导语：如何才能写好一篇行政规章的效力，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
前言：
一、高校规章制定权概述
(一)公立高校规章制度的性质
（二）高校规范制定权的合法依据
二、高校规章制度建设存在的问题
（一）规章制度制定程序不规范，管理不到位
（二）规章制度的体系不完善
在国家社会、经济和文化建设中发挥越来越的作用，高校的教学、科研和社会服务等职能的内涵和范围不断扩充，各类机构不断增加，需要处理的新情况、新问题层出不穷，但在实际工作中由于相应的规章制度建设没有能够及时跟上，所以造成许多高校规章制度体系的不完善。一是缺少一些重要的宏观的规章制度。比如，学校的章程、议事规则，对各领导小组、委员会、职能部门职责的规定，学校各方面工作的指导性文件等。二是对一些原则性的规定，没有制定出具体的实施细则或办法，使得这些规定无法真正落实。三是缺少工作指南性质的文件，许多具体的工作该怎么做，没有文字表述，一直以来是老人传新人。而且对于新矛盾、新问题的处理，很多停留在作为个案处理的层面上，没有很好地归纳总结，将其上升为一种规定或制度。规章制度体系不完善的另一种表现是重复或交叉制定规章制度，属于补充规定性质的规章制度太多。
（三）存在合法性或合理性问题
三、完善公立高校规章制度的建议
鉴于公立高校规章制度建设的重要性以及现实中存在的问题，笔者仅从法律角度对完善我国公立高校规章制度提出如下建议。
（一）更新观念，以尊重和维护学生的权益为中心
在依法治国的背景下，学校与学生之间的关系已经不再是简单的管理者与被管理之间的关系，而是一种对应的权利义务关系。作为教育者，应当将尊重和维护受教育者的合法权益作为其首要任务。具体落实到高校的规章制度建设方面，高校应确立以学生确立为主体、尊重学生权利的制度体系。
（二）依法治校，引入依法行政原则
正当程序是法治理念的重要内容，同时也是依法治校的重要保障。针对我国公立高校目前普遍存在的程序瑕疵，建议高校在制定和实施规章制度时，必须遵循正当程序原则，否则即使是事实清楚，证据确凿，学校管理行为也会因为程序要件的缺失而归于无效。基于正当程序原则，高校规章制度的实施过程中应当包含：告知相对人所实施行为的根据和理由、送达、听取相对人的陈述和申辩、告知权利、举行听证及事后为相对人提供相应的救济途径等程序。当然，对于不同的事项，具体程序也不同。正当程序原则的适用，不但可以促进高校实施规章制度更加公正、合理、规范，而且更有利于对学生合法权益的维护和保障。
（三）注重协调，建立有效的监督机制
（四）深入改革，建立规章立、改、废程序
2.审核。规章制度起草工作完成后，起草部门或单位将规章制度草案、说明以及有关材料，报学校法制部门初审。报请审核的规章制度草案由起草部门或单位主要负责人签署；几个部门或单位共同起草的，由几个部门或单位的主要负责人共同签署。规章制度草案经初审通过后，由主管校领导主持，召开由起草部门或单位、有关专家、规章制度的管理服务对象代表等参加的专题办公会，对规章制度草案进行审议。涉及全体教职员工和学生基本权利与义务的规章制度草案，应实行公示制，向全校公布，征求意见，必要时举行听证会。
四、结语
行政管理规章制度的建立和完善是高校管理发展中的必由之路，总之，重视并加强高校规章制度建设，建立健全各项规章制度，是实现依法治校的重要前提，有利于促进高校管理工作科学、规范和高效。
参考文献：
［1］李功强，孙宏芳.高校规章制度：问题、分析、建议［J］.清华大学教育研究，2005（10）.
［2］参见罗豪才，毕洪海.通过软法的治理［J］.法学家，2006（1）.
［3］罗豪才，宋功德.认真对待软法―――公域软法的一般理论及其中国实践［J］.中国法学，2006（2）.
[4]朱四倍.管理者的权力与大学生的权利[N].大众日报，2005-03-31.
[5张文显.法学基本范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，1993.
[6]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.
