【中文关键词】依宪治国；依法治国；宪制；法治
【摘要】依宪治国与依法治国均是新时代我国的治国方略，二者具有紧密的联系，也有一定的区别。依宪治国主要确定治国理政的基本模式，依法治国主要确定治国理政的途径、手段；依宪治国为依法治国确定目标、方向，依法治国为依宪治国提供保障；依宪治国主要解决国家权力的配置方式以及国家权力与公民权利的宏观设计问题，依法治国主要解决国家权力的具体行使方式以及公民权利具体实现途径的问题；依宪治国和依法治国都要求执政党依宪执政，但依宪治国与执政党依宪执政有更密切的联系；依宪治国保障机制的主要方式是特设的合宪性审查制度，依法治国保障机制的主要方式是一般的合法性审查制度。
【全文】
党的十八大以来，习近平总书记多次强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。[1]
什么是依宪治国？为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国？依宪治国与依法治国是什么关系？怎样在治国理政的整个过程中始终坚持依宪治国和依法治国？这些问题是我们在推进中国特色社会主义建设、实现中华民族复兴的伟大事业进程中必须认真研究和回答的重要问题。
一、依宪治国的含义与意义
依宪治国，从字面含义上讲，是依照宪法治理国家。依宪治国作为一种治国理念和治国方略，其含义和意义包括以下四个方面：
(一)控制国家权力，把国家权力关进宪制的笼子里
依宪治国的基本目的即在于创建宪制机制，而宪制机制的基本功能即在于限制国家权力，防止国家权力滥用。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[2]人类共同体制定宪法，就是要创制这样一种“以权力约束权力”和“以权利制约权力”的机制，设置权力行使的“界限”，以避免权力自我膨胀和权力滥用。这种为国家权力设置“界限”以约束和制约权力的制度机制就是宪制。依宪治国就是要保障国家权力在宪制机制下运作。我国是中国共产党领导的人民当家作主的社会主义国家，但是人民当家作主也需要人民委托“公仆”组成的国家机构行使国家权力，代表人民管理国家事务。既然存在行使国家权力的国家机构及其“公仆”，就存在权力滥用的风险，就需要以依宪治国的宪制对之加以制约。
(二)保障人权，维护和促进公民权利的实现
早在200多年前，法国国民议会通过的《法国人权宣言》宣示，“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫”。[3]现代法治国家之所以要制定宪法，因为宪法的基本功能是保障人权，保障公民的权利和自由。宪法限制制约国家权力、防止权力滥用的目的之一也是保障人权，保障公民的权利和自由。例如，我国《宪法》设专章规定公民的基本权利和自由(虽然该章同时也规定了公民的基本义务，但最主要最核心的内容是规定公民的基本权利和自由)，其中第33条明确宣示，“国家尊重和保障人权”，中华人民共和国公民依宪依法享有的各项权利和自由不可侵犯。[4]因此，依宪治国意味着保障人权，维护和促进公民权利和自由的实现。
(三)推进法治，提高国家治理能力
宪法除了限制国家权力和保障公民权利的基本功能和作用外，另一项重要功能和作用是推进法治，改进国家治理，实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系的现代化要求国家机构的科学设置和国家权力的科学配置，国家治理能力的现代化要求国家权力行使的规范化、科学化和法治化。而要实现这样的目标，则必须通过宪制确定和保障法治。没有法治，国家机构的科学设置和国家权力的科学配置均不可能；没有法治，更不可能有国家权力行使的规范化、科学化和法治化。正因为如此，我国《宪法》以明确的刚性条文设置了严格的法治原则：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。[5]显然，依宪治国的重要意义之一在于通过推进国家治理的法治化实现国家治理的现代化，以提高国家治理能力。
(四)保障国家的全面、协调和可持续发展
二、依宪治国与依法治国的关系
(一)依宪治国主要确定治国理政的基本模式，依法治国主要确定治国理政的途径、手段
作为依宪治国准据的宪法，是国家的根本法，其首先规定的是国家的国体、政体和根本制度，[9]如人民主权和人民代表大会制度、中央和地方国家机构职权划分制度、民族平等制度、社会主义市场经济制度、人格尊严和人权保障制度等。[10]这些根本制度决定国家公权力主体治国理政的基本模式。依宪治国要求任何执掌国家公权力的机关、组织或个人均不得做出任何有违或有损宪法确定的国体、政体和根本制度的行为。其次，宪法规定国家机构的设置，确定国家机构的职权划分。国家机构的设置和国家机构的职权划分同样决定国家公权力主体治国理政的基本模式。依宪治国要求任何执掌国家公权力的机关、组织或个人不得在宪法规定的国家机构外另设机构或行使宪法或宪法性法律未授予的职权。
