矿山生态修复专项资金法定用于矿山地质环境治理恢复和土地复垦，它具有保护环境公共利益的性质，在实践中不能简单地作为普通财产进行处置。法院在审理涉及矿山企业的案件时以下达协助执行通知书的形式直接冻结或扣划矿山生态修复专项资金，影响采矿权人履行矿山生态修复义务，也带来一系列行政、财政和司法负担。司法实践中，因专项资金可否冻结或扣划存在争议，法院对专项资金设立的内在价值追求理解也不同，其根源在于司法权和环境行政权的冲突、私益与公益的冲突、公平与秩序的冲突。为解决冲突，建议：①司法权应充分尊重环境行政权，出台司法解释明确专项资金专项用于矿山生态修复；②建立司法与行政机关沟通协调机制；③推进司法公开，减少法律的不确定性，解决“同案不同判”问题。
本文引用信息
熊敏瑞，王光禹.法院执行矿山生态修复专项资金的法理分析[J].中国国土资源经济,2023,36（2）:18-24.
1问题的提出
根据《矿产资源法》及其实施细则规定，矿山企业应采取必要的环境保护措施。《土地复垦条例》和《矿山地质环境保护规定》分别规定了矿山企业应当履行矿山地质环境治理和土地复垦义务。为了实现矿区生态环境保护的目的，上述法律法规和部门规章中专门设置了专项资金制度来保证矿山生态修复工作的落实，维护社会公共利益。而根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条规定，矿山生态修复专项资金并不在人民法院不得查封、扣押、冻结的被执行人财产种类之列，无法律法规或司法解释规定禁止对其采取冻结、扣划等执行措施，人民法院可以对其采取执行措施。
2矿山生态修复专项资金的性质
矿山生态修复专项资金（以下简称“专项资金”）是指矿业权人为履行矿山地质环境治理保护和土地复垦义务，根据经审查通过的矿山地质环境保护和土地复垦方案，按照规定缴存或计提的，专项用于因矿产资源勘查开采活动造成破坏的矿山地质环境和土地复垦的资金。专项资金包括矿山地质环境治理恢复保证金或备用金（以下简称“保证金”）和矿山地质环境治理恢复基金等专项用于矿山地质环境治理恢复和土地复垦的资金。
2.1专项资金法定用于矿山地质环境治理恢复和土地复垦
2.2专项资金的所有权设定了负担
2.3专项资金不同于一般执行财产
专项资金的设立，是以环境行政手段来保障公众的环境公共利益。为了及时有效修复遭破坏的生态环境，制定矿山生态修复法律制度，从而保护矿山地质环境，推动矿产资源可持续开发利用。因此，不管是矿山企业自行履行矿山生态修复义务，还是矿山企业不履行义务时由行政主管部门聘请第三方治理，矿山企业缴存或计提的专项资金作为预期治理费用最终都用于矿山地质环境治理。
在最高人民法院执行局编写的《执行工作指导》第73辑中，法官对环境治理恢复保证金能否执行主要有两种观点：第一种观点认为该专项资金为企业所有，不属于法定不能执行的财产，应予执行；第二种观点认为可采取查控措施，不宜立即执行，待不具备担保功能后再执行。《最高人民法院关于矿山地质灾害和地质环境治理恢复保证金能否作为执行的答复》也只是从设立专项资金的性质上进行释义，认为该专项资金为企业所有、政府监管、专款专用，采矿权人使用受到严格限制，缺乏自主处分权利，可先行查控，待符合返还条件时再执行。贵州省高级人民法院和最高人民法院均对专项资金能否执行的问题进行了分析，并提出可采取先行查控、后予执行的措施。
