从理论上说，凡是法律为行政主体设定某种行政裁量空间之处，行政主体只要不突破此种空间范畴作出关于当前个案的法律判断，一般可以视为合法性判断。然而，现代行政法上，为应对现实情况的千差万别，以及追求社会治理的相对较优后果，而在诸多情况下赋予行政主体的行政裁量空间，往往会导致法律适用上的困难，也就是说，如何合理地作出这样一种判断往往是一个难题。此种困难由小至大，可举三例。
例一，《专利代理条例》第十四条第一款规定：专利代理机构接受委托后，不得就同一专利申请或者专利权的事务接受有利益冲突的其他当事人的委托。该条例第二十五条又明确规定，专利代理机构就同一专利申请或者专利权的事务接受有利益冲突的其他当事人的委托的，由省、自治区、直辖市人民政府管理专利工作的部门责令限期改正，予以警告，可以处10万元以下的罚款。
例二，《治安管理处罚法》第七十条规定：以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上三千元以下罚款。
例三，《城乡规划法》第三十八条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
例一中，“专利代理机构就同一专利申请或者专利权的事务接受有利益冲突的其他当事人的委托的”事实认定可能困难并不大，只需认定专利代理机构在专利代理中接受了有利益冲突当事人委托即可，对此种情况均应“责令限期改正，予以警告”可能也没有太多疑问。但问题在于，条文就罚款仅设定了10万元的上限，在10万元的范围内处罚额度如何掌握却没有规定，从而留下了较大的裁量空间。该条例的本意也颇为讲究：一方面在10万元以内处罚，均为法律所允许，但另一方面显然并不是不问情形，均处以10万元罚款，反而是视接受冲突委托的情节、后果等事实在10万元以下处以恰当数额的罚款。此一要求又迫使执法者不得不再以适法之视角去回瞰事实，探寻其更为精细的关于事实的法律评判。法律上似乎就此并未提供更进一步的规则，例一所面临的法律应用之困就此产生，即如何确定一个合适的处罚幅度。
例二中，不仅对处罚幅度留下了较大的空间，而且关于事实的认定也产生了较大的疑问。对于“以营利为目的，为赌博提供条件的”，在某种程度上，可以借助日常生活经验，结合行为时主观心理状态以及具体行动等情况加以认定，但“参与赌博赌资较大的”与“情节严重”等表述，借助日常生活经验的指引显然不够，需借助某种特定的评价观点或立场方能获得认知。而此种特定评价观点或立场在法律条文中不能直接获取，因此，在例二中法律应用之困不仅表现为如何选择合适的处罚幅度，而且表现为如何认定是否构成法定情形。
二、行政裁量基准的三重属性
克服法律应用之困，弥合应然与实然的差距，才是行政裁量基准产生的根本原因。从此立场出发，关于行政裁量基准的性质可以分述如下。
（一）行政裁量基准是法治运行过程中的一个构成性因素
行政裁量基准，对于在留有行政裁量空间处，基于个案事实得出相应的法律判断，是不可或缺的。
举轻以明重，可用裁量空间相对较小的例一来说明。2020年8月生效的《北京市知识产权局行政处罚裁量基准表（试行）》将例一中的处罚幅度与情节对应为：危害后果轻微，且其他情节较轻的，可以处3万元以下罚款；危害后果一般，造成社会负面影响较小，且其他情节较轻的，可以处3万元以上7万元以下罚款；违法行为造成后果较重，社会负面影响较大，或者具有其他情节较重情形的，可以处7万元以上10万元以下罚款。
（二）行政裁量基准是在经验与评价要素作用下的类型化结果
基于行政裁量基准在法律判断过程中的性质与作用，行政裁量基准本质上是一种认识成果，而其认识的源头乃是面对个案事实的追问，不断地利用经验积累与法律评价对具体事实进行类型化。具体事实的类型化是一个似易实难、复杂精微的创造性过程。
