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2022.03.25
案例目次
一、某建设公司诉永州市人民政府会议纪要案
【指导要点】
1.行政执法机关要正确把握行政监督与民事合同行为边界；
2.会议纪要外部化后属于行政复议范围。
【基本案情】
2007年8月，申请人某建设公司（以下简称申请人）中标永州市一段道路工程项目，并与第三人签订施工合同，因征地受阻等问题，项目未能按期完工。2013年12月，申请人与第三人签订补充协议，约定调整工程价款和工期，工程边拆迁边施工。由于工期拖延6年，施工环境发生重大变化，如果继续按原约定的爆破技术方案施工将严重威胁周边居民的人身和财产安全。为避免发生安全问题，第三人组织制定并报请被申请人永州市人民政府（以下简称被申请人）批准新的爆破技术施工方案。申请人按新施工方案完成约70%的工程量。2016年2月，第三人通知申请人暂停施工。同年9月，被申请人召开会议并作出《永州市政府专题会议纪要》（永府阅〔2016〕52号），会议纪要第1条第3项决定对该项目已完工程进行结算，剩余工程重新招投标，原施工单位在同等条件下可优先考虑。申请人对此不服，向湖南省人民政府申请行政复议。
申请人认为，被申请人的上述决定于法于理无据，请求行政复议机关予以撤销，并责令被申请人督促第三人与申请人继续履行施工合同。
被申请人认为，会议纪要是行政机关的内部文件，未对申请人的权利义务产生实质性影响，不是具体行政行为，不属于行政复议范围；被申请人的上述决定有充分的事实和法律依据；申请人的行政复议申请已超过法定申请期限。
第三人认为，本案属于生效民事合同履行过程中产生的争议，应当按照合同约定通过诉讼途径解决；会议纪要是第三人向被申请人汇报形成的合同履行意见，具有事实和法律依据。
【复议结果】
复议机关湖南省人民政府撤销了涉案《永州市政府专题会议纪要》（永府阅〔2016〕52号）第1条第3项的内容，理由如下。
(一)会议纪要外部化后属于行政复议范围
会议纪要通常在行政机关内部使用，一般不直接影响行政相对人的权利义务，原则上不属于行政复议范围，然而一旦会议纪要外部化，其议定的事项直接作为行政行为的依据并对相对人的权利义务产生影响时，则属于行政复议范围。
(二)申请人耽误法定申请期限有正当理由
由于会议纪要和有关机关没有依法告知申请人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，导致申请人未能自知道该具体行政行为之日起60日内向有管辖权的行政复议机关提出行政复议申请。这种情况，属于正当理由耽误法定申请期限的情形，耽误期间应当依照行政复议法第9条第2款的规定予以扣除。因此，申请人于2017年3月30日向省人民政府提出行政复议申请，并未超过法定期限。
(三)会议纪要的议定事项超越法定职权
被申请人并非涉案合同的主体，不具备行使合同权利、履行合同义务的资格，其通过会议纪要决定解除申请人与第三人签订的合同，实际上是以行政手段干预合同关系，强制解除合同。因此，被申请人以行政手段强制干预解除合同关系超出其法定职权范围，根据行政复议法第28条第1款第3项规定，应当予以撤销。
二、白某诉苏州市教育局不依法履职案
1.判断行政机关的法定职责应采用实质审查标准；
2.不完全履行或拖延履行也是不作为。
白某认为被申请人未按照《综合治理方案》的规定成立调查组对事件是否属于校园欺凌进行认定，构成不作为，故申请行政复议。
苏州市人民政府作出〔2018〕苏行复第53号《行政复议决定书》，责令被申请人履行职能。理由为：复议机关认为，教育部等十一部门联合印发的《综合治理方案》对各地教育行政部门在处置学生欺凌事件方面的职责进行了明确规定，被申请人应当按照该方案履行相应职责。教育行政部门负责对学生欺凌治理进行组织、指导、协调和监督，是学生欺凌综合治理的牵头单位。该治理方案对各级教育行政部门提出了履职要求。
三、霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案
行政复议规范处理举报奖励机制。
复议申请人霍某向市场监管部门举报食品药品违法行为，并在举报信中注明“如查实，申请举报奖励”。针对举报事项，市场监管部门经依法调查于2018年9月7日、12月13日对被举报人涉及的两项违法行为分别作出行政处罚决定，共计罚款4万元。2018年12月14日，市场监管部门将举报最终处理情况回复复议申请人霍某，但未涉及举报奖励事宜。
四、臧某等诉宿迁市人民政府未履行被征地农民社会保障职责案
1.群体性行政复议典型案例——被申请人适格问题的确认；
