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关键词：生态补偿机制；矿产资源；中国
一、我国矿产资源开发活动导致的生态环境破坏现状
(一)开采规模持续上升，生态环境破坏不断加剧
我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山企业达到23万多个。据国土资源部门统计(国土资源部，2008)，截至2007年底，全国矿业开发占用和损毁土地约166万hm2，其中尾矿堆放占地约91万hm2，露天采坑占地约52万hm2，采矿塌陷占地约20万hm2，以及为采矿服务的厂房、矿区、交通设施(公路、铁路)等所占用的土地。矿业活动，特别是露天开采，大量破坏了植被和山坡土体，产生的废石、废渣等松散物质极易促使矿山地区水土流失。如位于鄂尔多斯高原的神府东胜矿区，由于气候及人为因素的影响，已使该区生态环境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面积已超过4.17万km2占全区面积的86％以上。据对全国1173家大中型矿山调查，产生水土流失及土地沙化所破坏的面积分别为1706.7hm2和743.5hm2，治理投资的费用已达2393.3万元。
(二)矿产资源开发引发地质灾害频繁发生
露天开采导致的地质灾害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多数发生在建材类矿山中。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，到2005年底，全国矿山开采活动共引发地质灾害12379起，死亡4251人，造成直接经济损失161.6亿元。其中因矿山开采引发地面塌陷4500多处、地裂缝3000多处、崩塌1000多处。全国因采矿活动形成的采空区面积约80.96万hm2，引发地面塌陷面积35.22万hm2，占压和破坏土地面积143.9万hm2。
(三)矿产资源开发活动对水资源、土壤环境破坏严重
采矿形成的矿坑水、选矿废水以及采矿废石、煤矸石、尾矿渣等堆放不当，构成了矿区水体和土壤的污染源。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，全国采矿活动平均每年产生的废水、废液约60.89亿t，排放量约47.9亿t，采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约16.73亿t，排放量约14.54亿t。到2005年底，全国尾矿或固体废弃物的累计积存量约219.62亿t。采矿使地下水均衡系统受到破坏，导致部分区域地下水、地表水渗漏，造成大面积疏于漏斗，引起地表严重缺水，严重破坏了水资源的均衡和补给条件，导致矿区及周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。
(一)国家有关矿产资源有偿使用制度
从20世纪80年代开始，我国开始有偿使用矿产资源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由矿产资源法、税法及其附属法规、国家资源政策等组成的、调整矿产资源勘查、开发过程中诸多经济关系的法律制度。1986年3月19日通过的《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1993年12月25日国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人都应缴纳资源税”。1994年税制改革后，把盐税并入资源税，并扩大了征收范围。1994年2月，国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》(国务院令第150号)具体落实了生产资源法》中有偿开采的原则，无偿开采到此结束。1998年2月12日国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(中华人民共和国国务院令第240号)规定了探矿权、采矿权使用费和探矿权价款制度。
(二)我国矿山环境治理与生态恢复保证金(备用金)制度的政策进程
