2010年4月的湖南大地，涌动着春的暖流，更闪耀着中国法治的光辉。
4月17日，中国第一部系统规范行政程序的地方规章《湖南省行政程序规定》发布两周年；4月17日，《湖南省规范行政裁量权办法》开始实施，湖南率先在全国对自由裁量权的行使进行了规范。
之前出台的《湖南省规范性文件管理办法》，表明湖南率先在全国开展了对红头文件的规范。《湖南省实施<中华人民共和国信息公开条例>办法》也已于2010年1月1日起施行。
湖南对行政许可、行政审批进行了认真的清理。
5月的北京，已是春绿满城时。
“湖南省这几年为中国的法治建设作出了重要贡献。”“湖南这些年不仅仅是在进行法治建设，也是在进行善治的建设，是在向治理的更高层次迈进。”5月2日，江必新副院长在他的最高人民法院六楼办公室接受笔者专访时，高度评价湖南的法治工作。
程序是法治和恣意而治的分水岭。——法律谚语
问：作为老百姓，认识程序是从“和尚分粥”这个故事开始的。《湖南省行政程序规定》实施一年多了，老百姓还是有个担心：行政机关搞程序管理会不会影响到政府高效和便民？老百姓办事会不会因为程序多了而不方便？
“和尚分粥”的故事，讲的就是程序规则。七个和尚首先认识到制定规则的重要性，是防止恣意专权的前提。如何分粥才公平合理，是接下来必须考虑的重要事情。在尝试多种方式后，最后得出由每个和尚轮流值日分粥，且分粥的和尚要最后一个领粥的最佳方案。这个故事告诉我们，搞程序管理，首先必须严格地按程序办事，其次要充分考虑程序的正当性、公正性和可操作性。虽然行政过程开始时可能会慢一些，但是矛盾少，纠纷少，实际上是效率更高的行为，是维护老百姓长远利益、根本利益的最方便有效的方式。法治的首要特征就是讲规则、讲程序，这是确保高效、便民的前提。强调程序的重要意义在于良好的程序是可持续的，是科学发展的，是“法治”迈向“善治”的基础。“人治”貌似效率高，但十有八九隐藏祸根、埋下隐患，带有极大的风险，往往需要后世或后人为其埋单，需要巨大的道德克减或人的价值的贬损作为代偿。
正义的程序可以实现和保障理性。——法律谚语
问：程序法治对政府管理有什么好处？老百姓如何利用程序来维护自己的合法权益？
江必新：一个设计得好的行政程序，能使管理者和被管理者实现双赢。我们进行程序法治建设的目的，就是要实现政府和相对人的双赢，实现科学发展，促进社会和谐。
政府在这个过程中能够得到的好处是：第一、程序法治可以防止政府决策的重大失误，确保决策的正确性。政府的决策错了，就会浪费大量的人力、物力、精力，劳民伤财，甚至会让我们失去科学发展的宝贵时机。我国因决策失误而造成的损失太多了。文革就是一个典型的决策错了的反面教材。
第二、程序法治能够促使政府最大限度地公开信息、听取民意、吸取民智，确保政府决策的科学化民主化。有时候，政府的决策从原则上来看是正确的，方向也是对的，但由于程序不公开，缺少广泛地听取意见（特别是不同意见）的程序，就容易导致政府决策所依据的信息不全面，出台的政策就可能有偏差。有了程序法治，从制度上保证了老百姓有较为完善的机制和程序来发表意见，政府的决策方案就会少一点缺陷，多一份成功的可能。
第四、程序法治可以及时化解矛盾，减少争议。程序法治由于从制度上保证了被管理对象的参与权，保证了双方间有着较为畅通的信息交流和反馈机制，容易缩小彼此间的差距，至少会避免因误解而扩大争议。任何一个工程、一项政府决策都可能涉及到不同利益，都可能难以同时让所有人都满意。但通过程序法治，政府就可能充分平衡各方面的利益，使各方能够找到利益的共同点，求大同，存小异；及时化解矛盾，避免因矛盾的不断堆积而成为科学发展的阻力。
第五、程序法治有利于提高政府决策的透明度和政府行为的能见度，有效预防腐败，提高效率。我们的政府的一切权力来自于人民，服务于人民，随时接受人民群众的监督。通过程序法治，政府将每一项权力行使都摊在阳光下，便于人民群众的监督，这必将确保人民政府为人民的本质不变色。
