【摘要】党内法规实施后评估是党内法规制度建设的重要环节,科学确定评估主体是开展评估工作的逻辑起点并构成贯穿评估活动全过程的基本要素。其范式的选择——多元还是一元,以及什么样的多元与一元——直接影响着评估活动的效率和效果。规范实施后评估主体的两个关键问题在于现行的拥有创设评估法理权限的主体与实际评估权力主体在规范层面二分的状况是否应当改变,以及如何对评估权力进行科学分层。同时,评估主体多元化作为评估活动民主化、科学化与法治化进程中的一个发展方向,无论在理论上还是实践中都具有指向性意义。
【关键词】党内法规；实施后评估；评估主体；多元化
自党的十八届四中全会明确将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系以来，以党章准则为统筹，以条例为主干，以规定、办法、规则、细则为手足的党内法规体系正在逐步完善。在不断满足数量要求后，中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》特别强调了质量这一关键。为保障不断出台的规范化的党内法规和规范性文件之实效，以备案、实施后评估、清理为主的反馈机制愈加重要。在这一体系中，实施后评估具有评估范围与评估标准选择的主动性，最大目的在于对规范实际效果的追求。鉴于实施后评估主体掌握评估权力，其范式的选择一一多元还是一元，以及什么样的多元与一元一一直接影响着评估活动的效率和效果。
一、评估主体的性质与两个关键问题
党内法规实施后评估主体的确定是党内法规实施后评估活动中至为关键的一个因素。无论是在理论上还是实践中，科学确定评估主体都有助于切实提高实施后评估工作的科学化水平，关系到以备案、实施后评估、清理为基本要素的党内法规制定质量反馈机制作用的有效发挥。但我们注意到，在现行的党内法规制度体系中，关于实施后评估主体的制度安排，尚存在一定的模糊表述，在一定意义上表明对这一制度的理论与实践探索依然具备空间。例如，2013年版《中国共产党党内法规制定条例》中，明确了制定机关、起草部门与单位可以进行实施后评估，但2019年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称2019年版《制定条例》）删除了上述规定，对于实施后评估工作没有再进行直接的规定和表述。同时，在《中国共产党党内法规执行责任制规定》（以下简称《执规责任制规定》）中明确制定机关可以开展实施后评估。以制定机关为中心，由制定机关作为唯一的评估权力主体是否妥当？
一般来说，具有创设或规定权力的法理权限的主体比之权力主体级别要高且数量要少，在党内具有绝对法理权限的主体是党的全国代表大会。具体到实施后评估权力的创设，主要是党的中央委员会通过《中国共产党党内法规制定条例》及中央政治局通过《执规责任制规定》进行创设。但在具体实践中，这一创设的权力内涵与外延尚不完整，即该权力的标准、主体、范围、程序等需要下位主体（主要是中央各部门及省级党委层面）进行补充，这就代表着该权力不完整部分的暂时创设权限留给了下位主体。实践中，中央委员会及中央政治局是拥有创设评估权力法理权限的评估权力主体，而中央部门、省级党委在对本级与下级规范行使评估权力时，在目前亦是拥有部分创设评估权力权限的评估权力主体。
根据以上分析，若要对党内法规实施后评估主体进行规范，至少需要探讨两个问题：其一，是否应当改变现存的拥有创设评估法理权限的主体与实际评估权力主体在规范层面二分的状况，以及如何改变；其二也可看作前一问题的延伸，即不论改变与否，评估权力主体总需要进行安排，如制定主体总负责（即仅通过下辖单位与委托）或通过某种方式将评估权力进行一定分权等方案，都需要进行探讨。
同时需要注意的是，以下探讨的“（实施后）评估主体”如无特别定语均为广义上的，即只要与评估权力有某种关系，能够在某种程度影响评估结果即可归入评估主体，而不仅仅是最终评估责任承担者，也不一定完全符合“评估权力主体”（即享有与行使评估权力的主体）的定义。