我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年之后。2005年8月，国务院颁布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制。2006年2月10日国家财政部、国土资源部、环境保护总局联合《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(财建f20061215号)，2007年4月，国家发展和改革委员会出台《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》，2009年3月2日，中华人民共和国国土资源部令第44号公布《矿山地质环境保护规定》，确立了矿山地质环境保护的原则，规定采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。
此外，其他专门法律对于矿产资源开发中的生态保护和恢复制度进行了相应规范。镰林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，由用地单位缴纳森林植被恢复费；《水土保持法》规定，因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防治水土流失；《土地管理法》明确要求因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。
(三)地方政府关于矿产资源生态补偿费的政策进程
我国地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷矿为试点，每吨矿石征收0.13元，用于矿区植被和周边破坏的生态环境修复。20世纪90年代中期，矿产资源生态补
偿费实践在更大范围内铺开，广西、福建、江苏等14个省145个县相继开始试点。1993年，国务院对内蒙包头和山西、陕西、内蒙古接壤地区的能源基地实行生态补偿政策，规定每吨煤提取0.45元作为生态恢复资金计入生产成本，用于矿区周边生态环境的修复，同时神华集团神东分公司争取国家补助每年2000万元，共计10年，用于矿区生态重建。陕西省也于1997年颁布《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》对该地区从事矿产资源开发、利用矿产品加工和运输的单位和个人按月缴纳生态环境补偿费，并制定具体征收标准。但由于征收矿产资源生态补偿费缺乏严格的法律依据，不但增加了征收工作的困难，而且在2002年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态补偿费征收由于立法依据不足而被取消。
(四)地方政府关于矿山环境保护与生态恢复保证金制度的政策法律进程
在2006年之前，江苏省和湖南省率先在全国实施矿山环境恢复治理保证金(备用金)制度，为我国推行这一制度提供了很好的借鉴经验。从2006开始，全国各地根据国家财政部、国土资源部、环境保护总局的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》文件要求，先后建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。从掌握的资料来看，2006年以后全国共有江西、福建、安徽、湖北、山东、河南、河北、山西、陕西、青海、甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、广西、贵州、云南、四川、重庆、黑龙江、辽宁、吉林、天津等23个省(市、自治区)陆续建立了保证金制度，目前全国共有26个省(市、自治区)建立矿山环境治理和生态恢复保证金(或备用金)制度。还有广东、上海、广西、北京、等5个省(市、自治区)尚未建立。其中，广西已经将建立矿山环境治理和生态恢复保证金制度纳入了立法规划。
三、我国矿山环境治理与生态恢复补偿政策法律实施绩效评价
(一)矿山环境保护与生态恢复政策实施进展