2.创新运用协调调解机制，坚持靠事前调解与现场督办相结合。
2016年，被申请人宿迁市人民政府（以下简称被申请人）因重大项目建设需要，对臧某等187名申请人（以下及简称申请人）所在地某区土地进行了征收，申请人使用土地在征收范围之内。当地政府发放了征地补偿款，但未将包括申请人在内的被征地农民纳入被征地农民社会保障。
2018年11月13日，申请人集体向被申请人递交了《关于要求将劳动年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户的申请》，要求被申请人按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令2013年第93号，自2013年12月1日起施行）的规定，将社会保障资金记入被征地农民社会保障资金财政专户个人分账户。被申请人收到申请后，认为该申请属于信访事项，按照《信访条例》转交给某区人民政府处理，未对申请人进行回复或告知，2019年1月14日，申请人不服被申请人对其要求将社会保障资金记入个人分账户申请未回复，向江苏省人民政府提出4起行政复议申请，江苏省人民政府依法予以受理。
五、方某诉广州住房公积金管理中心《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》案
“旧楼加装电梯”是民生工程，也是民心工程。在高楼林立的广州，由于历史原因，在一些老城区里，仍有不少六七层甚至九层高的楼梯房。对上了年纪行动不便和希望改善居住环境的人们来说，加装电梯是一个迫切的需求。《住房公积金管理条例》规定，不但购买、建造住房可以提取公积金，大修房屋也可以提取公积金，《广州市既有住宅增设电梯试行办法》也明确规定既有住宅增设电梯可以申请使用住房公积金。
在上位法及地方政府规范性文件有明确规定的情况下，政策执行部门仅以无实施细则为由，不予通过申请人提取公积金的申请，明显不当。该案的意义在于通过个案推动旧楼加装电梯提取公积金惠民政策的落地，为有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善旧楼配套设施提供了有力的政策保障。
2016年4月1日，申请人方某（以下简称申请人）向被申请人广州住房公积金管理中心（以下简称被申请人）提交关于旧楼加装电梯提取住房公积金的申请。2016年4月12日，被申请人作出《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，主要内容为：“我中心于2016年4月1日接待了您的来访，并收到您提交的关于旧楼加装电梯提取住房公积金的申请。虽然《广州市既有住宅增设电梯试行办法》中规定既有住宅增设电梯可以通过提取住房公积金来筹集资金，但住房公积金的提取细则需经广州市住房公积金管理委员会（以下简称管委会）审批通过才可执行，我中心于2012年提交关于既有住宅增设电梯提取住房公积金议题上第二届七次管委会审议，未通过审议。所以，目前广州市住房公积金提取政策规定的职工可提取的情形不包括旧楼加装电梯……”
复议机关撤销了被申请人作出的《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，并责令被申请人重新作出行政行为。理由为：《住房公积金管理条例》(国务院令第350号)「该条例已被修改，新规定可参见《住房公积金管理条例》(根据2019年3月24日《国务院关于修改部分行政法规的决定》修正)。」第5条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”第24条第1款第1项规定：“职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的；……”
《广州市既有住宅增设电梯试行办法》（穗府办〔2012〕21号）「该办法已失效。新规定可参见《广州市既有住宅增设电梯试行办法》(穗府办〔2016〕11号)。」第7条第1款第3项规定：“既有住宅增设电梯所需要的资金，可以按照以下方式筹集：……（三）可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金、专项维修资金；……”第8条第3款规定：“申请使用第七条第(三)项的住房公积金用于既有住宅楼宇增设电梯的按照《住房公积金管理条例》及本市有关规定向广州住房公积金管理中心提出申请。”