但是，法院仅从专项资金设立的性质和采矿权人所有的角度考量专项资金的性质，并未从矿产资源管理角度全面理解设立专项资金的目的和专项资金的本质属性。专项资金制度并不是孤立的，它是伴随着矿山生态修复法律制度而产生的，矿产资源开发利用和生态保护修复共同构成了矿产资源健康发展的两大支柱，其中矿山生态修复伴随着矿山从开采到闭坑所有阶段，而专项资金制度正是矿山完成生态修复的保证，如果没有专项资金保障将严重影响矿山生态修复责任人按期履行义务，必将从根本上破坏矿山生态修复法律制度效力，从而进一步影响到矿产资源的健康可持续发展。
综上，行政主管部门依法监管采矿权人履行矿山生态修复义务，而专项资金正是采矿权人履行义务的保障。由于体制不同和信息不对称，行政主管部门未能参与案件的审理，法院采取执行措施冻结、扣划专项资金，无形中就会突破司法权与行政权的边界，从而影响行政部门正常履职。
3.1增加行政负担
3.2增加财政负担
3.3增加司法负担
4法院对专项资金设立的内在价值追求理解不同
法院采取冻结、扣划等方式对被执行人的财产采取限制处分、处分等强制措施，是为了保证申请人在被执行人不履行债务时能够实现清偿债务的目的，解决的是因纠纷产生的民事法律关系，保障的是当事人的债权利益。
在法院强制执行专项资金的案例中，如何认识第三方修复主体是否享有足以排除强制执行的民事权益争议最为突出。一种观念认为，基于合同相对性原理，修复责任主体与修复主体签订的矿山生态修复转让协议只能对双方当事人有约束力，不能及于其他人，因此其不享有专项资金的优先受偿权；另一种观念则认为，专项资金本来就是专项用于矿山生态修复的，第三方修复主体实际履行修复义务，理应获得专项资金范围内的合理报酬来保障其合法权益。
在矿山生态修复法律制度中，修复责任主体与修复实施主体并不必然是同一主体，修复责任主体是造成生态破坏的矿山企业或者兜底的政府，此时矿山企业需要实际出资缴存或计提专项资金，政府则动用财政资金直接治理，而修复实施主体却是对破坏的矿山生态环境实施治理的一方，这样就导致了修复责任主体与修复实施主体的错位。
4.1修复责任主体
矿山生态修复中的修复责任主体主要有两个：一个是采矿权人，按照“谁破坏，谁治理”原则，采矿权人在遵守法律法规的情况下可以依法开采矿产资源，同时作为生态环境的破坏者也负有履行矿山生态修复的义务。而另一个是政府，在无法找到责任主体或政府因政策性等原因导致矿山关闭时，政府有义务对已破坏的矿山生态环境进行治理。
4.2修复实施主体
因矿山生态修复专业性强，并不是所有矿山企业都可以成为修复实施主体。因此，修复实施主体可以是缴存或计提专项资金的采矿权人，也可以是第三方治理单位，还可以是政府管理下的平台公司等具有相应资质的企业，即实施生态修复的主体可以是第三方。
在法院冻结、扣划专项资金时，修复责任主体和修复实施主体的不同就可能引发一系列纠纷。如不同的法院在审理专项资金案件时就有不同意见，在2019年吉林省临江市开发区三兴矿业有限责任公司执行复议“（2019）吉执复77号”一案中，吉林省高级人民法院认为，三兴公司虽与成祥工程队签订矿山地质环境恢复治理工程合同，但该约定系在三兴公司与成祥工程队之间达成，并不约束双方合同以外之人，故三兴公司主张成祥工程队对涉案保证金享有优先受偿权于法无据。而在2021年莱商银行股份有限公司、山东嬴泰文旅发展有限公司等申请执行人执行异议之诉民事一审“（2021）鲁0116民初5032号”一案中，济南市莱芜区人民法院认为，涉案账户内的资金专项用于矿山地质环境治理恢复的性质并未改变，故涉案账户内的专项资金不适宜偿还与矿山地质环境治理恢复无关的一般债务。以上两个判决均没有违反法律法规，但为何有如此大的反差？主要的区别就是两者的价值追求不同，第一种是以法律法规为准绳，重点是维护法律秩序；而第二种是以专项资金设立的立法目的为标准，追求的是公平与正义。