2001年，财政部批准设立矿山地质环境治理专项资金，由国土资源部负责组织落实国家矿山地质环境治理工作。2002年，为摸清全国矿山地质环境现状，查明主要地质环境问题及其危害，为合理开发矿产资源、保护矿山地质环境和开展矿山环境整治、矿山生态恢复与重建、实施矿山地质环境监督管理提供决策支持，国土资源部组织了全国矿山地质环境调查与评估工作，截至2008年，全国31个省(区、市)的矿山地质环境调查与评估工作已经完成，基本摸清了我国矿山环境的现状，查明了主要矿山环境问题及其危害。2004年，国务院明确要求国土资源部牵头制定《全国矿山环境治理规划》、《矿山环境保护管理条例》和代起草关于煤炭矿区生态环境治理的指导性意见。2005年国土资源部发出了《关于开展省级矿山环境保护与治理规划的通知》，随后各地正在加紧编制地方矿山环境保护与治理规划。2006年4月19日，国务院第133次常委会决定，在山西省开展煤炭工业可持续发展试点，探索建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，加强对矿区周边的环境治理和植被恢复。此后，国家林业局提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并决定组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。
(二)矿山环境保护与生态恢复资金投入情况
(三)矿山环境治理与生态恢复绩效
由于国家有关部门对矿区治理给予高度重视，财政支持力度也在加大，矿区治理在逐步开展，取得了初步效果。据初步统计，2006年全国共恢复治理矿山面积4.5万hm2。实地调查表明，山西省平朔矿区是国有大型矿区，总占地面积4000余hm2，排土场复垦面积已达1466.7hm2，排土场植被覆盖率90％以上，而原地貌的植被覆盖率仅为10％；经过采取水保措施和复垦的排土场，水土流失逐年减轻。复垦后侵蚀模数为3478t/km2每年，减少径流66％，减少侵蚀77％。
四、我国矿山环境治理和生态恢复面临的现实困难
(一)矿山环境治理和生态恢复任务重，生态恢复差距甚远
多年来，由于部分地方政府和部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想，忽视了矿产资源开发中对生态环境的保护，因而所属企业利润全部上交财政，没有留下矿山生态环境治理的备用资金。目前总的复垦率不到10％，与国外大多数国家的50％以上的土地复垦率相比，差距巨大。森林植被的恢复差距更大，2001-2005年实际恢复森林植被面积仅为7.7万hm2，占同期应恢复森林植被面积的14.3％。
(二)环境治理和生态恢复范围小，对矿山外部生态环境治理和生态恢复重视不够
矿山企业占地以外的环境治理与生态恢复工作未纳入矿山企业职责范围。矿山企业占地范围的植被与生态破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿山企业占地在矿区面积中只占很少的部分，矿产开采中造成的植被与生态破坏必然涉及到矿区周边范围。根据山西省调查结果，矿产开采除了引起径流量减少、地下水位下降和湿地缩小外，还因产生采空区漏斗状辐射区域而影响地表植被，其面积约为采空区面积的2.6倍。当前，由于矿区周边影响范围的生态恢复治理的职责还没有明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。①
(三)矿山环境治理和生态修复缺乏全面系统的规划
从调研情况看，目前规划方面存在的主要问题有：一是矿山企业占地以外的植被与生态破坏状况不清，二是乡镇矿山企业和个体矿山企业占地范围内的植被与生态破坏状况不清。家底不清，多头管理，各自为政，缺乏系统的综合规划，是造成矿区植被保护和生态恢复治理滞后的重要原因。
(四)矿区环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要
由于矿产资源开采对矿区生态影响破坏严重，矿区环境治理与生态恢复难度加大，从而加大了资金投入。从各地的不同矿区的治理情况来看，矿区生态治理与植被恢复的单位面积费用普遍比常规工
程的成本要高很多。据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP的2％～3％资金用于环境保护。008年，中国国内生产总值达到307670亿元，照此标准计算，要彻底改善我国矿山环境现状的投入需要6140亿元～9270亿元。从当前我国综合国力来看，在相当长的时期里，政府财政难以满足矿山地质环境治理和生态恢复资金需求。