对于老百姓来说，程序法治可以更加便于他维护自己的合法权益。首先，程序法治可以有效地保障公民的知情权。在行政程序中公民可以要求政府机关依法公开与他有关的信息和材料，有权了解政府调查了解的事实、证据，甚至通过听证等方式，维护自身的权利。借助公开的程序，他就更加容易了解这个工程怎么做？这个项目投资是多少？对他们有什么益处？可以说，程序法治保障了公民对社会管理活动的知情权。
其次，程序法治保障了公民的参与权。当事人参与程序的法治化，使他们不再单纯是一个被管理的对象，同时也是行政程序的主要参与者。程序法治化要求政府在整个行政程序中，要做到事前有告知、事中有听证、事后有释明。而通过这样的一个个具体的行政程序，老百姓参加到行政管理的每个环节，行使着广泛的参与权。民主的真谛在参与，没有参与即无所谓民主。过去我们把民主的希望过多地寄托在选举上，实践表明，选举对民主的作用是非常有限的，不如参与来得具体，来得持久。参与权是人民群众实现自己的民主权利、实现自己主人翁地位的一个最好的平台。
第三，程序法治保障了公民的表达权。公开的行政程序是当事人制度化地表达意见的平台。在政府决定作出之前，被管理者有权自由地表达自己的看法和观点，特别是政府在作出对他不利的决策和决定时，必须事先听取他的意见。公民的观点和看法不论正确与否，都应当被公正、无偏私地听取，否则政府就可能构成程序违法。这些制度设计从根本上保障了公民的表达权。
第四，程序法治保障了公民的监督权和请求救济权。公民对政府机关的监督，在一定层面上就是要求依法定程序进行救济，甚至要求政府赔偿。而程序法治就是将各种救济制度法治化，当事人对政府决定不满意的，可以自由选择通过行政复议、行政区域诉讼或行政申诉等渠道来解决，使自己受到损害的权利得到保障。
因此，对于老百姓来说，程序法治是其权利的保护伞，没有程序保障，再美好的权利也可能只是画饼充饥。而只有通过程序法治，公民的知情权、参与权、表达权、监督权（申请救济权），才能真正得到保障。
无论何人，如为他人制定法律，应将同一法律应用于自己身上。——阿奎那
问：《湖南省行政程序规定》是我国第一部系统规范行政程序的地方规章，开创了行政立法的先河。在加强行政程序建设对法治政府建设的作用中，湖南有哪些方面在全国是超前的？湖南对推动全国依法行政起到了哪些作用？
江必新：我认为，在加强行政程序建设、着力打造“法治政府”进而实现善治的进程中，湖南在以下几个方面具有领先意义：
第一、以政府规章形式确立程序规则，体现出行政机关自我限制、自我约束、自我规范的现代的民主法治精神。西方法学家马基雅弗利说过，由于有法律才能保障良好的举止，所以也要有良好的举止才能维护法律。结合现实看，我国目前仍有相当多的地方政府及其部门对行政程序有“恐惧症”，认为束缚了手脚，降低了效率，限制了手中的权力。湖南在这方面开风气之先，敢于破除传统观念与顾虑，走出片面自我保护的堤防，难能可贵。
第二、对我国的行政程序立法发展进程具有创新和推动作用。从我国目前的程序立法路线图来看，倾向于从调整单个行政行为的路径出发，一项一项加以规范，在立法中实体法仍然处于本体地位，行政程序只是零散地融入其中起辅助作用。而湖南的做法则是制定出系统化的普通的行政程序规则，在我国建构了第一个统一的行政程序规则，这是一项很好的尝试与创新，具有领先乃至示范作用。
第三、《湖南省行政程序规定》在内容上有诸多创新，体现了中国特色。从内容上看，这个《规定》颇具新意，符合国情和省情。其中有不少创新点是在借鉴中外经验的基础上进一步提炼而成，许多规定是国外行政程序中所没有的，具有超前性、独特性，且符合我国行政管理的实际。
湖南的经验对推动全国依法行政有着重要的示范作用，表现在以下五个方面：
一是从效果看，程序法治建设不仅没有降低行政管理效率，反而促进了行政绩效的提高。通过破除陈旧观念，加强程序建设，湖南的行政管理释放出巨大活力。近年来全省的政治、经济、文化、社会、生态等方面得到全面协调可持续发展，主要指标增长比例在全国处于领先地位，固然有多方面的因素起作用，但程序法制的建设不能说不是一个重要原因。这说明只要我们处理得好，程序法治的建构不仅不会影响效率，反而会促进效率的提高。应当说，湖南程序法制效益的充分显现，还在未来若干年中；其积极作用和巨大的影响力在未来若干年后将会得到更充分体现，头两年并不一定是其发挥作用的黄金期。