而作为依法治国准据的法律，其主要规定治国理政的具体制度。如立法法规定立法权的划分，立法原则，立法的起草、审议、通过程序，立法解释，立法效力位阶和适用规则，以及对立法的监督等；[11]行政法规定行政主体、行政行为、行政程序、行政法制监督、行政责任和行政救济等；[12]司法法规定人民法院、人民检察院的组织、司法权管辖划分和运作原则、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的程序以及司法裁判的执行等。[13]立法法、行政法、司法法等各种法律分别确定各种国家公权力主体治国理政的途径、方式、手段。依法治国要求国家立法机关依法立法，要求国家行政机关依法行政，要求国家监察机关依法监察，要求国家司法机关依法司法。当然，依法立法、依法行政、依法监察、依法司法也是依宪治国的要求，因为法律从属于宪法，任何法律都必须与宪法相一致，不得与宪法相抵触。
(二)依宪治国为依法治国确定目标、方向，依法治国为依宪治国提供保障
习近平总书记之所以一再强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，其重要原因就依法治国需要依宪治国确定目标、方向。我国宪法确定的依法治国的目标和方向可以概括为“五个坚持”和“五大文明”。“五个坚持”是坚持中国共产党的领导，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持改革开放。“五大文明”是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明。[14]如果离开这“五个坚持”和“五大文明”，我国法治建设就会失去中国特色，就会偏离正确的方向。
同时，我国宪法确定的目标、方向又必须通过各个地方、各个领域依法治国的实践去落实，去保障。没有各个地方、各个领域的依法治国实践，宪法确定的目标、任务就不可能实现，依宪治国就会成为空洞的口号，宪制就只能是文本的设计和美好的蓝图，而不能化为“善治”的现实。
(三)依宪治国与依法治国分别对国家权力的配置与行使进行了宏观与微观设计
(四)依宪治国和依法治国都与执政党依宪执政有着密切的联系，但依宪治国更多地取决于执政党依宪执政
在我国，依宪治国和依法治国都与执政党依宪执政有着密切的联系，执政党依宪执政对于依宪治国和依法治国有着决定性的作用。在中国，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。无论在何地何部门，国家机关的依宪治国和依法治国都在很大程度上取决于所在地方所在部门的党委党组织的依宪执政。所在地方所在部门的党委党组织如果不坚持依宪执政，要实现所在地方所在部门的政府、政府部门和其他国家机关依宪治国和依法治国，即使不是不可能的，也会是极其困难的。相对于依法治国，依宪执政与依宪治国有着更密切的联系。因为依宪治国更多地涉及高层级国家机关依宪对国家进行宏观顶层设计，依宪决定国家治理的基本方针政策，而对国家进行宏观顶层设计和决定国家治理的基本方针政策必须由党中央把关掌舵，故党中央的依宪执政直接决定着国家机关的依宪治国。在这个意义上，我们也可以说，执政党依宪执政就是中国特色的依宪治国的组成部分。
(五)依宪治国保障机制的主要方式是特设的合宪性审查制度，依法治国保障机制的主要方式是一般的合法性审查制度
三、我国依宪治国的主要特色
(一)突出加强党的领导，既强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导，又强调党的领导必须依靠宪制和法治
中国特色依宪治国的另一重要特色是正确处理党的领导与依宪治国和依法治国的关系：既强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导，又强调党的领导必须依靠宪制和法治。强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导的理由和根据可以概括为以下四个方面：其一，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义宪制和法治最根本的保证；其二，把党的领导贯彻到依宪治国、依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验；其三，我国宪法明确确立了中国共产党的领导地位；其四，坚持党的领导，是社会主义宪制和法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依宪治国、依法治国的题中应有之义。[25]