第一，矿山环境治理恢复保证金制度适用范围不够宽。目前全国多数省已经建立矿山环境治理恢复保证金制度，均规定保证金只适用于新建矿山企业，或新矿山开发新产生的破坏。而对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本仍然未纳入保证金的范畴。
第二，现行矿产资源补偿费没有体现生态环境补偿的政策含义。国家将补偿费的开支主要集中于矿产资源勘探成本补助上(不低于70％)，并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算，而环境治理和生态恢复所需要的资金没有纳入补偿费的支出范围。
第三，矿产资源补偿费征收标准过低，未能随矿产资源价值、市场情况变动而变动。中国的石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源的补偿费都只有1％，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10％～16％，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)补偿费征收率也高达12.5％。
五、建立我国矿产资源开发生态补偿机制的政策建议
(一)改革矿产资源税费政策，建立矿山环境治理和生态恢复政府投入机制
第一，进一步把矿产资源税的征收对象扩大到所有的矿产资源，改革征收办法，增加矿产资源税收水平，提高矿产资源税在地方财政收入中的比重。可以考虑将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，提高单位计税税额，实行差别税率，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。对重要的、稀缺性矿产资源课以重税的部分收入可用于生态补偿；同时向矿产资源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用受益者来承担部分矿产资源开发生态补偿责任。
第三，调整矿产资源税费使用方向，大幅度提高矿产资源税费中用于矿山环境治理和生态修复工程支出比例。可以考虑设计将矿产资源税费收入的大部分(50％～70％)用于矿山环境治理和生态修复工程，以克服资金投入不足，治理步伐缓慢的问题。
第五，探索建立矿业开发生态环境税费新体系。从长远看，应该建立合理的相对独立的矿产资源生态环境税费体系，打破生态税费矿产资源税费体系的混合，根本上解决矿业开发中的生态保护问题。
(二)充分运用市场和社会参与机制，拓宽矿产资源生态补偿资金多元化渠道
第一，创建公司化运行机制。成立独立的专业矿山环境治理与生态恢复投资公司，由公司具体承担资金筹措、运行和治理项目管理。在所有制性质上，公司可以是不依附于政府和采矿企业的民营企业，也可以是有政府投资介入的混合所有制企业。在法律地位上，公司是独立进行生产经营的法人实体，自主经营，自负盈亏，独立承担法律责任的市场主体，逐步改变目前存在的政府部门分散投资的政府行为。
第二，探索多元化市场融资机制。如果是矿山企业自己复垦的，可以由矿山企业通过发行股票和发行债券融通资金，或通过间接融资的方式筹集复垦资金；如果是专业投资公司作为复垦的，也可以通过直接融资方式从资本市场融通资金，或通过间接融资的方式向银行或财团借款。
第三，探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，建立煤矿区复垦和高效益复垦同步销售机制。在有条件的地方，可以按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，通过治理工程项目的市场化运作回
收资金并获得土地出让收入，即通过出让矿山整治出的土地使用权和土地增值收益的方式，开拓矿山环境治理和生态恢复资金渠道。由于我国矿山多数位于偏僻的山区，地理位置远离经济发展中心，整治出的土地商业价值相对不大。为了克服这一矛盾，可以考虑将矿山复垦与效益较高的建筑用地复垦或工业用地复垦进行同步销售，使复垦后开发土地的收益可以弥补矿山复垦的亏损。
(三)建立矿山环境治理和生态恢复政府部门之间的协调机制
我国行政管理机构设置中存在的按资源要素分工的部门管理模式强化部门利益弱化统一监管，很容易出现部门分割，难以形成一个有机联系的整体。为了建立符合我国国情的矿山环境治理与生态恢复的行政部门间的协调机制，建议采取如下措施：