一、行政法法源概念之厘定
第三，在构成某种法律领域中，各项实证法律规范(法律、命令及规章等)之总称。第四，对法律秩序之维持，经由价值判断而获致之准则(理性、正义、平安及安定等)。”在上述四个层次中，第一个层次和第四个层次为法律社会学与法哲学所探讨的内容;第三个层次则为狭义的法源;第二个层次为广义的法源，这一层次法的渊源为学界通说。
法源有作为整体的法的法源和部门法的法源之分。我们通常所说的法源一般是指作为整体的法的法源，即所有部门法所共同具有的法的渊源，这是法源的普遍性;部门法的法源即指每一个部门法所对应的法源，如刑法的法源、民法的法源、行政法的法源等，这是法源的特殊性。从部门法之法源与部门法之法典的关系来看，虽然部门法之渊源不以部门法之法典为限，但部门法典往往成为部门法之法源最重要的构成部分。
行政规范和行政行为的分散性决定了行政法难以实现法典化的统合，因此制定一部统一的行政法典是不切实际的，也正是因为这个原因，与其它部门法的法源相比，行政法的法源更加具有分散性和复杂性，而这一特点也凸显了行政法法源研究的必要性。
瑞典法学院佩茨尼克从法的渊源适用的角度对法的渊源作了如下分类：必须的法的渊源、应当的法的渊源和可以的法的渊源。[1]必须的法的渊源是指法律适用者必须要引用或提及的法的渊源，这种法的渊源是具有强约束力的;应当的法的渊源是指法律适用者在某种情形下应该引用或提及的法的渊源，这种法的渊源具有弱的约束力，对法律适用者具有指导性;可以的法的渊源是指允许法律适用者引用法的渊源，这种法律渊源既没有强意义上的约束力也没有弱意义上的约束力，其对法律适用者的作用表现为被允许的。[2]
二、行政法法源之功能
(一)为行政行为提供法律依据
依法行政是行政行为的基本原则，按照这一原则，行政行为需满足主体合法、权限合法、内容合法、程序合法等形式合法性的要求，这种形式合法性最终指向行政行为的实质合法性。
行政行为除了要满足形式合法性的要求以外，还要以实现实质合法性为最终目的。行政行为的形式合法性在一般情况下与其实质合法性是相统一的，实现了形式合法性也就实现了实质合法性。
但在特定情况下形式合法性与实质合法性可能会发生分离，两者发生分离时协调形式合法性与实质合法性冲突的途径主要有两种：一般情况下形式合法性优先;特定情形下实质合法性优先。从行政法法源的角度来看，行政行为实质合法性的标准需要从行政法的间接渊源、非正式渊源、实质渊源、非成文法渊源以及可以的法的渊源中进行选取，这些渊源最终指向法的公平正义的目的性价值，公平正义是判断行政行为实质合法性的唯一标准。
(二)为法官“找法”设定路径
大陆法系的判断从逻辑结构上看是一种典型的三段论模式，即以法律依据为大前提，以个案事实为小前提，判决结果则是三段论的结论。对于一个具体案件的裁判而言，小前提(个案事实)是通过当事人举证和法院查证来完成的，而大前提(法律依据)则是通过法官对法律依据的查找来实现的，法官查找法律依据的过程即为法官“找法”的过程。
从找法的次序来看，法官找法首先需要从直接渊源、正式渊源、形式渊源、成文法渊源以及必须的法的渊源和应当的法的渊源中找法。对于非疑难案件而言，第一序位的查找在大多数情况下已经能够满足法官找法的需要，法官并不需要进入第二序位找法。对于疑难案件，由于法官在第一序位中无法找到可以适用于具体案件的法律依据，此时法官往往需要到第二序位，即从间接渊源、非正式渊源、实质渊源、非成文法源和可以的法源中去查找裁判具体案件的法律依据。“法官不得拒绝裁判”是司法权的基本原则，这一原则包含两层含义：对于存在明确法律依据的案件，法官当然应当进行裁判;而对于并不存在明确法律依据的案件，法官也不得以法无明文规定为由拒绝裁判。
从找法次序的角度来看，是否存在明确法律依据是以法官第一序位法的查找为衡量标准的。就一般的理解而言，“存在明确的法律依据”是指法官可以从第一序位的法的渊源中找到适用于具体案件的法律依据;“不存在明确的法律依据”则表示法官无法在第一序位中找到法律依据。法的渊源的两个层次的划分则为法官在“不存在明确法律依据”情况下找法提供了思路：此时法官应从第二序位的法的渊源中查找法律依据，由于第二序位法的渊源具有广泛性和多元性，因此法官必定能在这一序位的法的渊源中查找到适用于具体案件的法律依据。
需要明确的是，在严格的依法裁判原则的要求下，第二序位的法的渊源一般不能成为法官判案的所“援引”的法律依据，更多情况下是成为法官判案的“理由”，而这种理由实质上起到了裁判案件法律依据的作用。
三、行政法法源的效力等级
我国《立法法》对行政法法源的位阶作出了全面的规定，我国行政法法源的效力等级遵循下列原则：
(一)上位法优于下位法
第一，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第二，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。
(二)特别法优于一般法