2020年11月1日施行的《山东省公安机关行政处罚裁量基准》将例二中不确定的法律概念进行了细化，体现了鲜明的类型化特征。其中把“以营利为目的，为赌博提供条件的且情节严重的”具体化为十一种情况：为赌博提供条件，非法获利2000元以上的；以营利为目的，提供赌博机，数量达到有关规范性文件认定构成开设赌场罪标准的百分之五十以上的；为赌博场所、赌博人员充当保镖，或者为赌博放哨、通风报信，或者为赌场多次接送参赌人员，或者在赌场放高利贷的；为赌博提供条件受过处罚，又实施该行为的；在公共场所或者公共交通工具上为赌博提供条件的；国家工作人员为赌博提供条件的；明知他人从事赌博活动而向其销售赌博机多台、多次的；采取不报经国家批准，擅自发行、销售彩票的方式，为赌博提供条件的；为赌博网点担任代理接受投注的；组织、招引中国公民赴境外赌博的；其他情节严重的情形。
由此，应清醒地意识到，行政裁量基准是执法者将法律与具体事实长期对话的类型化结果，本身天然带有“创造性”特质。
（三）行政裁量基准是一种对法律的续造
行政裁量基准包含着创造性因素，但绝不意味着臆造和专断，而是在预设的法律规则约束之下，或者说在现行法治体系之内的续造。预设法律规则的约束是行政裁量基准的前提和基础，而预设法律规则通过行政裁量基准实现自身的目的与意旨。更重要的是，行政裁量基准带入的观照生活的现实性要素激活了预设法律规则的生命力，保持了预设法律规则与现实社会的密切关联。
这些行政裁量基准的不断具体化，既对上位法构成一种根据实际公共管理需要的创造性发展，又构成了更具体的行政裁量基准的约束，从而充分显示了其在法治体系之内的续造性质。行政裁量基准这种法治之内续造性质的重要意义之一，就在于突破预设法律规则往往只能满足“义务的道德”（确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达至其特定目标的那些基本规则）的要求这一局限，而有可能满足人类对“愿望的道德”（发挥其最佳可能性）的追求。
三、行政裁量基准的应用
根据前述属性，可以帮助我们避开某些误区，更为有效地应用行政裁量基准。
第一，行政裁量基准具有构成性。行政裁量基准是否真正贴合实践需要，是否能真正如人们所期望的那样作为实现公平正义的一种重要制度，其基础在于以正确的法律思维、法律方法从事行政执法实践，逐步形成关于法定构成要件和法律后果的更具体的观点和立场。由此，行政裁量基准必然随着实践的发展，从零散、单一的看法观点，逐步升级为带有共识性的观点，最终形成系统性、规范性的分析框架。因此，建立健全行政裁量基准制度，不仅仅意味着将不成文的做法和惯习成文化，更意味着对实践经验的归纳、总结和提炼，对法律判断合理性的追求以及对裁量行为更加体系化的约束。
第二，行政裁量基准具有创造性。行政裁量基准的创造性并不是某种缺陷，它既是行政裁量行为固有性质的体现，又是将预设法律规则与具体现实贯通的路径。建立健全行政裁量基准制度的目的不应是禁止此种创造性因素，而应是使其成为可以研讨、反思与修正的对象，从而保留行政执法对现实生活的积极适应性。
第三，行政裁量基准具有续造性。行政裁量基准只能在法律留白处具有效力，其适用的前提是全面而正确地理解法律规定。尤其是在实践中要避免出现，只要出现某种可被处罚行为，就径行适用对应行政裁量基准的思维定式。出现某种可被处罚行为后，不仅要适用某一特别法，还要把握行政处罚法中作为原则规定的过罚相当原则，以及具体规定的应当和可以不予行政处罚的情形。因此，建立健全行政裁量基准制度，并非一劳永逸，只是减轻了法律应用之困，而无法替代法律应用的思维过程。唯有在法律框架内，借助行政裁量基准，达成法律规范与个案事实的等置，才是定分止争的正确路径。