损害的修复是个灵活的概念。换句话说，资源损害之后最合适的修复方式只能在特定情况下进行确认，需要考虑最完全地满足受害者的利益，同时最大程度的消除资源损害行为所导致的损害后果。但是我们必须知道，人类生命健康的损伤、风景的破坏、稀有物种的灭绝、不可再生资源的挥霍，这些资源的恢复原状通常是不可能的、不可行的，在经济上也是不合理的。事先预防和控制成为最现实的选择，而损害赔偿的局限性也必然强烈要求加入预先救济机制并扩充行政性修复机制，从而保证自然资源环境的功能实现。在自然资源损害的救济手段中，损害赔偿是民事责任体系下之首选，也是阻止损害的最后手段，除此之外，事先预防和抑制性质的保证金、赔偿基金以及分担风险的责任保险都是可行的选择，而对于恢复原状的目标而言，补偿基金这种形式也可使用。本文将从自然资源修复的目标出发，分个体、市场和政府三个层次对这个完整的法律修复路径进行分析，希冀为环境资源保护中广泛的利益平衡提供更加灵活的应对方案。
一、个体责任的承担———损害赔偿与恢复原状
二、个体责任承担的补充性措施———赔偿基金与责任保险
三、公共产品损害的政府干预———行政修复措施
现在，我代表市人民政府向大会报告工作，请予审议，并请列席同志提出意见。
一、过去一年工作
2016年是“十三五”规划的起始之年，也是在艰难中跋涉、奋发中前行的一年。一年来，在市委的正确领导下，在市人大、市政协的监督支持下，我们紧紧依靠全市人民，千方百计谋发展，竭尽所能保民生，实现了经济社会发展稳中向好。预计实现地区生产总值126亿元，一般公共预算收入11.9亿元，固定资产投资49.5亿元，农民人均可支配收入11412元。
（一）着力推进供给侧改革，农业发展水平稳步提升
农业试点渐次展开。跻身国家农村一、二、三产业融合发展试点县，粮油绿色高产高效创建示范县和省万亩高标准农田试点县，17个试点项目正在有序推进，争取上级资金近2亿元。
示范区建设亮点纷呈。小小线现代农业综合示范区新增绿色水稻1万亩、设施农业1500亩、优质葡萄1000亩。省级现代设施农业小区达到8个，进驻投资超千万元项目11个，北方果蔬大面积反季生产，南方水果试种成功，成为辽阳现代农业的一面旗帜。西马峰镇获全国“一村一品”示范镇殊荣。
农业基础更加稳固。大力度调整种植结构，调减玉米2.3万亩。新流转土地3.6万亩，全市流转面积超过40%。培育农产品流通生产基地15家。综合治理水土流失1万亩，实施两大灌区续建配套与节水改造等农田水利工程37项。完成闭坑矿植被恢复和植树造林2100多亩。划定永久基本农田。
（二）着力促进转型升级，工业经济结构不断优化
重点项目建设进展顺利。忠旺铝材精深加工项目完成37万平厂房建设，59万平厂房正在施工，专用车厢项目生产特种车辆近千台，铝材加工业开始走上灯塔工业发展的舞台。西钢选矿、北方电力锅炉辅机等一批项目基本建成。顺锋200万吨采矿扩建、绿龙马铃薯主粮化等一批项目相继开工。
支持骨干企业爬坡过坎。落实营改增、大工业直供电等各项政策，为企业减负1.38亿元。帮助企业争取省产业投资引导资金800多万元。推动北方化工恢复生产，2条16万吨天然脂肪醇生产线环评获批。扶持企业上市，太阳谷葡萄酒业在“新三板”挂牌。
节能减排工作力度空前。化解煤炭过剩产能10万吨，提前完成省定目标。关停环保违规企业68家，拆除城区燃煤小锅炉15台。削减氮氧化物等4项主要污染物排放总量379吨，预计万元GDP综合能耗和取水量分别下降3%和5.7%。
（三）着力引导消费结构升级，服务业发展提质增效
皮装裘皮产业渐露曙光。建成丰帝工业地产等标准化厂房10万平。保税仓库投入运营，海关、商检和国际四大拍卖行全部进驻，累计竞拍进口原皮320万张。电商产业园启动运营，皮装裘皮线上交易规模不断扩大。丰富市场业态，引进箱包、皮鞋等经营业户百余户。国家皮革检验中心佟二堡工作站成立，具备国家级产品质量监督资质。
传统服务业有新亮点。6万平大商家购物中心正式营业，城区商贸服务功能渐趋完善。举办秋季房交会，全年房地产销售面积达到11万平。首届辽峰葡萄节暨农产品展销会获得成功，大大提升了我市特色农产品知名度。金融体制改革实现新突破，我市第一家总部银行灯塔农商行获批成立。到去年底，全市金融机构存贷款余额分别达210亿元、143亿元。
旅游产业持续升温。提升改造皮装购物游、灯塔迷宫花园、燕州万紫园和燕州城千亩油菜花等热点旅游产品，景区人气再度攀升。完成高公馆原貌修复。组建城南旅游开发公司，探索旅游资源开发管理市场化运营模式。佟二堡4A级景区创建全面展开。去年，我市全年接待游客450万人次。