特别法优先于一般法是有条件的：对于同一机关制定的法才当然适用特别法优于一般法的原则，而对于不同机关制定的法则并非当然适用。我国《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。这一规定所体现的即是特别法优于一般法的原则。
(三)新法优于旧法
法的制定存在一个长期连续的过程，当法对同一对象发生法律效力时，法之间往往存在新法与旧法的冲突，处理新法与旧法冲突的原则是“新法优于旧法”。新法优于旧法的适用有两个前提条件，一是同一主体制定的法，二是同一位阶的法。对于不同主体制定属于不同位阶的法则不适用新法优于旧法的原则。我国《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
四、行政法法源的适用原则：效力优先原则与适用优先原则
(一)效力优先原则与适用优先原则的内涵
梅尔克—凯尔森位阶理论的要义存在于两个方面：一是上位法规范是下位法规范的效力依据，二是下位法规范是上位法规范的具体化和个别化。就第一个要义而言，所有处于下位阶的法律要服从于上位阶的法律而不得与上位阶的法律相抵触，它体现出来的原则就是“效力优先原则”;就第二个要义而言，在法的适用过程中，法的位阶愈低，其对社会关系的调整就愈加具体和细致，因此法的适用应选取下位法予以适用，这也就是“适用优先原则。”
德国法学家毛雷尔对效力优先与适用优先原则进行了深入阐述，他认为适用优先相对独立于效力优先原则，不能以效力优先取代适用优先原则：“位阶确立的是上阶位规范效力的优先性，而不是其适用的优先性。实践中往往是优先适用下阶位的规范。
因此，如果具有相应的法律规定，行政机关就没有必要直接适用宪法。只有在法律规定出现缺位的情况下，才有义务和必要适用宪法”。[4](p73)他同时指出了适用优先的必要性：“适用的优先性来自于各个规范均更为具体、更可实施的法律的约束力。如果决定机关直接适用具有普遍包容性的基本权利或者宪法原则，就会损害这种规定”。[5](p73)
我国台湾地区学者对效力优先与适用优先原则也进行了深入研究。台湾学者陈清秀对这一对概念及其区分作了如下区分：“在法源位阶理论中有‘效力优先原则’与‘适用优先原则’，前者是指高位阶法规范之效力优先于低位阶法规范，故普通法律(低位阶法规范)抵触宪法规定者无效。后者是指适用法律机关(如行政机关或行政法院)适用法规范审判时，应优先适用低位阶之法规范，不得径行适用高位阶之法规范，除非缺乏适当之低位阶法规范可资适用。”
⒈效力优先与适用优先的作用方式。究其实质，效力优先原则与适用优先原则均是以法的位阶为基础的法的适用方式：效力优先原则是依法的位阶自上而下的适用方式;适用优先原则则是依法的位阶自下而上的适用方式。按照效力优先的原则，宪法作为根本法具有最高的法的效力，这种法律效力是先定的和毋庸置疑的，宪法效力是位于其下的一切法之效力的源泉，其它一切法律都不得与其相抵触，如有抵触则当然无效。
位于宪法之下的其它法律也遵循上一位阶法律效力高于下一位阶法律效力的原则，这样所有的法律都依其所具有的不同的法律位阶“对号入座”，从而形成一个结构完整的法律位阶“金字塔”体系。按照适用优先的原则，无论是行政机关还是司法机关，它们作出行政行为或司法裁判时都需要从处于法律位阶相对底层的法律中寻找法律依据，有法律依据则予以适用;若无法律依据则沿法律位阶向上检索，一直到检索出相应的法律依据为止，这一过程体现为沿着法律位阶金字塔体系自下而上“逆向”适用的过程。
⒉效力优先与适用优先的作用环节。比较而言，效力优先主要作用于立法环节，而适用优先则主要作用于执法和司法环节。议会立法与行政立法相结合是现代国家的立法发展趋势，无论是议会立法还是行政立法，都需要遵循效力优先的原则。效力优先原则要求各立法主体在立法时必须以同一领域的上位法作为参照，所立之法不得与上位法相抵触，包括立法精神不得抵触、立法范围不得抵触和立法内容不得抵触。
但由于受到立法者认知能力和立法技术的限制，所立之法完全、绝对地与上位法相吻合只能是一种理想状态，所立之下位法与上位法之间的抵触是不可能完全避免的。效力优先原则一方面对下位法之立法提供指引，另一方面对改变和撤销与上位法相抵触的下位法提供依据，因此效力优先原则既控制下位法立法之过程，也控制下位法立法之结果——如果所立之下位法与上位法抵触，则可以依据上位法对所立之下位法予以改变或撤销。
相对于立法这种法的创制行为而言，执法和司法都是对已经制定的法的执行——行政执法是行政主体依据制定法作出行政行为;行政诉讼则是对已经作出的行政行为进行合法性审查。无论是行政执法过程中作出的行政行为还是行政诉讼中作出的司法裁判，它们都是将既定的法律规定作用于具体个案事实的结果。
这个三段论推理过程的一个重要的环节是要选取作为三段论之大前提的法律依据，由于上位法相对于下位法而言具有原则性、抽象性和广泛性，而下位法则具有灵活性、具体性与特定性，因此无论是行政执法还是司法裁判，都需要选取下位法来作为三段论之大前提，因为以下位法为法律依据作出的行政行为更加具有针对性，同理，以下位法为法律依据而作出的司法裁判更加具有确定性。