首先我们可以依照一种比较直接的标准进行分类，即组织内部与外部。若评估主体与客体“属于同一个组织体系内，相互之间经常发生直接的影响”，则可认定为内部评估；反之若主体与客体“不存在直接的权力支配关系”，则可认为是外部评估。需要说明的是，实施后评估既包括对“执行情况”即对规范执行者执行情况的优劣进行的评估，也包括对“实施效果”即对规范本身的优劣进行的评估，后者也可看作对规范制定主体的具体工作进行的评估。因此，评估权力主体与规范制定主体是否有直接联系是判断内部与外部的主要标准。
其次我们可以依照评估活动所必要的、固有的属性来划分，通常是依据权力结构，有时也有技术分工的因素，将所有涉及评估活动之主体分为主导主体与参与主体。其最根本的区别在于是否掌握最终评估权力并承担主体责任，本质是一种权力划分。当然，此种分类标准是以现行评估制度作为基础，即先将权力集中再派生的形式，而非权力分配再合议的形式，前者与后者的“主导”意义是不同的。
启动主体的确定实际在于启动权的归属，即主体将何种规范在何时纳入评估。以权力性质作为划分标准而言，启动权属于主导权的一种。与立法立规类似，启动权同样可分为提案权与决定权。当二者完全分离时，提案权就是一种主动性的权力，决定权则是被动性的权力。然而不论是在现有规范抑或评估实践中，二者的完全分离是不可能的，通常情况是提案主体相对广泛而决定主体稀少且与主导主体合一，同时主导主体拥有的决定权实际上包括对提案的某种修改权，即变相的提案权。
考虑评估效率等因素，结合党内法规评估本身的特点与需要，对于上述两个问题，我们提出自己的理解。
在探讨评估权力分配标准亦即主体选取标准之前，我们需要对党内法规评估做一种制度安排，那就是在党内法规反馈机制中评估与清理的分离。在现有规范中，评估与清理确实是两种不同的制度，但从实践程序上看，评估的审查与清理的审查非常容易重合。
就标准而言，“党内法规实施应当强调民主、法治、公平、正义、实效等内容，因此……合法性、合理性和执行性三类标准……可以称为党内法规实施后评估的主要标准”，依照《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》可将清理的标准总结为“上位抵触废止（对应合法性）”“四不标准修改（对应合理性）“时过境迁失效（对应执行性）”。由此延伸出的其他相似标准，基本可归纳为解决“与理不合”的高要求标准，同备案制度“于法不合”的基础标准相对应。就范围而言，二者都比较有选择性，全面的评估或清理极少。实施后评估通过意见性标准（内外部意见多寡）、利益性标准（关切或影响社会、经济、民生等重大利益）等，强调对规范实施风险的针对性识别；清理范围在制度成熟后也会通过清理目标进行筛选，同样可以适用实施后评估的范围选择逻辑。
就程序而言，理论上当标准相近，范围可选的时候，为了节省资源、提高效率，将评估用作清理的依据，不论是规范上还是实践中，都是极有可能的。实践中广州市规定清理工作要落实立法评估制度、沧州市用评估作为规范性文件保留或修改的直接依据等。
但容易重合不代表应当重合，也不代表简单地避免“重复工作”是最有利最实际的。实施后评估与清理审查的相似主要在于同样作为规范经实践检验后总结发现问题的审查，在具体要求上较为相似。但同时也要注意到在审查什么（审查范围）与如何审查（审查标准）之外，由谁审查（主体异同）成为二者的重要区分。换一个角度，实施后评估与清理的审查标准上限均较高，都需要审查主体对规范与实践磨合的信息具有较为强大的收集与分析能力。但因涉及规范制定权，需要清理主体对清理最终负责，使得制定主体在清理环节无法对清理审查进行深入分权，也就无法对权力相对应的工作进行实质分配从而增加广义上清理主体的能力。广州市、沧州市等的做法从某种程度上说明了清理主体通常需要实施后评估的协助。而实施后评估一般而言却不存在上述约束。
如此，将评估权仅归属于制定主体，难以满足评估本身的需要。这也意味着在放弃一部分评估与清理直接对接的方便后，更能发挥评估活动本来的意义，即不会因与制定权“沾染”而被“谨慎地”限制。