（四）着力加快新型城镇化进程，城乡环境持续改善
城乡建设扎实推进。新建和维修改造各级公路310公里。改造城市巷道13条，新建村内道路166公里，便利城乡居民出行。完成城区地下管网探测，启动框架系统建设。中奥花园二期、金花园二期等住宅地产开工，全年房地产开发面积16.5万平。
人居环境持续改善。综合改造19个老旧小区，惠及居民3000余户。实施13个省级美丽乡村建设。城乡新增绿化面积90万平。深入开展环境净化年活动，城乡环境整治取得明显成效。
特色小镇全面启动。皮草、辽峰、太阳谷、燕州4个小镇列入辽阳市级特色小镇创建盘子。总体规划全部完成，征地动迁、基础设施建设和产业项目依次展开。佟二堡有望跨入省级特色乡镇。
（五）着力保障和改善民生，群众幸福感获得感显著增强
打响脱贫攻坚战。实施产业扶贫工程，开展“千人包千户、千组包千户、千企包千户”“三千包扶”活动，出台医疗、教育、低保救助措施，实现2868名贫困人口脱贫，6个省级贫困村摘帽。
织密社会保障网。新增五险扩面8500人，零就业家庭保持动态为零，城镇登记失业率控制在2.5%以内。城乡低保、农村五保等保障标准全面上调。实施323户棚户区改造，完成340户农村特困户住房和危旧房屋建设改造。新组建4个城市社区。落实殡葬惠民政策，启动市级公益性公墓建设。
推进服务均等化。基本普及学前三年教育，完成39所薄弱校改造。全面启动农村教师支持计划，首批83名教师轮岗交流。公立医院改革深入推进，药品零加价让利患者700余万元。村级卫生室基本药物制度实现全覆盖。文化体育活动更加丰富，新建和维修改造基层文体场所18家，送戏送影下乡2500多场，国家公共文化服务体系示范项目“燕州乡村大舞台”演出16场。
保持社会大局稳。深入开展“七五”普法和“法律六进”，法律服务和法律援助不断加强。着力解决问题，化解了一批积案。坚持开展重大项目社会稳定风险评估，立体化社会治安防控体系实现重点区域全覆盖，群众安全感和满意度进一步提升。防火、防汛、安全生产、食药品安全等工作进一步加强，全年未发生重特大安全事故。
（六）着力牢固法制观念，政府自身建设进一步加强
重点领域改革不断深化。推进“放管服”改革，加快政府职能转变，全面公开公共服务事项和办事指南，下放和取消行政职权26项，调整权责清单59项。国地税联合办税大厅投入运行。组建了行政审批局。稳妥实施了公务用车改革、国有林场改革。启动个体工商户“两证整合”登记制度改革。
依法行政更加规范。坚持依法科学民主决策，加大对各级决策部署督察检查力度，政府公信力、执行力进一步增强。坚持向市委常委会汇报工作制度，坚决执行人大及其常委会决议，主动接受人大法律监督和政协民主监督。认真办理人大代表议案建议和政协委员提案107件，办复率100%。积极推行政府信息公开，全面接受社会舆论监督。
作风建设持续加强。认真开展“两学一做”学习教育，行政效能有效提升，作风建设常态化机制初步形成。建立约谈、函询和诫勉谈话制度，约谈重要岗位人员53人次。累计查处违纪违法案件、违反“八项规定”和“”问题195件，处分188人。
此外，双拥、老龄、市志、人防、地震、气象、档案、统计、民族宗教、妇女儿童、人民武装、供销合作、机关事务等工作都取得了新成绩。
各位代表，过去一年，全市广大干部群众戮力同心，携手共进，经受考验，战胜挑战，取得的成绩来之不易。在此，我代表市人民政府，向各位代表，并通过你们向全市人民和所有关心支持灯塔发展的社会各界人士，致以崇高的敬意和最衷心的感谢！
在总结成绩的同时，更要清醒地看到问题，主要是：产业结构性矛盾仍然突出，部分行业、企业经营困难，步履维艰；发展带来的新矛盾和历史遗留的老问题相互交织，维护社会稳定压力较大；个别政府工作人员服务意识不强，作风懒散拖沓，不担当、不作为，群众反响强烈。对于这些问题，我们已经注意到，决心要在今后工作中认真加以解决。
二、今年主要任务
2017年是本届政府的收官之年，也是落实国家扶持政策，加快老工业基地新一轮振兴的关键一年，做好今年工作意义重大。我们一定要深入落实十八届五中、六中全会和中央、省、市经济工作会议精神，按照市委六届二次全会的部署，贯彻五大发展理念，抓住辽宁新一轮振兴机遇，围绕建设“四个辽阳”、打造“三个灯塔”的总要求，以稳中求进为工作总基调，以实现经济全面转型升级、全域城镇化、全面建成小康社会、全面融入沈阳经济区为总目标，以经济发展为主旋律，以项目建设为总抓手，奋力开创经济社会发展新局面。
