1990年，中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，将省级党委以上党的领导机关制定的规章制度统称为“党内法规”。[1]最近，中央决定启动对该《暂行条例》的修改，着手制定新的《中国共产党党内法规制定条例》，拟正式确定以“党内法规”作为中国共产党规范党组织的工作、活动和党员行为的具有“法”位阶的党内制度的总称。
“党内法规”的概念最早由毛泽东同志提出，之后历届党的领导人沿用。[2]而党的正式文件则是从20世纪90年代开始使用这一概念。到现在，这一概念产生、发展、演变已历时几十年。虽然党的历届领导人和不同时期的党的文件，在使用这一概念时，赋予这一概念的内涵、外延及性质、功能、作用并不完全相同，但基本指向和基本含义大致是相同的。在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期，特别是公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理的特殊历史条件下，中央决定以正式《条例》确立这一概念，并对其制定主体、调整事项的范围、制定体制、原则、程序及适用等加以统一规范，具有重要的历史和现实意义。
一、中国共产党党内法规的现状
自改革开放以后，中国共产党中央、中央纪律检查委员会、党中央各部门、中央军委及军委总政治部，以及各省、自治区、直辖市党委制定和发布了大量的规范性文件，仅中央层级的，被中共中央办公厅法规室、中纪委法规室和中组部办公厅收入《中国共产党党内法规选编》的规范性文件即有332件。[3]这些作为“党内法规”的规范性文件调整着党和国家政治、经济、文化建设中广泛的社会关系，对党和国家的发展、改革、创新发挥了和还将继续发挥重要的作用。
《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)、《中国共产党党内法规选编》(1996-2000]和《中国共产党常用党内法规新编》[4]共收入中国共产党33年期间(1978-2011)发布的党内法规332件。不过，这332件中约有20%是重复收入，因为有些党内法规在制定若干年后又进行了修改，故在制定时的《选编》收入后，修订后的《选编》中又收入了其修正的版本，如《中国共产党章程》三次修改，故在三个《选编》中均收入。另外，最后一个《选编》因为是“常用法规选编”，故重复收入了前两个《选编》中少量的目前仍常用的法规。因此，三个《选编》实际所载的法规数应为250件左右。当然，中国共产党33年期间发布的党内法规远不止250件，也远不止332件。因为这只是“选编”，而且只是选编中央层级的，各省、自治区、直辖市党委制定和发布的党内法规并未纳入选编范围。下面笔者仍仅以以上三个《选编》所载的党内法规332件作为分析数据，对党内法规的类别、内容和调整范围做一梳理和分析。
上述332件党内法规，其中有187件是完全规范党内事务的，占56%，另有145件是既规范党内事务，也规范政务和社会事务，有的甚至是完全规范政务的，占44%。例如，中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》等。中国共产党运用决定、决议或其他形式的党内法规规范政务和社会事务是由中国共产党的特殊执政地位决定的，是中国特色社会主义的“特色”之一。
从规范性上分析，上述332件党内法规中，除党章外，以条例、准则、规则、规定、办法命名，规范性较强，“法”味较浓的有120件，占36%；而以决定、决议、纲要、细则、意见、通知等命名，规范性较差，“法”味较弱的有211件，占64%。根据《暂行条例》和即将制定的正式《条例》的要求，党内法规的名称仅限于党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则7种。因此，上述三个《选编》中收入的332件“党内法规”在名称上大部分是不符合要求，不达“法规”标准的，这些“党内法规”在内容和形式上大多也不符合法的基本特性：民主性、公开性、普遍性和规范性。即使其中以条例、准则、规则、规定、办法命名的规范性较强，“法”味较浓的上述120件党内法规，也有一些尚与“法”的要求有较大距离。因此，在目前的形势下，抓紧制度新的正式的《中国共产党党内法规条例》，对党内法规的内容、程序和形式予以法制化、规范化，对于中国共产党依法执政，建设法治国家不仅具有十分的必要性，而且具有极大的迫切性。
二、中国共产党党内法规的特殊法律性质
《暂行条例》和即将制定的正式《条例》既然将“党内法规”定性为“法规”，无疑已明确其姓“法”，而使之与一般的“党内制度”相区别。[6]