二是进行行政法制的建构，各级政府官员必须有“天下为公”、“执政为民”的博大胸襟和气魄。湖南省上至省级领导，下至一般干部，自上而下以坚定的决心和气魄，怀着实现善治、为民造福的宏伟抱负，敢于自我限制，自我控权，充分反映了党委、政府主要领导的大公无私。其示范意义在于，政治家也好，政府官员也好，一事当前，首先应当考虑国家的长治久安，人民的安宁福祉，而不能在自己的权力面前患得患失。要有“居庙堂之高则忧其民、处江湖之远则忧其君”的情怀，要有先天下之忧而忧、后天下之乐而乐的胸襟。
三是程序法治的价值不是绝对的，其价值的实现也是有条件的。行政程序有好有坏，不好的行政程序不仅不能保障人民的权利，反而会成为滥用权力的保护伞。程序法治的重中之重是其正当性和公正性的含量。只有富含正当性和公正性的行政程序，才能够实现善治的目的。湖南省行政程序法治建设之所以能取得比较好的效果，不仅仅在于当地领导敢于建构这一程序，而且花了很大精力使这套程序具有高度的正当性，充分反映各方面的利益和需要，并确保其实施。
四是好的程序法治的实施，离不开人的作用和人的能动性的发挥。湖南的程序法治建设之所以成效明显，一个重要的原因是下了很大精力来保证程序法治的贯彻。全省上下各级干部齐心协力，人民群众广泛参与，切实推动了程序法治的落实。
五是湖南程序法治建设为建构全国统一的行政程序法打下了良好的基础，提供了很好的经验，起到了很大的示范作用。
程序先于权利。——法律谚语
问：作为最高人民法院主管行政审判的副院长，您认为行政机关加强行政程序法治建设对于预防和解决行政争议有何积极作用？
江必新：一方面，行政程序法治建设有利于提高政府决策的正确性、科学性，减少对群众权利侵害的可能性，实现依法行政，这就从源头上减少了发生行政争议的可能性。
另一方面，程序法治从制度上保障了当事人对整个行政程序的参加，通过协商、沟通，求同存异，至少是最大限度地缩小了分歧。在沟通—反馈的过程中，不同观点和利益的碰撞，管理者与被管理者之间的不同的主张与回应，就会使得彼此对对方的主张和理由判断得更加客观、更加中立，也容易理解和接受对方的观点和立场。这样的程序设计可以避免矛盾的激化，防止非理性解决纷争的情况出现。而政府通过听取意见和被管理对象对政策、决定的不同看法，能够更加注意到不同主体的不同需求，可以及时调整和完善决策和决定，保持行政管理的弹性和灵活性，对潜在的争议也可以早发现、早预防、早解决。
现在，有些地方出台政策、决定之前，忽视听取老百姓的意见，甚至害怕“庶民议政”而影响其“政绩工程”的结果导致信访问题不断。总结这些教训，主要就是搞建设贪大求快，发展经济不讲规则，作决策不讲程序。由于忽视决策时的公众参与和意见听取，使政策决定缺乏民意基础，毛病、漏洞百出，作出的决策决定要么错误成分较多，要么群众不支持、不理解，要么方案考虑得不周全，决策一旦实施，往往困难重重，难以为继。而一旦发现反对意见太多，就头疼医头，脚疼医脚，不停地对政策和决定进行修改和变更，不仅造成资源的巨大浪费，而且导致矛盾层出不穷。如果事先搞准了，重视行政程序作用的发挥，就会减少这些麻烦，少一些精力从事维稳，更多一点精力进行发展。
迟到的公正不是公正。——杰斐逊
问：湖南省今年开展“机关效能建设年”活动，您有什么建议？
行政法的精髓在于裁量。——美国学者科奇（CharlesH.Koch）
问：许多老百姓甚至行政机关人员有一个疑问：裁量权可能会造成不公，为什么在立法中还要给行政机关自由裁量权？湖南省出台规范行政裁量权办法的积极意义在哪里？