中国特色的依宪治国之所以在强调必须坚持党的领导的同时还强调党的领导必须依靠宪制和法治，其理由和根据可以概括为下述五个方面：其一，中国共产党是执政党，直接行使一定国家公权力。在国家治理现代化的条件下，执政和行使国家公权力必须以宪制和法治为基础。其二，中国共产党是带领人民实行人民民主，并在党的内部实行党内民主的党。人民民主和党内民主都必须以宪制和法治为保障。其三，中国共产党是不断推进国家改革开放，以实现中华民族复兴伟大事业的党。这一伟大事业必须在宪制和法治的指导和指引下进行。其四，中国共产党是坚持政治文明，坚决反对腐败，反对滥用权力的党。反腐败和扼制滥用权力都必须以宪制和法治作为基本路径。其五，中国共产党是有着执政60多年正反经验的党。历史经验告诫我们，党必须依靠宪制和法治执政，必须依靠宪制和法治领导。[26]
(二)突出以人民为中心，既强调保障人民政治权利，又强调保障人民社会经济权利
宪法的重要功能是宣示人民权利和保障人民权利。宪法是人民权利的保障书。在宣示和保障公民权利方面，我国宪制和西方国家宪政有重要区别，西方国家宪政只强调保障公民政治权利，我国宪制既强调保障人民政治权利，又强调保障人民社会经济权利。这一特色既体现于我国宪法的文本上，又体现于我国依宪治国、依法治国的实践中。
我国现行《宪法》规定了公民各项基本权利共24项。这24项基本权利可分为四类：第一类是政治权利，共5项，包括参与国家和社会管理权，平等权，选举与被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权，批评、建议、申诉、控告、检举权。[27]第二类是人身、人格权与宗教信仰自由权利，共5项，包括人身自由权、人格尊严权、住宅不受侵犯权、通信自由和通信秘密权、宗教信仰自由权。[28]第三类是社会经济权利，共8项，包括私有财产权，劳动权，休息权，退休和社会保障权，社会保险和社会救济权，受教育权，进行科研、文艺创作和其他文化活动自由权，婚姻和家庭生活权。[29]第四类是对特定人保护的权利，共6项，特定人包括妇女、母亲和儿童、军烈属、残疾人、青少年、华侨。[30]
我国《宪法》规定，一切国家机关，都必须尊重和保障人权，尊重和保障宪法规定的公民各项基本权利和自由(既包括政治权利，也包括经济社会权利)。在中国，治国理政必须以人民为中心，以最大限度地实现人民的宪法权利、满足人民日益增长的美好生活需要为最终目标。
改革开放四十年来，我国在贯彻实施宪法、保障人权、促进公民权利的实现方面取得了较大成绩和进步。
首先，在立法方面，我们制定了一系列维护和保障公民权利的法律法规，例如《行政诉讼法》《国家赔偿法》《物权法》《侵权责任法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人权益保障法》等；同时，我们也废除了一些违反宪法原则和精神，不利于公民人权保障和公民权利实现的法律法规，如《劳动教养条例》《收容遣送条例》《房屋拆迁条例》等。
其次，在执法方面，我们推出了一系列为民、便民、有助于公民权利有效实现的改革措施，如行政审批制度的“放管服”改革、“最多跑一次”改革，市场准入的“负面清单”制度改革、民企国企平等对待的政策改革，行政处罚行政强制制度的说明理由、听取申辩等正当法律程序改革等。
再次，在司法方面，我们创建了“民告官”制度和国家赔偿制度，全国每年受理“民告官”案件从最初的几千件到现在的几十万件，国家赔偿公民因国家机关和国家公职人员侵权的款额由最初的几万元到现在的几亿元。另外，我们还建立和逐步完善了冤假错案平反昭雪制度，近年来各级人民法院相继纠正了数十起重大刑事冤假错案，如聂树斌案、呼格吉勒图案、念斌案、张氏叔侄案等等。
(三)突出对公权力的制约规范，既强调控制公权力，把公权力关进制度的笼子里，又强调激励公权力，充分发挥公权力治国理政，为民办事的作用
正确处理对公权力控制、制约与激励的关系也是中国特色依宪治国的重要特色。首先，中国特色的宪制要强调对公权力的控制、制约，把公权力关进制度的笼子里，防止其权力膨胀和腐败；其次，中国特色的宪制同时要强调对公权力的激励，促进其充分发挥治国理政，为民办事的作用。中国特色的宪制既要建立防止、避免公权力滥用的机制，也要建立鼓励、促使公权力干事的机制，绝不能促推社会形成反激励机制，导致公权力不干事、不作为。
西方国家早期的宪政理论宣扬“干事最少的政府是最好的政府”，将“有限政府”的理论推向极端。实践证明，这种理论非常有害，且非常不适应现代社会公共治理的需要。现在，我们全面推进依宪治国和依法治国，绝不能再引进这种极端的控权理论。习近平同志总结和论述了我国改革开放40年的九项经验，其中之一是既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府作用，激发各类市场主体活力。[31]这意味着，依宪治国下的政府，既应是“有限政府”，又应是“有为政府”。
四、新时代我国依宪治国、依法治国的主要任务
党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。