如果我们将评估主体不再局限于制定主体，接下来需要探讨的便是第一个问题即对于党内法规评估而言，拥有创设或规定评估权力法理权限的主体与评估权力主体的关系，或者说评估权力主体应否兼有创设评估权力的法理权限。
从两种逻辑的特点与优势中，基本可以总结出对评估权力主体应否兼有创设评估权力的法理权限的判断标准：
1.所解决现实问题是否常态。本标准是针对产生并被行使的权力的频率而设，因为权力的产生与行使之目的在于解决现实问题，而千姿百态的现实问题需要的是与其在某种程度上对应的权力。如果在某一制度框架中现实问题是常态的，那么解决问题所需要的权力也会在某种程度上是稳定的，也即可通过分工分权提高效率、更加公平公正。如果在某一制度框架中现实问题是不稳定的，甚至不仅是类型的不稳定，连存在也是不稳定的，那么解决问题所需要的权力也是不稳定的，此时为了对问题的性质与权力的产生作出判断，主体必然是集权力的创设、享有与行使于一体。
所以实际需要探讨的是，实施后评估这一现实问题是否是稳定的，或者说其在什么程度上是稳定的。如前所述，实施后评估对于制度的完善是必需的，可以保证一部规范在发现问题层面上与时俱进，即从最宏观的角度上评估制度是稳定存在的。首先，《执规责任制规定》中要求评估需要以年为单位制定计划，而在法律法规的确立实施中定期评估也是通常做法。其次，对于评估规范之权力的稳定行使，关键在于评估标准的稳定，较为稳定的标准会带来主体所行种种“行为”的稳定。党内法规实施后评估纵然有多种标准，单次评估会从“标准库”中选取适合评估目的的标准。但众多标准之中被评估所公认的基础性重要标准，如合法性、合理性、执行性是规范在评估意义上合格的基础，那么基于这些标准所进行的评估“行为”就基本是稳定的，不会因规范本身与评估目的的不同而剧烈变动，同时合法性、合理性、执行性三项标准之下的二级、三级标准的特殊性也难以动摇一级标准的稳定。以上说明，党内法规实施后评估在需要解决的问题，包括宏观上的完善制度以及针对一级标准进行的评估“行为"是稳定与常态的。
2.是否符合较为平衡的“功能性分权”。“功能性分权”在政治分工中主要是形容决策、执行、监督三者的“职能分定”以及“责任分置”后，治理权力层面决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。其核心在于制约与协调的平衡，也即拥有创设评估权力法理权限的主体与评估权力主体达成制约与协调的平衡。下面分别探讨两种情况的协调与制约之处。当评估权力主体拥有乃至完全拥有创设或规定评估权力的法理权限时，该主体与评估权力主体实质上是一个主体，是同一个主体在进行两份紧密关联的工作。这可以看作达成了极致的协调，不会牵扯降低效率，但两份工作会不可避免地互相影响，如为了符合创设的评估权力的一些预设细节而粗糙地、选择性地行使评估权力，又如为了更简单地应对行使评估权力实践中产生的问题，而使得修改评估权力具体内容时不当偏向或过分频繁等。这些向“方便”看齐的过犹不及之举都是以效率为基准可能出现的情况，也即在极致的协调同时造成制约的贫乏。
而当评估权力主体不拥有创设或规定评估权力的法理权限时，拥有创设评估权力法理权限的主体与评估权力主体分离，看似对主体间的协调关系与高效解决评估问题产生了破坏，但这种“破坏”大多情况下是可控的，因为两主体的分离通常意味着上级主体对创设评估权力法理权限的收回，而非在同一级别间进行分权。从上令下行的角度而言，权力分立对效率的影响能够被控制在可以接受的程度。与此同时，“功能性分权”的制约层面就相对凸显出来，评估权力主体会被创设评估权主体制约，反之创设评估权主体也没有迁就评估权力主体的理由。
总而言之，当创设评估权力与享有、行使评估权力作为不同功能被分工后，其为达成功能最佳而衍生的制约与协调相平衡就为功能性分权铺设了必然的伏笔。
