达到70%以上。
4、与此同时，“省联社——县级法人主体”二元管理模式的矛盾也越来越突出，专门针对省联社的改革进程亦有所加快。
省联社是农信社改革背景下中央与地方博弈的产物，其在培育农信体系规范运作方面起到了重要作用。不过，随着全国多数地区的农信社、农合行相继改制为农商行，其独立自主经营与规范运作能力得到了显著提升，公司治理机制亦逐步完善，针对省联社的改革变得越来越迫切。
随着农信社与农合行纷纷向农商行转型，并成为市场化的独立法人金融机构，作为行政管理机构的省联社与作为独立法人的农商行在公司治理机制与市场化运行等方面的矛盾也越来越突出。例如，省联社对辖区内县级联社、农商行的人事任免以及任务管理带有越来越多的行政色彩，其通过人事任命和管理权取得了对农信社的全面管理权，对农商行的独立经营和公司化运营形成明显掣肘。
尽管监管部门已赋予省联社较大的权利，但现实中省联社将这一管理权不断延伸，目前已基本覆盖至人事任命、战略发展、员工招聘、薪酬确定、费用控制、系统连接、信贷审批等各个环节，严重破坏了农信体系的独立经营地位。所以我们看到，2015年以来，江苏省联社任免辖区内农商行管理层遭到抵制以及常熟农商行董事会投票否决了省联社选派的两位副行长等事件外，安徽桐城农商行在其董事长的选任上亦博弈许久。而上述案例可能还只是我们看到的冰山一角。
除省联社与农信体系之间的矛盾比较突出外，省联社自身也存在诸多问题。2007年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家省联社的现场检查便揭示了一些问题，如对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；严重违反监管规定，违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务等；越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露等等。
实际上在业务方面，省联社亦对辖内机构形成了明显的干预。例如，2006年5月29日，原银监会发布《农村合作金融机构社团贷款指引》（银监发（2006）37号），明确省联社负责指导、监督、协调辖内农村合作金融机构开展社团贷款（期限最长不超过5年、可以发放流贷等）。
省联社改革目的是厘清省联社与辖区内农村金融机构之间的关系，推动省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代金融机构，淡化省联社的行政管理色彩，提升其履职能力和水平，提高农信系统风险防控能力。
天津农商行是由天津农村合作银行和9家区县行社于2010年6月改制而成。天津滨海农商行是在天津塘沽农合行、天津大港农合银行和天津市汉沽区农信联社等三家行社改制重组的基础上，由天津农商行与国际金融公司等15家法人股东于2007年12月在天津共同发起设立。
第一，2021年10月21日，银保监会首席检查官、办公厅主任王朝弟在国新办发布会上表示绝大部分省份已经上报了深化农信社改革方案，且浙江省的农信社改革方案即将落地。
第二，2021年12月，浙江省联社党委书记、理事长王晓龙在2022年新年贺词中表示“……获得国务院批准同意成为全国深化农信社改革‘第一单’，为农信改革发展提供了‘浙江方案’”。
（3）目前浙江省农信系统共有82家成员（81家农商行和象山农信联社），这82家成员的总资产规模合计达到4万亿左右，其中总资产超过1000亿元的成员有6家，从高到低依次为杭州联合农商行、萧山农商行、余杭农商行、鄞州农商行、慈溪农商行和瑞丰农商行（已成为A股上市银行）。
第一，省联社不再是单一的省级行政管理机构，而是变成具有独立法人地位的金融机构，公司治理更趋完善，且相当于多了一个金融牌照。
宁夏和陕西等地区采取的是银行控股模式，即分别成立了宁夏黄河农商行和陕西秦农银行，以通过整合省级联社和不同层级的市县级联社，来逐步改制成独立自主经营的农商行。
（1）2008年12月8日，宁夏农信联社与银川市联社合并改制成立宁夏黄河农商行，并通过对宁夏农信系统19家独立法人机构的入股，实现对宁夏全区19家信用社、信用联社、农商行的联营持股。
（2）2015年5月，成立的秦农银行正是在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建。
第一，2017年6月30日，在原西安市户县、周至县和蓝田县农信联社的基础上，秦农银行以收购合并方式全资控股组建了陕西户县农商行（后更名为西安鄠邑农商行）、陕西周至农商行、陕西蓝田农商行。
第二，2018年3月30日，成功吸收合并了阎良区、临潼区、高陵区3家联社，并将其更名为阎良支行、临潼支行和高陵支行。
经过一系列收购后，秦农银行的实力得以大幅提升。截至2021年底，秦农银行的总资产达到3258.14亿元，在农商行系统中位居前列。
按照广东省目前的方案，预计广东省联社将逐步弱化为金融服务公司，也即省联社旗下各农村金融机构的行政管理权将逐步由省联社移交至当地政府。这其中比较典型的代表便是广州农商行、深圳农商行以及东莞农商行，巧合的是这三家农商行所在地也均是广东当地的头部城市。