本文发表于《党内法规研究》2023年第4期笔谈专栏，因篇幅限制，注释省略。
为便于读者引用，文本引用格式示例如下：
[1]王旭、王锴、何荣功：《构建中国自主的党内法规知识体系：党内法规与部门法的对话（笔谈）》，《党内法规研究》2023年第4期，第3-18页。
[2]王旭,王锴,何荣功.构建中国自主的党内法规知识体系：党内法规与部门法的对话（笔谈）[J].党内法规研究,2023,2(04):3-18.
作者简介：王锴，北京航空航天大学法学院长聘教授。
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》正式确立了党政合设和党政合署的制度安排。这一举措是我国根据新时期发展形势推进国家治理现代化、对接执政党的宪法地位、建设服务型政府的重大决定。但同时，这一举措也对以行政主体为起点展开的传统行政法理论体系造成了冲击和挑战，尤其要面对党内法规能否作为行政法的法源进而约束行政主体的公权力行使的问题。对此，应从理论证成、现实动因以及规范适用三个方面来回应这一问题。
一、党内法规作为行政法渊源的理论证成
大陆法系通常将法的渊源分为法的产生渊源、法的价值渊源和法的认识渊源。法的认识渊源就是法学意义上的法源。法源并不一定是国家的制定法。从实定法来看，国家并未垄断法源的制定权。国家之外的规范制定并不与国家的对内主权以及国家的权力垄断相冲突。只要国家在规范制定上保留说最后一句话的权力，国家的对内主权就得到了维护。这就意味着国家的制定法高于其他的规范制定。所以，法源是多元而非唯一的，法源实际上是不同制定者所形成的规范的集合。除了国家的制定法以外，通常的法源还包括国际法、法学家的学说、自然法的要求、法官的先例、自治章程、技术和社会规范。
另外，从部门法渊源的角度，应当将法源进一步界定为具有相同调整对象和调整方式的规范的表现形式，也就是说，调整某一法律关系的规范会以何种面貌出现或者蕴含在何种形式之中。从行政法的调整对象和调整方式来看，党内法规从我国行政法产生之日起就被用于行政管理并调整行政法律关系。
二、党内法规纳入行政法渊源的现实动因
2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》（以下简称《决定》）将党内法规体系纳入“中国特色社会主义法治体系”之中。根据《决定》，党内法规的研究重点在“国法”和“党规”如何在中国特色社会主义法治体系中相互衔接和协调。基于此，党的十九大以后，党内法规在行政法中的研究重点则转向了“国法”和“党规”在融合层面如何适用的问题。党的十九大报告指出：“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》正式提出了党政合设和党政合署的制度安排。党政合设是指将行政机关归入党的机关。例如，原国务院所管辖的国家公务员局被并入了中共中央组织部，成为党的部门。中共中央组织部由此可以决定公务员的管理事务。党政合署办公主要是指党的机构和行政机关合署办公。例如，中央层面的党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公。党政机构的融合改革对行政法渊源体系造成巨大的冲击和挑战，尤其要面对在行政法领域中是否适用党内法规以及如何适用党内法规的问题。
三、党内法规在行政法中的规范适用
党内法规作为法源，其性质相当于章程。章程原则上只约束组织内部的人员和单位，但是党内法规除了产生内部效力以外，还可能产生外部效力。党内法规需要通过产生外部效力才能在行政法中具体适用。党内法规在行政法中的效力外溢情形主要体现在“党的领导法规和党的监督保障法规”和“党政联合发文”两种情形。
“党的领导法规和党的监督保障法规”在行政法中需要经过国家法律的转介才能对外适用，即党内法规作为国家法律的构成要件时具备间接对外效力。党内法规是通过党组织行使党规制定权、党纪监督权、党规问责权在党务范畴对党组织成员发挥约束效力。例如，根据2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》第24条规定，党政领导干部违反政治纪律和政治规矩的，受到诫勉、组织处理或者党纪政务处分等影响期未满或者期满影响使用的，不得列为考察对象。该条规定同时也适用于不具有中共党员身份的政府及其工作部门的领导成员，或在政府机关、工作部门内设机构担任领导职务的人员。这意味着“党的领导法规和党的监督保障法规”具备外部效力，这种效力的发挥需要国家法律的转介和承接。