我国目前的三大调解中，行政调解的重要性最易被忽视，其本身的性质、效力及具体程序等诸方面也亟待完善。以行政调解的效力为例，与司法调解和人民调解相比，差距便是极为明显。我国法律对法院调解协议及人民调解协议，均赋予其明确的法律效力，经人民法院主持达成的调解协议一旦生效，若一方不履行，另一方可持调解书向人民法院申请强制执行；经人民调解达成的调解协议具有法律约束力，当事人双方还可向法院申请司法确认，经司法确认为有效的调解协议具有司法强制执行力。但是，对于行政调解的效力却无法律上的明确规定，这将在很大程度上影响其在整个调解制度中的重要地位，阻碍其发挥化解矛盾、促进社会稳定的重要作用。本文试就行政调解的效力这一命题提出以下一些粗略的议论和建议。一、行政调解的现状和问题
（一）行政调解的现行依据
以上规定中的行政调解都是由行政主体针对民事争议所进行的行政调解。此外，自2007年8月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》针对部分行政争议规定了调解。
纵观上述有关行政调解的规定，对行政调解的效力，分别有以下几种模式。
1、仅在原则上规定可以进行调解。比如《中华人民共和国著作权法》规定，著作权纠纷可以调解。此类规定并未涉及行政调解的效力，不是本文讨论的重点。
2、对调解不成的，规定为可以向人民法院提起民事诉讼。比如《中华人民共和国专利法》规定，专利工作的管理部门可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解，调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。这种规定符合通理，亦是较为常见的。由于在调解不成的情况下也未真正涉及到行政调解的效力问题，故此类情形也不作为本文议论的重点。
（1）明确规定达成调解协议后不履行的，当事人可向人民法院提起民事诉讼。比如《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对于因民间纠纷引起的轻微人身损害或财物损毁等情节较轻的违反治安管理行为，经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关在依法进行行政处罚的同时，告知当事人可以就民事争议向人民法院提起民事诉讼。《中华人民共和国道路交通安全法》规定，对交通事故损害赔偿的争议，经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。这类规定，使行政调解的效力处于最低层次。
（2）只规定调解不成可以提起民事诉讼，而未规定达成调解协议后不履行的可以提起民事诉讼。比如《中华人民共和国专利法》第五十七条规定，进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。这类规定，回避了对行政调解效力的态度。
（二）行政调解的现行状态
1、依据法律法规开展的行政调解。
正如国务院《全面推进依法行政实施纲要》所规定的，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。这类行政调解，可以视为行政机关履行法定的职责，其调解的主体、范围、程序、时限等有法律法规为依据。
2、依政府管理职能进行的社会矛盾调解。
按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》的规定，从健全社会矛盾纠纷调解机制出发，地方各级人民政府和有关部门要把行政调解作为其重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。
3、强调衔接配套、整体联动的“大调解”工作机制。
从上述实践来看，各区基本形成的“大调解”格局，是以人民调解为平台和基础而建立的人民调解与司法调解、行政调解相互衔接配合的工作机制。有的地区为强化人民调解基础地位，调整充实大调解工作成员单位，将劳动争议、医疗纠纷、交通事故及部分治安案件、情节轻微的人身伤害和财产损害案件，逐步纳入人民调解受理范围。从社会管理创新的角度而言，以人民调解为基础的大调解值得予以肯定。但是，反观行政调解，也不无应予反思之处。实践中形成人民调解“强”与行政调解“弱”的反差，其原因主要在于两个方面，一是在法理上对行政调解的认识停滞不前，二是缺乏必要的立法。而在这两个方面中，行政调解的效力是一个非常值得研究的重要问题，因为这直接关系到行政调解制度的价值和生命力。
二、行政调解的法理探索
（一）行政调解的涵义及其性质
（二）行政权介入私人关系原则对行政调解的影响
在传统行政法学的观念上，对于行政权介入私人事务是极为排斥的，此即所谓行政不介入原则，又被称为“不干涉民事上法律关系之原则”。其产生的主要原因，一是按照分权学说，司法权与行政权分立成为现代法治国家的重要原则，对民事纠纷的处理归属司法权，行政权不得代而为之；二是在行政法的产生与发展过程中，由于担心政府权力所特有的扩张性，防止行政权被滥用，往往秉持对行政权加以控制或限制的理念，主张政府不应过多干预私人事务。但是，由于社会不断发展带来的各种社会矛盾和社会问题的出现，基于行政不介入原则的自由放任的思想越来越不适应时代的需要。西方发达国家继实行强制性社会保险制度后，政府开始广泛地介入贸易、金融、交通、环保等过去被认为不属于行政事务范畴的领域，对于平等主体之间基于民事法律关系发生的利益纠纷，行政机关也开始逐步以中间人、调停者的身份介入。