3.具体安排方式。即使确定了拥有创设或规定评估权力法理权限的主体与评估权力主体分立的基调，也还需面对几个具体问题。在具体安排层面，这种分立并非绝对的，因为评估权的细节创设理论上讲可以无限细分直至与实践完全吻合，但这对于文本规范，尤其是统一的评估文本规范而言是不现实的。同时鉴于目前制定主体主导评估的原则，使得高层主体中一定会有两权合一的情况，但党内法规实施后评估工作本身是多样化的，其单次评估的具体范围、标准、参与主体等均需要具体确定，那么创设评估权力应当以给范围、标准、参与主体等特征予以原则性划界为主，而后评估权力主体再根据需要进行选择。事实上目前也是这样做的，但尚不完全。如前所述，目前在统一规范层面评估标准尚无统一界限，可参与主体界限亦不明晰，范围界限也还有细化余地。因此在评估权力的创设与行使分立基调下，目前需要继续将散落于评估权力主体的评估权力创设权限进行回收，其主要职能应定位于上位评估规范的制定，因为实际上需要其亲自进行评估的情况比较少见。
在对拥有创设或规定评估权力的法理权限的主体与评估权力主体的关系进行原则性确定后，需要继续围绕第二个问题进行探讨，即评估权力主体如何进行安排及其标准。
1.评估主体的组织类型与内在性质
而在党内法规实施后评估权力的享有与行使中，评估权并非决定某具体事项的权力，而是多种相近决策的混合，如对于启动时机、标准范围选取、标准范围理解适用、参与主体安排等等，并没有一个特别突出的决策能控制整个评估权力行使。加之评估权力行使也可看作对单次评估所依照之规范的确定（在统一规范范围内），同时也少有紧急要素，可以得出实施后评估更适合会议制的结论，其特殊性在于其基本单位并非个人，而是可单独行使一部分评估权力的组织。
如果需要保持制定主体在评估中的有利地位又不致损害评估工作本身，将评估权力进一步分层或许是可行的方法。即在统一规范创造的评估权力范围内，将评估计划大纲选定权（暂时称为一级权力）与评估具体功能分项的理解与实施权（暂时称为二级权力）分层，前者主要是在既定评估范围与标准中根据当次评估目标进行选择以及根据统一规范要求联系安排参与主体，后者则主要是具体理解并在实践中运用选定的范围与标准进行评估工作。
2.结合主体分类探讨评估一二级权力归属
2.主体能力。成为实施后评估主体所需的能力，主要包括：其一，主体能够为评估动用的资源，如预算资金等物质资源以及专家学者、工作人员等人力资源；其二，主体能够掌握的评估信息，主要体现在收集分析信息的能力与既往评估经验的积累等。在内部与外部主体的区分上，可以看到受制定主体直接影响的参与主体会得到制定主体在预算资金、工作人员、一手信息上的倾斜，但外部主体如高等学校、研究机构等并非不能具备这些条件，甚至会在专业能力、评估经验等方面更胜一筹，尤其是在被主导主体所委托的时候。在主导与参与主体的区分上，主导主体的组织能力与组织权力都是不可或缺的，前者代表能够动员更多参与主体及各主体背后的资源，后者则是保证主导一一参与评估体系的有序运行。相对而言，多元评估参与主体的能力标准应更为多样，即它们作为一个整体所能掌握的信息结构上的多样化，以及每一个参与主体可动用资源能力的多样化。以保障在民主的基础上更为科学地进行党内法规实施后评估。
党内法规反馈机制的制度设计与现实需要共同决定了实施后评估既依附于备案和清理又在其间承担承上启下的功能，此种“非决定性”的定位限制了实施后评估影响规范的途径，却也为实施后评估主体的多元化留下可能。本文主要探讨的两个问题基本可以总结为从实施后评估权力创设与享有行使的路径阐述评估主体多元化的可能。多元化不应是权责不清的混乱多元，也不应是议而无定的顾问多元，明确评估权力安排，权力创设尽量明确化高位化、权力享有与行使则向深入实践具有能力的主体转移，才能较为充分地调动评估资源、提高评估质量，为党内法规的备案与清理做好辅助。
作者：王建芹，女，中国政法大学党内法规研究中心副主任，法学院教授，研究方向：宪法与行政法，党内法规；刘丰豪，男，中国政法大学党内法规研究中心科研助理，法学院宪法与行政法专业党内法规方向研究生。