从两个原则的功能来看，效力优先原则与适用优先原则并不处于同一序位——效力优先原则处于第一序位而适用优先原则则处于第二序位。适用优先的前提是下位法与上位法不抵触，如果抵触则不应适用下位法而应适用与之相对应的上位法。从这里可以看出，适用优先原则是由效力优先原则所决定的，在下位法与上位法相抵触时，适用优先原则则为效力优先原则所取代。
⒊效力优先原则与适用优先原则的作用前提。效力优先原则与适用优先原则的作用前提是出现“法规竞合”情形。法规竞合是指不同位阶或同一位阶的法律对同一事项都作出规定。由于一个国家的立法是由多层次、多领域的立法所组成的复杂的法律体系，因此，处于不同位阶的多个法律或处于同一位阶的多个法律对同一事项同时作出规定的情形就是一种普遍的现象。对于不同位阶的法规竞合而言，往往上位阶越高的法律所作出的规定越抽象，而位阶越低的法律所作出的规定越具体;对于同一位阶的法规竞合而言，这些法律往往是从不同角度、不同侧面对同一事项所作出的规定，这种“相同之中有不同”的立法主要是为了满足不同职能管理部门对同一事项进行管理的需要。
法律依据的确定性是法的适用的基本要求，这是由法的指引作用所决定的：如果法律依据不具有确定性，则守法主体会显得无所适从，因为他们无法明确究竟应以哪一个法律作为自己行为的指引。法律依据的确定性要求行政行为和司法裁判的作出都必须要有明确具体的法律依据，具体而言，当出现法规竞合情形时，行政机关和司法机关一般只能选择竞合法规中的某一部而非多部法律作为依据。从上述分析可以看出，一旦出现法规竞合，执法主体就需要对竞合的法规进行选择适用。
适用优先规则有不同的表现形式。对于同一位阶的法规竞合而言，适用优先规则表现为“特别法先于一般法”和“新法先于旧法”;对于不同位阶的法规竞合而言，适用优先规则表现为“特别法先于一般法”和“下位法先于上位法”。①“由于特别法先于一般法”和“新法先于旧法”与法之效力等级中的“特别法优于一般法”和“新法优于旧法”的内在机理具有一致性，因此我们需要重点把握的是“下位法先于上位法”的规则。“下位法先于上位法”是以下位法与上位法不抵触为前提的，即只有在下位法与上位法不抵触的情况下，下位法才可以优先适用;如果下位法与上位法相抵触，则下位法不应当适用而应先行适用上位法。此时依照法律位阶理念，与上位法相抵触的下位法应当予以改变或撤销。
依照我国有关法律、法规的规定，公司规章制度是指用人单位根据国家有关法律法规和政策，结合本单位生产经营实际，制定并认可的由用人单位权力保证实施的组织生产和进行劳动管理的规则和制度的总和。
【公司规章制度的内容】
我国现行法律并未对公司规章制度的内容作出明确的规定，唯一的要求出现在《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》(1997.11.25)，其指出公司规章制度的内容主要包括：劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理规定。法律赋予了公司自主制定规章制度的权利，《劳动合同法》第四条规定：用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。
【公司规章制度的制定程序】
【公司规章制度的效力】
【公司规章制度与劳动合同、集体合同的关系】
第一，公司规章制度是公司的单方面行为，是单方面意思的表示。虽然制定过程中有职工的参与，但最终是由公司决定和公布的，职工并不是制订劳动规章制度的主体;而劳动合同和集体合同是一种双方法律行为，是合同主体双方意思表示一致的产物。
第二，内容不同。公司规章制度虽然与劳动合同和集体合同在内容上有相同之处，但侧重不同，公司规章制度规定的是保障全体劳动者劳动权利和劳动义务履行的规则，而劳动合同规定的是单个职工的劳动权利和劳动义务;虽然集体合同的内容也适用于全体劳动者，但其更侧重于规定公司内最低劳动标准。
第三，效力不同。一般认为，适用于公司的集体合同的效力优先于该公司的规章制度;规章制度违反集体合同时，劳动行政部门有权命令变更其内容。也就是说，公司规章制度的效力低于集体合同的效力，集体合同应当成为制定公司规章制度的依据，但是在我国实践中，集体合同未能充分发挥作用，使公司规章制度成为规范劳动用工的重要依据。关于公司规章制度与劳动合同的效力高低问题，众说纷纭。我们认为劳动合同系个别合同，公司规章制度系针对全体劳动者，它是经过劳动者集体民主参与的产物，不可能要求规章制度以个别劳动合同为标准，但是当劳动合同的内容与规章制度的内容相冲突时，应该遵守劳动合同效力优先的原则。
【案例参考】
一家企业的人力资源部门依照领导的安排，制定了《员工奖惩制度》，并在其中明确写明了公司各岗位员工的工作纪律及违纪的处罚标准，并且在中、高层管理干部会议上正式宣布实施，对全体员工生效。随后不久，公司依据《员工奖惩制度》对两个在公司吵架的员工刘某和田某作出了解除劳动合同处理，刘某与田某两人以他们不知道有上述制度为由申请劳动仲裁。
本案例的处理结果：
第二条本市各级工商行政管理机关在实施行政处罚时，适用本办法。