现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且也包括软法。作为与国家法相对应的“社会法”，是指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系，规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作所及外部组织、外部人员行为的规则系统。[9]作为与“硬法”相对应的“软法”，是指由公权力主体(包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体)制定或认可的规范相应共同体成员行为，调整公权力主体与相应共同体的关系、公权力主体与相对人的关系、公权力主体相互关系的，不具有国家强制约束力的规则的总称。[10]
社会法和软法不仅存在于人类长久的没有国家存在的历史时期，而且也存在于有国家存在，即国家社会并存的人类社会历史阶段。国家不是哪一天突然产生的，也不是哪一天突然消亡的，其产生和消亡都是一个相当长的历史过程。在国家形成的初期，社会因素的比重大于国家，人们的行为受制于社会必然甚于受制于国家。之后，随着经济的发展和政治的演进，国家越来越强势，社会越来越萎缩，以至于到后来国家几乎垄断了对人类共同体各个领域、各个层面的控制权。这时，在人类共同体的生活中，国家因素大大超过社会因素，人们的行为虽然不能说完全受制于国家，但无疑主要或已根本上受制于国家。然而，人类社会发展到今天，国家与社会的关系又开始发生了新的变化，新的转折：随着市场经济和民主政治的发展，公民社会日益成长，部分国家公权力开始向社会转移，人们的行为即受制于国家，同时也越来越多地受制于社会。正是在这样的历史条件下，在规范人们行为，调整社会关系的法规则体系中，国家法和硬法的比重开始逐步降低，社会法和软法的比重开始增加。尽管在相当长的一个历史时期内，国家法和硬法在法体系中的主体地位并不会改变，相应的法规范更不会消失。
三、对党内法规姓“法”质疑的释疑解惑
对于党内法规姓“法”，党内和党外学者均有人提出质疑，认为“党内法规”提法不妥。在诸多质疑者的质疑意见中，曾市南先生发表在《中国青年报》上的《“党内法规”提法不妥》[24]一文中的意见较有代表性。下面我们即对该文提出的质疑意见作一分析。如果我们的分析能释曾文之疑，那么，大体上也应该能解其他异议之惑。
这一质疑的失误主要是混淆了“国家法”与“法”的概念。国家法是法的一种，但不等于法。法除了国家法以外，还包括国际法和社会法。《立法法》本身是国家法，当然只规定国家法的范围、层次、制定主体和制定程序等，而不会规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体和制定程序。就像国际法不规定国家法的范围、层次、制定主体、制定程序而不能否定国家法的存在，不能否定国家法的“法”性质一样，国家法不规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体、制定程序也不能否定国际法、社会法的存在，不能否定国际法、社会法的“法”性质。
除此以外，许多民法和行政法的单行法都规定相应社会关系的调整，除适应相应国家制定法的明确规定外，还要适应社会法确定的“公序良俗”规则、公平、诚实信用、信赖保护、比例原则等。[25]这些社会法的规则、原则一经国家法认可，即构成国家制定法规则。但是这些规则、原则的具体内容，仍留在社会法中，属于软法的范畴。我们不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是“法”，而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是“法”。
该文对“党内法规”提出的第三点质疑是：“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。该文作者认为《党章》明确规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”起码有两层含义：党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。这都与《党章》原则不相适应。
四、保障党内法规“法”的性质的条件
作为党内规范性文件，即使是名称谓之“条例”的规范性文件，并非都姓“法”。党内规范性文件姓“法”是有条件而不是无条件的。
党内规范性文件姓“法”的首要条件自然是制定主体。只有法定主体——党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央部门、中央军委总政治部，省级党委——制定的规范性文件才可能姓“法”。其他一般党组织和党的机关制定的规范性文件不能称为“党内法规”，从而并不姓“法”。
党内规范性文件制定主体是决定其是否姓“法”的首要条件，但却并非是唯一和最重要的条件。“法”的最重要条件应是反映相应共同体全体成员或最大多数成员的意志和利益。国家法(法律、法规、规章等)应反映一国全体国民或最大多数国民的意志和利益；社会法(规则、规章、规程、规定、章程、办法等)应反映相应社会共同体全体成员或最大多数成员的意志和利益；国际法(国际条约、公约、协议、章程等)应反映相应国际组织全体成员或最大多数成员的意志和利益。只反映共同体领导人、管理者或少数成员、个别集团、部分群体意志和利益的文件、命令、规章制度不姓“法”，至少不是现代意义的法。封建专制时代国王、皇帝发布的诏令、敕令虽然在形式上也是当时的“法”[28]，但那种“法”反映的只是封建统治者个人和其所代表的那个少数人构成的集团的意志和利益，从而与现代意义的法有本质的区别。