经济和社会发展的预期目标是：地区生产总值增长6.5%，一般公共预算收入增长5%，固定资产投资增长10%，农民人均可支配收入增长8%。
（一）以示范试点为牵动，加快推进农业现代化
深化示范试点。勇于先行先试，抓好国家、省试点任务，创造可复制、可推广的经验。以小小线综合示范区、沈辽产业大道农业示范带和沈半线优质粮食生产示范带为重点，加快现代农业示范区建设，带动全市现代农业大发展。大力实施农业精品工程，每个乡镇要至少建成一、二个精品项目。积极推进佟二堡省级农产品加工示范集聚区建设。
加快结构调整。深化农业供给侧改革，促进农业提质增效、农民增收。继续调减玉米种植面积，因地制宜发展特色杂粮、绿色蔬菜等经济作物。大力发展绿色水稻，力争面积达到80%以上，努力打造辽宁绿色水稻第一县。集中连片发展辽峰葡萄和设施农业，加快形成原产地优势和竞争优势。加快林果产业发展，补齐东部山区农业短板。做大做强特种毛皮动物养殖业，争创省“一县一业”示范县。
夯实农业基础。完成土地确权登记颁证，再流转土地3万亩。大力培育新型经营主体，新发展市级以上龙头企业4户，专业合作社和家庭农场60家，试点整村组建土地合作社。加强农业社会化服务体系建设，完善农产品质量安全追溯体系，建成病死动物无害化处理中心。解决6个村、7800人饮水安全问题，努力推进安全饮水全覆盖。
（二）以项目建设为核心，加快工业结构优化升级
主攻重点项目。把项目建设贯穿全年工作始终，确保忠旺铝材精深加工项目完成一期96万平厂房建设和设备安装，车厢项目一期全部达产；抓好顺锋钢铁200万吨选矿扩建、国能洁净燃料生产基地等一批超亿元项目，增强发展后劲。
壮大骨干企业。建立重点骨干企业库，帮助企业解决发展中遇到的问题。积极争取和落实各项涉企政策，降低企业运行成本。加大金融服务力度，支持企业多元融资，力争富强铸造在“新三板”挂牌。推动企业联合重组，“造大船出海”。构建支持工业转型升级、健康发展的激励机制，开展工业纳税“十强企业”评选表彰活动。力争再培育5家规模以上工业企业。
集聚园区力量。完善基础设施，研究支持办法，吸引企业入驻，加快形成集聚效应。筛选一批发展前景好的小微企业，引导其入驻园区发展。启动佟二堡精品企业园建设，打造高端企业集聚地。整合域内外服装童装企业资源，规划建设服装产业园区，让传统产业焕发新的生机。
（三）以特色产业为引领，加快发展现代服务业
做优特色产业。大力推进宗骏奥特莱斯、东方米兰二期等重点项目，启动皮草文化展示馆建设，继续丰富市场业态，全力打造“四季佟二堡”。建成貂皮现货跨境电子交易平台，扩大电商产业园规模，全力打造“网上佟二堡”。引导企业引进国际一流设计师，提升自主研发能力和市场竞争力，筹划开展系列宣传活动，全力打造“创新佟二堡”。
做强现代服务业。加快推进城区传统服务业转型升级，规划建设商业综合体、养老地产等龙头项目，活跃城区商业氛围。办好房交会、辽峰葡萄节和辽峰小镇赏花节，繁荣城乡市场。加快县、乡电商网点建设，逐步健全以县、乡、村三级物流节点为支撑的农村物流网络体系，建成冷链物流电商园。
做活旅游产业。推进旅游资源市场化配置，培育壮大旅游市场主体，增强旅游产业活力。实施以民俗村、农家乐、历史古迹、山区自然风光和城区重点景观为节点的旅游资源开发建设，打造精品旅游线路，建成沈阳经济区的“后花园”。力争完成佟二堡4A级景区创建。
（四）以特色小镇为抓手，加快城乡一体化发展
完善基础设施。新建和维修改造各级公路及“一事一议”村内道路420公里以上，构建四通八达的交通网络。启动城市北环，加快燕滨路、灯岫线和康柳线等重点道路建设，完善城南片区道路规划建设，确保灯塔高速南出口竣工通车。开工建设城市给水三期工程，继续完善供电、供热、燃气等城市基础设施，增强城市承载能力。
提升建设品位。围绕建设宜居城市，大力度改造老城区，对2600多户城中村、城郊村和棚户区进行搬迁改造，对21个弃管老旧小区进行综合改造，对2条城市主次干道和13条破旧巷道进行维修改造。启动忠旺城、金昌馨居等一批房地产开发项目。进一步提升城市品质，完善城区绿化、美化、亮化，增设沿街景观小品，开工建设葛西河生态走廊三期。争取省市扶持政策，高标准实施一批美丽乡村示范村建设，全面加强农村环境连片整治，打一场农村环境整治攻坚战。