第三条本办法所称行政处罚裁量权是指工商行政管理机关在法律、法规或规章规定的幅度内合理作出行政处罚的权限。
第四条实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，充分考虑当事人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，作出的行政处罚要与违法行为相当。
第五条在实施行政处罚时，对于同类主体、性质相同、情节相似的案件，适用的法律依据、处罚种类及处罚幅度应当相同。
第六条法律、法规、规章规定的处罚种类可以单处或并处的，可以选择适用。对规定应当并处的，不得选择适用。法律、法规、规章规定应当先没收违法所得，再作其他处罚的，不得选择适用。
第七条同一违法行为违反了不同法律规范的，在适用时应当按顺序遵循下列原则：
（一）效力高的法律规范优先适用；
（二）法律规范效力相同，有特别规定的优先适用；
第八条法律、法规、规章设定的处罚幅度可视违法行为情节轻重分为从重处罚、一般处罚、从轻处罚。
第九条当事人有下列情形之一的，可不予行政处罚：
（一）违法情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（二）自查并如实反映其违法行为的，违法情节轻微并能及时纠正的；
（三）当事人不满十四周岁的。
第十条对于下列违法情节轻微，没有造成社会危害的行为，可本着先教育后处罚的原则，对其发出《警示改正通知书》，要求其限期改正违法行为。
（一）企业变更名称、住所、法定代表人（负责人）、注册资本（金）、企业类型（经济性质）、营业期限、股东等，未按照规定办理有关变更登记的；
（二）企业未在规定的期限内申报年检材料，逾期不满60日的；
（三）个体工商户擅自改变经营范围、经营地点，未按照规定办理变更登记，逾期不满60日的；
（四）个体工商户未在规定的期限内申报验照材料，逾期不满60日的；
（五）擅自超出营业执照核准的经营范围，而超范围经营的商品不属于国家专营专控的；
（六）未按规定悬挂营业执照的；
（七）未按规定办理动产抵押物变更登记手续的；
（八）拍卖企业未按规定及时办理拍卖活动备案手续，逾期不满60日的；
（九）制作企业、个体户自身的牌匾、招牌中，将其名称简略或者增加字样，与注册登记的名称不一致，但名称内容并无实质性变化，对他人名称不构成侵权的；
（十一）有不公平竞争行为，但情节轻微并及时纠正的；
（十二）有损害消费者合法权益行为，但情节轻微并及时纠正的；
（十三）其他情节轻微、尚未造成危害后果的违法违章行为。
第十一条当事人有下列情形之一的，可依法从轻处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）已满十四周岁不满十八周岁的；
（五）其他依法从轻处罚的。
有从轻处罚情节的，办案人员应在法律、法规、规章设定的处罚幅度内按照低的档次确定处罚标准，但不得低于处罚幅度所设定的处罚标准。
第十二条当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：
（一）违法行为被行政处罚后，两年内再次发生同类违法行为的；
（二）违法行为严重损害国家利益、社会公共利益；
（三）违法行为对他人造成严重的人身损害和重大财产损失的；
（四）其他依法从重处罚的。
违法行为涉嫌构成犯罪的，应当依法移送司法机关追究刑事责任，不得以行政处罚代替移送。
有从重处罚情节的，办案人员应在法律、法规、规章设定的处罚幅度内按照高的档次确定处罚标准，但不得高于处罚幅度所设定的处罚标准。
第十三条办案人员应当对行政处罚的种类和幅度提出建议，并在案件调查终结报告中说明行使裁量权的事实、理由、依据。
第十四条各级工商行政管理机关在实施行政处罚时，一般应当按照《若干经济违法行为罚款参照执行标准》执行。
如办案部门作出低于或高于《若干经济违法行为罚款参照执行标准》的罚款处罚，必须在案件调查终结报告中专项说明，经分管局长批准后，报请局长决定或提交案件审批委员会讨论决定。
第十五条本办法和《若干经济违法行为罚款参照执行标准》所称的“以下”、“以内”包括本数，“以上”不包括本数。
同样的一个出具虚假安评报告案件，其行政处罚若依《管理规定》第三十七条第一款确定，处罚是“违法所得在5000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，单处或者并处5000元以上2万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他责任人员处5000元以上5万元以下的罚款”。若依《安法》第八十九条第一款，处罚是“没收违法所得；违法所得在10万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，单处或者并处10万元以上20万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款……”。