既然法之为“法”的最重要条件是反映相应共同体全体成员或最大多数成员的意志和利益，那么，党内法规姓“法”的最重要的条件自然就是其应能反映全党的意志、利益或者全党绝大多数党员的意志和利益。而且，因为中国共产党是直接执掌国家决策权力、行使对国家武装力量绝对领导和管理国家干部等国家公权力的执政党，其党内法规姓“法”，就不仅应能反映中国共产党全党的意志、利益或者中国共产党全党绝大多数党员的意志和利益，还必须同时反映全体人民或绝大多数人民的意志和利益。
五、党内法规在公共治理和社会管理创新中的作用
在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期，特别是在公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理创新的特殊历史条件下，党内法规具有特殊的重要作用。这种特殊重要作用主要表现在以下三个方面：
在当前推进公共治理和社会管理创新的形势下，怎么保障、促进我们的各级领导干部切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的自觉性和能力，一个重要途径就是加强党内法规建设，通过党内法规，鼓励和激励各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政，建立监督问责机制，制约个别或少数党的领导干部违法和滥用权力的行为，以保障建设法治国家目标的实现。最近，湖南省委发布《法治湖南建设纲要》[43]，即是运用地方性党内法规保障和促进地方各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政的一个很好的范例，湖南的经验完全具有在全国推广的价值。
注释：
[1]该《暂行条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”
[3]作为本文资料主要渊源的《中国共产党党内法规选编》主要有以下三册：(一)《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，北京：法律出版社1996年版；(二)《中国共产党党内法规选编》(1996-2000]，北京：法律出版社2001年版；(三)《中国共产党常用党内法规新编》，北京：法律出版社2011年版。
[4]《新编》主要收入2000-2011年发布的党内法规，但也有29件是2000年之前发布的，这29件大多也为前两册所收入。
[5]三个《选编》所设专题并不完全一致。《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)设11个专题，除以上10个专题外还有1个“党组”专题；《中国共产党党内法规选编》(1996-2000]只设8个专题，没有“党员”和“党的地方组织”专题；《中国共产党常用党内法规新编》仅设7个专题，没有“党的中央组织”、“党的地方组织”和“其他”专题。
[6]韩强曾在《学习时报》上撰文，提出党内法规与一般党内制度有四大区别：(一)二者产生的历史不同。从两个概念产生的历史来看，是先有党内制度后有党内法规；(二)二者的外延不同。尽管多数“党的制度”是由“党内法规”明文规定的，但也有不少“党的制度”并不是由“党内法规”明文规定的；(三)制定主体及权限不同。党的制度的制定主体是各级党组织，而党内法规的制定主体只是依《暂行条例》享有党内立法权的党的机关；(四)内在体系不同。党的制度是由根本制度、基本制度和具体制度构成的体系，党内法规是由党章(一级法规)、准则(二级法规)、条例(三级法规)、规定、办法、细则(四级法规)构成的体系。
[7]孙国华主编：《法学基础理论》，北京：法律出版社1982年版，第48页。
[8]罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社2009年版，第7—8页。
[9]作为与国家法相对应的“社会法”不同于作为国家法法律体系构成的部门法之一的“社会法”。前者是依法的制定主体而划分的法律类别(国家法、社会法、国际法)，后者是依法的内容、法的调整对象而划分的法律部门(民商法、经济法、行政法、社会法等)。一般认为，作为法律部门的“社会法”，主要包括社会保险法、社会福利法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等(可参见樊启荣：《社会法的范畴及体系的展开—兼论社会保障法的概念与体系》，载2004年5月18日《中国私法网》)。