自由裁量权不可避免，所带来的问题是，只要有选择的余地，执法人员、司法人员就很可能滥用自由裁量权。这是立法者难以彻底解决的一个矛盾。培根说，一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。那么如何既能保障法律规范有一定的灵活度，又能防止行政机关滥用自由裁量权？最好的办法就是对自由裁量权进行适当控制。一般来说，有以下几种控制办法：（1）立法目的、立法精神和法律原则的控制。执法人员、司法人员在行使自由裁量权时，必须遵循立法目的、立法精神和法律原则。（2）方针政策、法律程序、惯例习惯和案例指导等的控制。（3）价值权衡、目的考量、利益衡量和资源配置等方法的控制。（4）具体规则的控制。为了保证以上办法有效实施，尚需建立案例指导机制、执法者的共识形成机制、事后评价机制、责任追究机制、客观评估机制等予以制度保障。
第二个问题：湖南规范自由裁量权具有积极的意义。对一些地方出台规范行政裁量权的具体规定一直存有不同看法。有人认为限制了自由裁量权。但是我认为关键要看这个办法的质量。立法机关有时候在制定法律时不做具体规定，有三个常见的原因：一是立法机关在立法时，对于具体问题把握得不太准确。因为立法机关不在执法第一线，很难对有关问题有十分清楚的认识，往往以粗线条或模糊规定应对。二是中国的情况太复杂。比如湖南的情况和沿海地区的情况就很不一样。考虑到各地情况的差异性和特殊性，立法机关有意识地留下了自由裁量的空间，让各省各地区根据各自的实际情况进行处理。三是现在的情况能够把握清楚，而未来的情况则会发生变化而不可能完全予以把握。如法律规定得过细，等以后情况发生变化，过细的规定就无法适应形势的发展。
湖南省出台规范行政裁量权的办法，对自由裁量权的行使提供原则和程序，这种办法既能保障法律规范有一定的灵活度，又能在一定程度上防止行政机关及其工作人员滥用行政裁量权。从这个意义上说，湖南省出台规范自由裁量权办法是积极的、有价值的。我国目前还没有一部法律来专门、系统地规范自由裁量权，湖南省出台规范行政裁量权办法是实现善治的一个重要步骤。
问：您认为，我国目前对于红头文件的规范是怎么样的？您对湖南省出台规范性文件管理办法有何评价？
江必新：老百姓经常说的红头文件就是我们所说的规范性文件。这些规范性文件，有的是党委及其部门下发的文件，有的是政府及其部门下发的文件，有的是党政机关一同下发的文件。对规范性文件如何看待，学术界有不同的看法。我认为，应当全面地、一分为二地看待规范性文件的问题。
另一方面，目前在我国存在一些地方利用规范性文件扩大权力、收费敛财、抢占权力空间、反映极个别领导意图或少数利益集团意志或实现其他不正当目的等诸多问题，这些问题导致了有些规范性文件与上位法相抵触，或者规范性文件之间相互“打架”。所以，要对规范性文件进行严格、科学而有效的规范，从根本上来说是要建立过滤机制、监督机制、救济机制。在监督管理规范性文件方法上，第一，凡涉及辖区内的公民的权利和义务的，应当公开听取意见，并且要确保合理正确的意见能够得到吸纳。第二，应送请特定机构进行合法性审查和成本效益分析或评估作为制订规范性文件必要的前置程序。如不履行这些前置程序，就不能发布。第三，应该充分发挥利害关系人的监督作用，赋予他们请求有权机关撤销、废止某些违法或者极不正当的规范性文件的权利，并建立正当的程序确保这种权利得以实现。
湖南省出台规范性文件审查办法，对规范性文件进行规范，而不是一律禁止，是一个理性的办法。这种做法既符合法治精神，又符合行政管理的现实需要，具有重大的理论价值和现实意义。
程序法是实体法之母。——（日）谷口安平
问：您曾经表达过这样一种观点：一部制定得良好的行政程序法，胜过一百部甚至无数的实体法。您为什么这样看？请您展望行政程序立法的前景。
江必新：我个人比较注重程序法治。程序法和实体法如果能完美结合，程序正义与实体正义如果能有机统一，那是最好不过的了。对人类来说，程序不是它追求的目的，实体才是它追求的目的。这是人类的终极目标。