《管理规定》与《安法》行政处罚额度在违法所得10万元以上区间相同，5000元至10万元区间处罚额度低于《安法》确定的最低金额，5000元至没有违法所得处罚额度低于《安法》确定的最低金额。《管理规定》在没有任何符合《行政处罚法》第二十五条、第二十七条第一款确定的行政处罚“从轻”条件下，其所确定的额度“减轻”确实值得探讨。
1.行政许可的听证可以分为依职权的听证与依申请的听证两种。
依职权的听证,即行政机关依据法定职权主动举行的听证。
依职权的听证又有两种情况:(1)法定依职权的听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,行政机关应当主动举行听证,如《价格法》中关于公益事业的涨价必须举行听证的规定。(2)行政机关认为需要举行听证的。行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。
依申请的听证,即行政机关应公民或组织的申请而举行的听证。行政许可不仅涉及到申请人的利益,而且也可能会影响到其他利害关系人的利益。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利,申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的,行政机关应当在20内组织听证。
一、抽象行政行为的涵义
在谈论抽象行政行为的可诉性问题之前，需要对抽象行政行为的内涵进行界定。所谓抽象行政行为，是指行政机关为了实现某种行政职责，针对不特定对象，制定的具有法律约束力并能反复适用的规范性文件，主要包含了法规、规章制定、命令、决定等。它具有如下几方面的特征：
（1）对象的普遍性。抽象行政行为适用于所有符合该条件的不特定的人或事。
（2）效力的普遍性。抽象行政行为对符合该条件的所有人或事都具有约束力，并能反复适用。
二、抽象行政行为不可诉的弊端分析
按照目前我国法律规定，相对于具体行政行为而言，抽象行政行为是不可诉的。主要依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2款。该条规定，人民法院不受理对行政法规、规则制度以及具有普遍约束力的决定、命令的合法性提起的行政诉讼。那么，抽象行政行为不可诉造成了那些弊端，具体而言，表现在以下几个方面：
（一）却行政诉讼目的
我国《行政诉讼法》第一条明确规定了实施行政诉讼法的目的，在于保护人民法院依法行使审判权，正确、及时审理好行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权利。从上述规定我们可以看出，行政诉讼法的目的不仅在于保障具体行政行为的合法性，也要保障抽象行政行为的合法性。由于抽象行政行为适用范围广，适用效力较强，如果其合法性不能得到有效保障，危害性可见一斑，因此，抽象行政行为不可诉阻却了行政诉讼的目的，甚至可能动摇民众对行政法治和司法公正的信心。
（二）不利于国家法制的统一
我们部分法律条文早已将抽象行政行为的规制纳入其中，比如，《行政复议法》第7条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的规范性文件不合法时，在提起行政复议的同时，也可以对规范性文件提起审查申请，如当事人对行政复议不服，也可依法提起行政诉讼。这样，在行政诉讼中，法院便可在对行政复议的决定进行审查时，也需要对抽象行政行为进行审查了，这样便于行政诉讼法中关于抽象行政行为不可诉相冲突了。
（三）不利人民法院行使司法监督权
具体行政行为的依据是规范性文件，当人民法院在审理行政案件时，若不对规范性文件的合法性进行确认，这样便会对具体行政行为的合法性确定带来许多困扰，会给司法带来很多不利。当然，如果抽象行政行为是不合法的，依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会不合法，当行政当事人对具体行政行为提讼时，因为抽象行政行为的不可诉，为了保障公民的合法权益，人民法院唯一能作出的判决只能是撤消具体行政行为，而对抽象行政行为无权干预，抽象行政行为仍然有效，人民法院对此类行政案件只能重复作出撤消具体行政行为的裁判，这样使得行政诉讼只能应付个案，其司法监督权无法发挥。
三、抽象行政行为可诉性之依据
纵观司法理论及国内外司法实践，抽象行政行为都有其可诉性之理由和依据，具体如下：
（一）基础
从我国宪法的规定来看，没有明确的法律条文直接规定抽象行政行为的可诉性。但从我国最高法宪法的制定目的来看，实际上它赋予了抽象行政行为可诉性的依据。《宪法》第5条规定，任何个人和组织都不能超越宪法和法律的特权。因而，当行政机关的抽象行政行为违反了宪法和法律的规定时，也必须受到法律的制裁、追究。这样，宪法以其总领性的规定排除了抽象行政行为不受法律约束的可能性，为抽象行政行为可诉提供了宪法依据。同时，《宪法》第41条规定，公民对行政机关工作人员的失职行为有权提出申诉和检举，因而，当公民对行政机关的抽象行政行为不服时，也可提出申诉、检举。当然，宪法不是我国人民法院审理案件的直接法律依据，但必须是人民法院审理案件的最高依据。对抽象行政行为进行司法审查，其实质在于通过司法权来达到制约和规范行政权滥用的目的，进而保障公民、法人和其他组织的合法权益。