[10]关于“软法”的概念，可参见罗豪才，宋功德著：《软法亦法—公共治理呼唤软法之治》以及姜明安在中国政法大学“名家论坛”上的讲演《软法在构建和谐社会中的作用》(罗豪才主编：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社2006年版，第85—108页)。
[11]恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社1972年版，第170页。
[12]《中华人民共和国宪法》序言指出，“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民……取得的。中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。
[13]见《中华人民共和国宪法》第5条。
[14]中共中央2002年7月23日发布。
[15]中共中央与国务院2007年7月12日发布。
[16]中共中央2010年4月1日发布。
[17]中共中央办公厅与国务院办公厅2004年10月21日发布。
[18]中共中央办公厅与国务院办公厅2009年7月12日发布。
[19]中共中央办公厅与国务院办公厅2009年7月12日发布。
[20]中共中央纪委2007年5月29日发布。
[21]中共中央组织部与人事部2008年2月29日发布。
[22]中共中央组织部与人事部1991年8月15日发布。
[23]见《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第6条。
[24]《“党内法规”提法不妥》，《中国青年报》2004年1月2日。
[26]参见哈特：《法律的概念》，张文显等译，北京：中国大百科全书出版社1996年版，第1—18页。
[27]英美法系国家通常都承认判例的“法”效力。
[28]关于我国封建专制时代法的形式和本质，曾宪义教授主编的《中国法制史》有详尽细致的论述。其中，关于唐代法律制度的情况，该书是这样描述的“封建君主专制主义统治下的唐代，皇帝是最高的立法者，律、令、格、式或由皇帝直接下颁，或由臣僚修订，经皇帝批准，再以皇帝名义颁布。……从实质看，唐代律、令、格、式等法律形式，都是封建王权与封建国家实施统治的有效手段。唐代统治者采用多种法律形式进行统治，无非要把复杂的社会关系纳入封建法律调整的范围，确立有利于封建统治阶级的社会秩序，进而达到长治久安的目的”(曾宪义主编：《中国法制史》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社2009年第二版，第148页)。
[29]参见中共湖南省委《法治湖南建设纲要》第6条。
[30]参见中共湖南省委《法治湖南建设纲要》第8条。
[31]参见《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第16条。
[32]参见《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第22条。
[33]这里的“规范性”是广义的，包括内容和形式的合法性、合规性、合逻辑性以及名称、体系、结构、用语等的规范性(后者为狭义的规范性)。
[34]参见《中华人民共和国立法法》第90、91条。
[35]见中共第十七次全国代表大会修改通过的《中国共产党章程》总纲。
[36]邓小平：《党和国家的领导制度的改革》，《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社1983年版，第322、333页。
[37]邓小平：《党和国家的领导制度的改革》，第321页。
[38]该《意见》第二节第3项规定，要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力(见2010年10月10日中国政府网)。
[40]人们往往将“法律手段”与“经济手段”、“行政手段”并用，作为管理和调整经济活动的基本方式。三者的主要区别是：第一，含义不同。经济手段是国家运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动的措施；法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段；行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段；第二，内容不同。经济手段包括经济计划和经济政策。法律手段主要包括经济立法、经济执法和法律监督。行政手段包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例；第三，地位不同。宏观调控以经济和法律手段为主，行政手段为辅。
[41]见前注。
[42]所谓“人治手段”，是指执政者根据其个人意志和偏好，运用其权、势、术处理经济、社会问题、解决社会矛盾、争议，维持其执政秩序的措施、方式、方法。
[43]2011年8月，湖南省委九届十三次全会通过《法治湖南建设纲要》(《湖南日报》2011年8月2日)。