我国在行政权与私人关系的问题上也有自身变化与反思的过程。在计划经济体制下，人们希望并习惯接受的是一个全能的政府，政府无所不包，乃至对私人事务无所不管。而在改革开放之后，尤其是探索社会主义市场经济体制之后，始终面临着如何准确科学地定位政府职能的问题，人们对法治政府的理解偏向于如何对行政权加以控制和监督，防止行政权的滥用，于是行政权力开始逐渐退出了许多私人领域，私人自治的理念广受认同，行政权介入私人关系甚至被简单地指责为与法治精神相违背，尤其是近些年来在提倡“依法维权”的口号下，到法院讨“说法”被过分地加以强调，并被作为衡量法治进步的重要标准。受此影响，行政调解的立法因“不合时宜“而停滞不前，使行政调解的范围、程序、效力等缺乏相应的法律规范，同时，许多行政机关及其工作人员或以行政调解缺乏法律依据为由，或担心一旦实施调解将身处矛盾纠纷的漩涡而难以脱身，因而对行政权力介入民事纠纷的调解活动往往持反对或消极的态度，最终导致作为解决民事纠纷的途径之一的行政调解被淡化。
（三）行政调解的效力
行政调解的效力主要是指依行政调解而达成的调解协议的效力，包括是否具有法律上的约束力以及是否具有司法强制执行力。
《中华人民共和国人民调解法》明确规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人们通常认为行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，当事人对所达成的调解协议，都应当依法自觉全面地履行，因此，行政调解所达成的协议，与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有法律上的约束力。当然，这是比较乐观的理解，毕竟目前尚无法律对行政调解协议的法律约束力做如此明确的规定。在现实中，行政调解所达成的调解协议与纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订的民事合同并无多大区别，当事人如果反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次经由仲裁或者诉讼程序予以解决。
此外，按照行政调解协议是否具有司法强制执行力，在理论上可分为有司法强制执行力的行政调解和无司法强制执行力的行政调解。前者是指行政调解协议生效后即具有司法强制执行力，如果当事方不依协议履行，另一方可以依据法律直接向法院申请强制执行该行政调解协议，目前各国对此类行政调解鲜有规定；后者是指调解协议生效后，如果一方不依协议自觉履行，另一方不得凭该行政调解协议直接向法院申请强制执行，即该行政调解协议不具有司法强制执行力，此种行政调解仅依赖当事人自觉履行而实现。目前，无司法强制执行力的行政调解是各国最为普遍的。
三、对完善行政调解效力的建议
（一）赋予行政调解效力时需要考虑的因素
1、行政主体在行政调解活动中的功能
由于行政管理的领域及各行政主体的职责不同，在行政调解活动中，行政主体发挥的功能按由弱至强的顺序，可表现为协助、协调、处理或裁判等不同的形式，其功能的强度折射出行政色彩的浓度，在相反的另一面，也体现了当事人意思自治的程度。
2、所调解的纠纷与行政管理或行政执法职能的密切程度
3、行政调解的对象和范围是否涉及公益
（二）按照不同情形赋予行政调解相应的效力
1、司法强制执行力。包括两种途径：
（1）法律直接赋予
（2）当事人自愿接受
参考我国的《公证法》，在调解协议中载明义务人愿意接受强制执行的承诺，当事人一旦自愿签署调解协议，则不得反悔，否则，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
2、调解协议经司法审查后赋予其强制执行力。包括两种途径：
（1）行政机关主动提交司法审查
参考我国台湾地区的做法，在当事人签署行政调解协议后，有关行政机关主动将该调解协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审查，经法院审查并予以确认的，则赋予其等同于法院调解的强制执行效力。
（2）当事人同意提交司法审查
参考我国的《人民调解法》，经行政机关主持达成的行政调解协议，经双方当事人同意后可以向法院申请司法确认，如果法院审查认为该调解协议无效的，可以责令行政调解机构重新做出调解，法院审查确认该调解协议有效的，该调解协议即可被赋予司法强制执行力，在一方当事人拒不履行时，对方当事人可以申请法院强制执行。
3、具有一般民事合同的效力
这是行政调解所达成的协议所应当具备的基本效力。即行政调解协议在未经法定程序被依法撤销、变更或宣告无效之前，对调解协议的双方当事人而言，具有有效民事合同的法律约束力，双方当事人均应按调解协议履行，一方当事人拒不履行的，对方当事人可以向法院提起诉讼，申请法院强制执行。●