（二）法理基础
1．有权利即有救济原则。有实体权利，便会在程序法上制定相应的救济方式。我国《行政诉讼法将抽象行政行为排除在行政诉讼的受理范围之外，已经违背了有权利即有救济的法律原则。
2．权利制衡理论。“一切有权力的人都容易滥用权利”，这是一条历史经验。行政机关拥有宪法赋予的行政权力，而行政权力的单方面性和强制性决定了行政机关与公民之间的地位不平等。因而，若不对行政权利加以有效规制，滥用行政权利，将会造成严重的后果。采取对抽象行政行为合法性审查的司法救济方式，对行政权力进行约束，以防止行政权力的滥用。从而保障了公民、法人和其他组织的合法权益。
（三）实践经验
西方国家通常是将立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而从有权利即有救济原则的角度出发，大多将抽象行政行为纳入到了行政诉讼的范围之内。美国法律规定，任何行政行为都要接受司法审查，依据法律进行审理，如果没有法律规定，应该按照非法定的方式进行审理。德国《联邦行政法院法》也规定，任何公法争议都可诉诸于行政诉讼。这一规定，很显然将抽象行政行为纳入到了行政诉讼的受案范围中了。除此外，英国，法国等国家也在不同程度上规定了抽象行政行为的可诉性。
四、抽象行政行为司法审查之构想
若将抽象行政行为纳入到司法审查范围内，比如会遇到一些问题，笔者就可能出现的一些问题进行简要分析。
（一）可诉性的抽象行政行为范围
肯定了抽象行政行为的可诉性，必然要确定相应的审查范围。从目前我国法律制定的实际来看，笔者认为，对于规章以上的规范性文件，比如行政法规，地方性法规，因为在其制定程序，制定主体上已有了非常明确和严格的规定，因此不宜由人民法院进行审查。但对于规章以下（包括规章）的规范性文件，因在人们日常生活中大量存在，并且有些部门为了自身利益，在某些方面没有法律进行规范，它们便可能以规章制度或决定的方式对其进行规定，作为行政法规和地方性法规的替代品，增加了公民的经济负担。基于此，将规章以下的抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围中，改变对具体行政行为无法审查或反复审查带来的弊端，已势在必行。
（二）关于原告主体资格问题
行政诉讼原告主体资格是抽象行政行为纳入到行政诉讼受案范围中首先需要解决的问题。对此，可从以下几方面进行确定。第一，原告须是与抽象行政行为具有直接利害关系的相对人，而不能仅仅是行政管理范围中的被管理者。否则将会扩大行政诉讼原告主体范围，造成行政司法混乱。第二，基于抽象行政行为效力的未来性，因而原告需要认为其权利将来可能受到损害，不是对相对人现实直接发生法律效果。再次，原告主体需要达成一定数量，单个主体不能成为原告，这是由抽象行政行为的普遍性决定的。
全市文化行政机关在实施行政处罚时，原则上应当按照本意见同时下发的《****市文化局行政处罚自由裁量权执行标准（一）》（以下简称《执行标准》）实施裁量权。
法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件对行政处罚自由裁量权行使已有明确规定的，从其规定。本意见实施后，法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件对裁量标准作出新的规定的，按新规定执行。
第四条本实施意见所称的自由裁量权是指文化行政机关对违法违规行为作出行政处罚时，在法律、法规、规章规定的对违法行为处罚的种类和幅度范围内自由裁量的权限。
第六条实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，在行使自由裁量权时应当考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序等，行政处罚要与违法行为相当。
在实施行政处罚时，对违法主体、性质、情节相同或相似的案件，适用法律依据、处罚种类及处罚幅度应当基本相当。
法律、法规、规章规定的处罚种类可以单处或可以并处的，可以选择适用，但要分清主罚项和次罚项。规定应当并处的，不得选择适用。
第七条同一违法行为，违反了不同法律规范，在适用法律时应遵循下列原则：
（一）效力层次高的法律规范优先适用；
第八条根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，违法行为可分为轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为。
按照法律、法规、规章设定的处罚幅度，行政处罚可分为从轻处罚、一般处罚、从重处罚。
第九条从轻处罚是指根据查清的当事人的违法事实、性质、情节，在法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度范围内给予较轻的行政处罚。