5法院执行措施与专项资金设立目的冲突之理论分析
法律不仅追求公平正义，同时也要维护秩序。矿山生态修复专项资金设立的目的是保护环境公共利益，而法院冻结专项资金是为了保障债权人的合法权益，其最终目的均是公平、正义和秩序。如何调解各价值追求的冲突与矛盾，就要深入分析争论的焦点。而法院对专项资金设立的内在价值追求理解不同，其根源就在于司法权和环境行政权的冲突、私益与公益的冲突、公平与秩序的冲突。
5.1司法权和环境行政权的冲突
随着时代发展，人们越来越重视生态环境保护。由于生态环境保护具有较强的专业性，因此通常由国家行政部门运用行政手段来保护环境公共利益，而司法权重点是发挥它对环境行政权的监督作用。在司法实践中，环境行政权与司法权不可避免存在交叉，两者很有可能共同作用于同一案件，因两者分属于相对独立的执行部门，各自依据职责行使职权，在信息不对称和法律法规不够明确的地方，职责边界模糊，容易造成司法权对环境行政权的不当干涉，引发两者的冲突。行政权在其自由裁量的范围内行使，司法权应当予以尊重。这主要体现在两个方面：一是在能够使用行政手段直接解决问题时，司法权要保持克制；二是司法权起到监督和弥补作用，行政部门对于法院的执行措施必须办理，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。因此，要划清可能导致司法权和环境行政权冲突的权力边界，并予以规制。
5.2私益与公益的冲突
不仅个人之间的利益关系充满了矛盾，个人利益与社会利益之间也同样充满了对立。每一个人都有一种与他作为公民的公意相反或不相同的个别意志，如果对环境公益不加以有效管理，个人利益就会与公共利益背道而驰，个人利益持续膨胀也会进一步影响周边的人采取机会主义态度“搭便车”，造成“公地悲剧”。但私益并不绝对对立于公益，公益与私益是相辅相成的，个人私益的适当让渡能够提高公益，这种公益的维护也能一定程度上反哺未来私益，而公益受到损害时，同一社群的所有个人权利也都受到损害。在法院冻结、扣划专项资金后，虽然解决了民事纠纷，保障了债权人的合法权益，但遭到破坏的生态环境如若得不到及时有效地修复，将有可能导致矿山生态环境的持续恶化，损害环境公共利益，进而影响到债权人的合法利益。
与司法审判只处理“人与人”的关系不同，环境行政调整的对象是“人-自然-人”之间的关系，因此司法部门在审判时需要加强与环境行政部门沟通，适应政策的不断变化。在生态文明法治建设中，民事执行也应优先保护生态公益，以不特定人的利益保护优先，在公益得到充分保障的情况下保护私益。
5.3公平与秩序的冲突
利用法院执行部门解决私人间的财产纠纷无疑是定纷止争最直接、最有效率的方式，因为它可以不用过多考虑所涉财产的不同属性、用途、功能而直接进行冻结或扣划，即除了法律法规或司法解释明确的不可冻结类型外，其他类型财产均可采取执行措施。这种方式能够有效维护法律秩序，但在公平上或有偏颇。法官解释法律的自由裁量权与法律的不确定性有关。在法律不确定的情况下，法官在解释法律时有足够的自由裁量权，不同法官对法律的理解和价值追求不同，导致裁决的结果也会多种多样。在审理涉矿类等专业性较强的案件时，法官对案件审判的影响无疑是巨大的，法官要公正地审理此类案件，就需要更加全面地理解案件所涉法律法规和规章的立法目的，了解不同利益方的诉求，以期寻求共同的价值追求。
6解决法院执行措施与专项资金设立目的冲突的建议
6.1出台司法解释
6.2建立司法与行政机关沟通协调机制
6.3推进司法公开
作者信息
熊敏瑞（1976—），男，湖北省武汉市人，三峡大学法学与公共管理学院副教授，法学博士，主要从事环保法研究。