在新时代，之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国，是因为新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要适应这一社会主要矛盾转化的需要，国家管理、社会治理就必须规范化、制度化、法治化。权力不能任性、恣意，政策不能反复无常。经济、政治、社会、文化、生态必须坚持全面、协调和科学发展。要平衡和协调各种关系和利益，化解各种社会矛盾，就必须坚持依宪治国和全面推进依法治国。
在新时代，之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国，是因为新时代国际关系日益复杂，全球化与反全球化、多边主义与单边主义、追求和平安宁与迷恋恐怖杀戮、追求人类命运共同体与迷恋霸权，各种思潮、各种势力相互争斗、相互角逐，在这种国际局势下，中国要应对内外各种挑战，有理、有利、有节地处理各种外部争议、内部纠纷，化解危机、消除隐患，保持社会稳定，必须依靠宪制、法治，必须坚持依宪治国和全面推进依法治国。
在新时代，之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国，还因为在新时代，互联网、人工智能、大数据等高科技迅猛发展，人类进入网络时代、信息化时代。在这样的时代治国理政，如果不依靠规则、不依靠法律、不厉行宪制、法治，整个社会就会失序，高科技的迅猛发展就可能给人们带来祸患。全球化、信息化均是双刃剑，如何趋利避害，关键在于坚持依宪治国和全面推进依法治国。
在新时代，坚持依宪治国和全面推进依法治国是治国理政的关键和重中之重。这里“治国”的“国”是广义的国，既包括国家，又包括社会，国家自然还包括政府。所以，习近平总书记说，依法治国要“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。而且，在我国，执政党在国家中具有特殊重要的领导地位，其虽然不是国家、政府和社会，但其领导国家、政府和社会。且执政党对国家、政府和社会的领导也需要依法进行。所以，习近平总书记说，法治不仅要求依法治国、依法行政，而且要求依法执政，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。坚持依宪治国和全面推进依法治国包括下述四个方面的主要任务：
(一)坚持依宪执政和依法执政
(二)推进法治国家建设
(三)推进法治政府建设
(四)推进法治社会建设
依宪治国和依法治国是我国实现“两个一百年”宏伟目标和实现中华民族伟大复兴的基本途径和重要保障，二者的目标和主要任务是共同的，因此必须同时和全面推进。
(责任编辑：刘宇琼)
【注释】作者简介：姜明安(1951—)，男，汉族，湖南汨罗人，北京大学法学院教授，教育部人文社科重点研究基地北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任。
本文为教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国特色依宪治国和法治政府建设研究”(项目批准号：16JJD820002)的阶段性成果。
[1]2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会上受中央政治局委托所做的工作报告中首先提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这一表述之后载入党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2014年12月3日，习近平总书记在我国首个国家宪法日到来之际又作出指示，强调“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。2018年12月3日，习近平总书记在我国第五个国家宪法日到来之际又再次作出指示，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。
[2][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。
[3]肖蔚云等编：《宪法学参考资料》，北京大学出版社2003年版，第964页。
[4]参见《中华人民共和国宪法》第2章及其第33～50条。
[5]参见《中华人民共和国宪法》第5条。
[6]新中国分别于1954年、1975年、1978年、1982年制定过四部宪法。在1982年之后，全国人大又于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年制定过五个宪法修正案。
[7]1954年《宪法》是指1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。