从重处罚是根据查清的当事人的违法事实、性质、情节，在法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度范围内给予较重的行政处罚。
第十条当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（二）证据不足，违法事实不能成立的；
（三）未满十四周岁的人有违法行为的；
（四）精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
（五）违法行为在二年内未被发现的，但法律另有规定的除外；
（六）其他依法应不予行政处罚的。
第十一条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻行政处罚：
（一）已满十四周岁不满十八周岁的有违法行为的；
（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（四）受他人胁迫有违法行为的；
（五）其他应当依法从轻处罚的。
第十二条当事人有下列情形之一的，依法从重处罚：
（一）危及公共安全、公共利益并造成严重后果或社会不良影响的违法行为；
（三）阻挠、抗拒执法的；
（四）有社会影响的重大活动或专项整治中的违法行为；
（五）同一当事人因同一违法行为或类似违法行为受过两次以上行政处罚的（含第二次）；
（六）违法数额较大的违法行为；
（七）其他应当依法从重处罚的行为。
违法行为涉嫌构成犯罪的，应当依法移送司法机关，追究刑事责任。
第十三条在法律、法规和规章规定的处罚范围内，按照以下规定实施处罚：
（一）罚款幅度的适用。除有明确罚款数额规定的外，分较小数额、一般数额、较大数额的三个层次罚款。较小数额为在法定幅度下限以上至总幅度值40%内自由裁量；一般数额为在法定总幅度值40%至70%的范围内自由裁量；较大数额为在法定总幅度值70%以上至上限范围内自由裁量。
（二）处罚种类的适用。严重违法行为适用的处罚种类包括吊销许可证、责令停产停业整顿、较大数额的罚款；一般违法行为适用的处罚种类包括没收违法所得、没收非法财物、一般数额罚款；轻微违法行为适用的处罚种类包括较小数额的罚款和警告。
第十四条各文化行政执法单位应将制定的行政处罚自由裁量标准向社会予以公示，裁量结果除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的以外，应允许公众查询。
第十五条重大、复杂行政处罚裁量事项，应实行集体会审：
（一）涉及下列情形之一的属重大、复杂案件；
1、认定事实和证据争议较大的；
2、适用法律、法规和规章有异议的；
3、社会影响较大的违法行为；
4、案件管辖不明确或有争议的；
5、罚款数额较大、责令停产停业和吊销经营许可证的行政处罚；
6、其他认为属于重大、复杂案件的。
（二）集体会审结果应填写《重大案件集体讨论记录》，参加人员应在《讨论记录》上签字，并将《讨论记录》存档，未经集体讨论，任何人不得擅自变更或撤销案件。
（三）重大行政处罚案件应按规定向上级主管部门备案。
第十六条行政执法人员在具体行使自由裁量权时，与当事人有直接利害关系，或与当事人有其他关系，可能影响具体行政执法行为公平、公正实施的，应该依法回避，或应行政执法行为相对人要求予以回避。
第十七条议案机构（人员）在对调查机构（人员）提出的处罚建议的合法性和适当性进行全面审查的基础上，提出意见，按程序报批，重大、复杂、疑难行政处罚裁量事项，应按本意见规定进行集体会审。
第十八条各级文化行政机关和文化行政执法单位应当经常对本部门、本单位作出的行政处罚进行检查，发现自由裁量权行使不当的，应当主动纠正。
上级文化行政机关和执法机构应当经常对下级文化行政机关和执法机构行政处罚自由裁量权行使情况进行检查，发现自由裁量权行使不当的，应当责成下级执法机构予以纠正。
文化行政机关在受理行政复议案件时，凡审查发现有违反本意见有关规定，不当行使行政处罚自由裁量权的，可以直接予以变更。
（一）因行使自由裁量权不当，造成行政处罚案件被人民法院终审判决撤销、变更或者确认违法的；
（二）因行使自由裁量权不当，造成行政处罚案件被复议机关撤销、变更或者确认违法的；
（三）行政处罚案件在执法检查中被确认为自由裁量权行使不当的；
从现实情况看，部门分割和地方保护的形成有许多因素，有部门设置不合理的因素，有部门、地方各自利益驱动的原因，有官本位、权力本位的思想根源等。但是，各部门和地方实现保护自身利益的手段，却几乎都是运用了其拥有的制定法律规范性文件的权力。如部门运用其制定规章的权力保护部门利益；地方则通过制定地方性法规、规章的权力来实现地方利益。对此，笔者认为，解决这一问题应当从规范各部门和地方制定规范性文件的权力着手，在市场流通领域制定一个具有较高法律位阶，能够跨越不同部门、不同地方的法律或者行政法规，并坚决贯彻执行，以解决部门分割和地方分割问题，满足市场统一性要求。