建设特色小镇。坚持产业文化旅游“三位一体”、生产生活生态“三生融合”的规划定位，积极推进一批基础设施和特色产业项目，加快形成“一镇一产业、一镇一精品”。佟二堡皮草小镇争创国家级特色小镇，辽峰、太阳谷、燕州小镇争创省级特色小镇。建立特色小镇储备库，适时启动两个关东风情浓厚、灯塔特色鲜明的小镇建设。
改善生态环境。继续实施青山工程，巩固退耕还林成果，完成造林100万株，治理闭坑矿山110亩。深入开展大气污染治理，加强重点企业污染物排放实时监控，全部淘汰黄标车，加速淘汰老旧车辆，拔掉城区10吨以下燃煤小锅炉。引进长青集团生物质热电联产项目，推进秸秆综合利用。强化水污染防治，实施“河长制”，确保域内河流水质改善。开启土壤污染防治工作，完成土壤环境质量目标监测点位设置和网络建设。
提高管理水平。积极推进综合行政执法改革，推动城市管理走向城市治理。加快数字化城市管理平台建设。完成城市总规修编及海绵城市、地下综合管廊等专项规划编制。开展城市管理年专项行动，出重拳、大力度整顿占道经商、违章停车、私搭乱建、非法营运等行为，提高城市精细化管理水平。正式运营灯塔客运中心，优化公交运行线路。
（五）以改革创新为驱动，激活发展内生动力
深化重点改革。深入开展事业单位分类改革，完成生产经营类事业单位转企改制。启动国有集体企业改革，扎实做好职工安置工作。加快推进机关事业单位养老保险制度改革。
优化营商环境。行政审批局要履行好职能,真正实现“一枚公章”管审批。完成“五证合一”改革，广泛应用“一照一码”和“两证整合”，全力营造便商利商的政务服务环境。加强信用体系建设，强化“诚信招商、诚信待商、诚信留商”理念，着力营造聚商活商的公平市场环境。保持各类发展政策的统一性、连续性和稳定性，积极构建平等统一规范的政策环境。
全力招商引资。开展“招商年”活动，全市总动员，干部齐上阵，突出主导产业和重点区域，围绕延长产业链条、城市开发和特色小镇建设，大力开展专业招商、精准招商，着力以商招商，动员“灯商回归”，努力引进一批大项目、好项目，为经济发展注入强劲动力。
强化要素供给。盘活闲置土地和空置厂房，复垦关闭砖厂、煤矿和村屯空地，保障重点产业和项目用地需求。树立经营城市理念，做好动迁地块和农用地收储工作，强化国有资产管理。抢抓政策机遇，各部门都要积极主动向上争取支持。
（六）以改善民生为根本，持续解决群众普遍关心的突出问题
打赢脱贫攻坚战。把脱贫攻坚作为一号民生工程，继续深化“三千包扶”和行业扶贫，力争最后2783名贫困人口全部脱贫，8个省级贫困村彻底摘帽，提前完成脱贫攻坚任务。
补民生保障短板。新增城镇实名制就业2600人，提升城乡居民参保参合率，全力保障养老金发放。完成市级公益性公墓建设。改造600户农村特困户住房和危旧房屋。继续实施农村敬老院消防设施和城市社区用房改造。
办人民满意教育。强力推进义务教育均衡发展示范县创建工作。稳步推进布局调整，加快薄弱校改造，启动一高中择址新建，努力解决城区小学大班额问题。继续实施教师交流轮岗。鼓励普惠制幼儿园发展，突出职业教育办学特色，全面提高教育教学质量。
促卫生服务共享。继续深化医药卫生体制改革和公立医院改革。完成中医医院建设，启动中心医院扩建，加快乡镇卫生院、村卫生室标准化建设。做好基本公共卫生服务均等化和重大疾病防控工作，增强公共卫生保障能力。
创和谐平安灯塔。着力构建法治体系，规范程序和秩序。强化生产安全、消防安全、交通安全、校园安全和公共安全监管，做好食品安全城市创建工作，大力提升安全生产整体水平。强化社会治安综合治理，严厉打击恶性犯罪，进一步完善立体化防控体系，提高维护公共安全能力水平，增强人民群众安全感。
（七）以依法行政为理念，全力塑造政府新形象
加强依法行政。严格按照法定权限和程序履行职责，严禁法外设权、扩权。推进政府法律顾问制度，完善重大事项集体决策机制。自觉接受人大依法监督、政协民主监督，主动接受司法监督、社会监督。认真执行人大及其常委会的决议、决定，坚持重大事项报告制度，一丝不苟地办理议案建议和提案。
狠抓从严治政。认真履行“一岗双责”，不折不扣落实全面从严治党主体责任，筑牢政府工作人员拒腐防变的思想防线。进一步规范政府采购、招投标和国有资产转让程序，加大重点领域、重点部门和重点项目的审计监督。严肃查处、失职渎职案件和腐败问题，切实做到干部清正、政府清廉。
树立责任意识。牢记人民公仆的第一身份和为民服务的第一职责，把群众需要作为工作第一目标，群众满意立为干事第一标准。勇于“涉险滩”、敢啃“硬骨头”，以逆水行舟的胆量、奋发有为的精神主动推进急难险重工作，主动适应改革攻坚新要求。