[8]1982年《宪法》是指1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》。
[9]我国《宪法》第1条即确定了我国的国体：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。《宪法》第2条规定了我国的政体，即实行人民代表大会制。
[10]参见《中华人民共和国宪法》第1～4条和第15条、第33条等。
[11]广义的立法法既包括《中华人民共和国立法法》，也包括《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等规范法律、法规、规章制定的法律文件。
[12]广义的行政法包括行政组织法、行政行为法、行政救济等，如《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国行政诉讼法》等。
[13]广义的司法法包括法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法，以及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等。
[14]参见经2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议修正的《中华人民共和国宪法》序言。
[15]我国现行《宪法》将“公民的基本权利和义务”的规定(第2章)置于“国家机构”(第3章)之前，体现了改革开放以后我国宪制的重大进步。
[16]《人民代表大会代表法》的全称是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。
[17]《监督法》的全称是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。
[18]《地方组织法》的全称是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
[19]《中华人民共和国宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”
[20]参见《立法法》第99～100条、《行政诉讼法》第6条。
[21]在英美法系国家，行政行为违法审查的主体为普通法院。在欧洲大陆国家，行政行为违法审查的主体一般为行政法院。
[22]德国联邦宪法(即德意志联邦共和国基本法)规定，德国设立宪法法院。宪法法院法官半数由联邦议会、半数由联邦参议院选举产生。宪法法院法官独立行使职权，不隶属于议会、联邦参议院、联邦政府或各邦类似机关。联邦宪法法院审理关于联邦法律或各邦法律与德国联邦宪法(即基本法)在形式上及实质上有无抵触或各邦法律与其他联邦法律有无抵触、发生歧见或疑义时，经联邦政府、邦政府或联邦议会议员三分之一之请求审理的案件等五类案件。
[23]法国宪法规定，法国设立宪法委员会。宪法委员会成员为9人，3名由共和国总统任命，3名由国民议会议长任命，3名由参议院议长任命。除上述9名成员外，各前任共和国总统是宪法委员会当然的终身成员。宪法委员会管辖法律合宪性审查等案件：各种组织法在公布前，议会两院的条例在施行前，都必须提交宪法委员会就其是否合宪作出裁决。所有法律在公布前，均可由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或者60名参议院议员提交宪法委员会进行合宪性审查。
[24]美国宪法没有规定违宪审查制度。美国违宪审查制度是由判例确定的，其最终审查权属于联邦最高法院。
[25]这四个方面的理由和根据是党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出和论证的。
[26]对这五个方面理由和根据的详细论证，参见姜明安：《论党的领导与社会主义法治的关系》，载《人民法治》2014年第11期。
[27]参见《中华人民共和国宪法》第2条和第33～35条、第41条。
[28]参见《中华人民共和国宪法》第36～40条。
[29]参见《中华人民共和国宪法》第13条和第42～47条、第49条。
[30]参见《中华人民共和国宪法》第48条和第45～46条、第50条。
[31]其中九个“必须坚持”经验中的第五个“必须坚持”是“必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度，不断发挥和增强我国制度优势”。参见习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，载《人民日报》2018年12月19日第2版。
【期刊名称】《法学杂志》【期刊年份】2019年【期号】3
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