但是，人们对实体问题上的是非对错，可能有不同的判断，人们对个人利益、集体利益和国家利益之间的关系和轻重缓急也会存在不同认识，有时难以形成共识。比如对老城区进行拆迁修路，需要拆迁搬走的居民和继续居住的居民、居住了许多年的老住户与年轻住户、开发商与被拆迁人之间都会有不同意见。如何解决这些不同意见，保证既尊重大多数，又要保护少数？有一种观点希望立法机关通过立法来解决所有的实体问题，政府机关对社会的管理只是依照法律规范，按图索骥。这样的想法既不现实，也会带来更多的混乱。这就要求我们必须转变思路，在最大限度地制定符合实际情况的实体法的同时，花更大气力解决好行政程序的立法问题。这就需要我们通过一个公开的程序来听取意见，让不同意见的人都参与到决策程序中来，严格按规定的程序作出决策。
制定一部良好的行政程序法，有以下几个方面的需要：
第一，行政程序法是完善社会主义法律体系的重要组成部分。中国的一个基本情况是民族众多，国土广阔，各地经济社会发展水平不一致，地区差别非常大，因此，从实体法上对所有社会问题进行规范，是很难的。以中国的实际情况，既要维护法治统一，又要保证符合各地的需要，从这个角度来看，只有好的程序规则、程序法才能做到这一点。我以为，搞实体法不搞程序法这个思路一定要转变。没有好的程序，再好的实体法都没有用。
第二，在现代法治社会，人的价值观念多元化，利益诉求多元化，对同一个问题，未必有共同的观念。比如对旧城进行拆迁改造，不同利益群体、不同区域的居民意见肯定不一样，不可能用一个实体规则来调整，也不能靠行政命令使他们达成统一的认识。在实体上说不清楚的时候，那就需要寻求一个底线共识。在这种情况下，实体规则解决不了的，要依靠程序规则来解决。程序在这个时候发挥着一个特殊的价值，它是民主和法治、自由和纪律、多样性和个人的价值等之间实现统一的一个载体。
第三，程序怎样为实体服务的问题。有好的程序法才能更好地服务实体。我们现在说建立完善的社会主义法律体系，但真正的法律体系是什么？要树立正确的法律体系的观念。除了权力与权利的平衡之外，还有程序与实体的平衡。因此，程序正义与实体正义同样重要，在某些特殊情况下甚至是只要实现了程序上的公平，就可以认为或应当认为实体上也是公平的。
第四，我们国家有重程序的传统，只是后来丢掉了这个传统。中国古代的行政程序已经比较发达，政府如何管理有许多规制。所谓礼治，实际上是程序之治。
有人认为，按照程序来会增加成本，实际上搞听证会能花费多少成本？这个成本比起处理信访要低得多，与给老百姓和国家造成的巨大损失相比更是微乎其微。
第六，从政治上来说，贯彻科学发展观要靠程序法治。没有这个，决策拍脑袋，那肯定不是科学发展。程序法治的最大功利是通过程序集思广益，达成共识，形成合力，以提高治国理政的效益。程序法治的精髓是让所有被管理者都有实实在在的知情权、表达权、参与权、请求救济权，让人民群众成为地地道道、名副其实的主人。
令人高兴的是，程序法治在我国不断地受到重视。温家宝总理在前不久召开的行政监察会议上，特别强调加强行政程序法治建设。我相信，随着湖南等地在行政程序立法方面的经验的积累，我国统一行政程序法的制定一定会不断提速，一定会早日提上立法议程。
法律是秩序，但是好的法律才会创造好的秩序。——亚里斯多德
问：您在湖南工作多年，可以说湖南是您的又一故乡，作为资深的法学专家，您对湖南省、长沙市这几年的法治建设作何评价？
江必新：湖南省多年来特别是最近几年来在法治建设方面作出了重要贡献。这归功于历届湖南省主要领导付出的努力和打下的良好基础，也归功于这一届春贤、周强等同志高度重视法治建设，尤其是行政法治建设。湖南的法治建设成果主要体现在：一是《湖南省行政程序规定》是我国第一部系统规范行政程序的地方规章，开创了行政程序立法的先河。二是湖南省在全国开展了对红头文件较有成效的规范。三是湖南省高度重视对行政自由裁量权的行使进行全面、系统的规范。四是湖南省对行政许可、行政审批进行了认真的清理。五是湖南省还准备在服务型政府建构方面制定出规章，现在省政府法制办、中南大学法学院正在进行这方面的研究。这几项成果具有非常重要的价值，也非常务实。目前它们正在一项一项地稳步、扎实地推进，效果是非常明显的。
世界上唯有两样东西能让我们的内心受到深深的震撼，一是我们头顶上灿烂的星空，一是我们内心崇高的道德法则。——康德