根据上述规定，既有住宅增设电梯所需要的资金，可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金。《住房公积金管理条例》规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”，电梯也属于房屋的一部分，应属于该范畴。本案中，申请人向被申请人提交关于旧楼加装电梯提取住房公积金的申请，被申请人以“住房公积金的提取细则需经广州市住房公积金管理委员会审批通过才可执行”为由不同意申请人的申请，被申请人对申请人提取公积金申请的处理，明显与上述规定不符。
此外，广州市新旧既有住宅增设电梯办法都规定既有住宅增设电梯可以申请使用公积金，但2012年至申请人申请提取公积金时，被申请人仍未通过提取细则，不符合行政效能的要求，也不符合服务型政府的要求。因此，复议机关撤销了被申请人作出的《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，责令被申请人依法对申请人的申请重新作出处理。
六、孙某等诉河北省某市人力资源和社会保障局工伤认定纠纷案
复议机关撤销了被申请人所作的《不予认定工伤决定书》，理由为：第三人职工小孙虽在休息场所内被发现猝死，但是一同工作的职工商某证明职工小孙2014年12月24日工作期间有发病症状，但是未到医院就医，坚持工作至12月25日凌晨下班回休息地点。当地医院诊断为猝死，县公安局调查认为不构成刑事案件。被申请人某市人力资源和社会保障局作出《不予认定工伤决定书》时，未对此事实进行调查核实，认为职工小孙的死亡情形不视同工伤，证据不足。根据行政复议法第28条第1款第3项之规定，复议机关决定撤销被申请人作出的《不予认定工伤决定书》并责令被申请人重新作出具体行政行为。
七、马某诉安徽省人民政府土地征收案
1.土地征收必须确定征地范围；
2.土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途；
3.土地征收应当履行告知、确认、听证程序；
4.国务院行政复议裁决制度的理解和适用。
2007年7月8日，安徽省颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收颍上县慎城镇集体土地15.5664公顷。2007年12月28日，被申请人安徽省人民政府（以下简称被申请人）作出皖政地〔2007〕473号批复，批准了上述用地申请。申请人马某（以下简称申请人）的承包地位于拟征地范围内。
2008年8月15日，颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收颍上县慎城镇、江口镇、十八里铺镇集体土地15.8002公顷。2009年2月5日，被申请人作出皖政地〔2009〕54号批复，批准了上述用地申请。申请人使用的宅基地位于勘测定界图图示确定的拟征地块范围内。
【复议决定】
复议机关撤销了被申请人作出的皖政地〔2007〕473号批复，理由为，就皖政地〔2007〕473号批复，该批次用地，勘测定界图图示与勘测定界坐标点一致。根据上述勘测定界材料，本批次征地共涉及4个地块，地块1位于慎城镇颍阳社区，地块2约一半位于颍阳社区，另一半位于尤岗社区，地块3和地块4均位于尤岗社区。
但是，征地报批材料中工作人员在土地利用现状图和土地利用总体规划图上分别标注的地块形状和位置与勘测定界图不完全一致，并且存在被征收土地所有权人认定错误和征地程序缺失问题：一是本批次征地报批材料“一书四方案”中将本批次征收的4个地块全部认定为尤岗社区所有；二是地方政府在征地报批前仅向尤岗社区进行了告知、确认，未向颍阳社区居委会及颍阳社区被征地农户进行告知、确认，且在征地报批材料附具的《征地情况调查确认表》上签名的300名农户均不是本批次征地涉及的被征地农户。考虑到本案被征收土地已用于颍上第一中学等项目建设，征地补偿款也已经发放，国务院裁决确认皖政地〔2007〕473批复违法。
就皖政地〔2009〕54号批复，该批次用地存在勘测定界图图示与勘测定界坐标点不一致，勘测定界材料本身矛盾，不能确定用地位置问题。如果依据图示标注的地块确定征地位置，地块位于申请人所在的尤岗社区土楼队；如果依据坐标点确定征地位置，地块位于尤岗社区朱庄境内，不涉及申请人所在的土楼队。考虑到本批次征地具体行政行为的内容并不确定，且无论依据图示还是依据坐标点确定位置的地块均未开始使用，补偿款也未发放，国务院裁决撤销了皖政地〔2009〕54号批复。
八、某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案
1.《建设用地批准书》是否属于受理范围；
2.在被申请人自行撤销具体行政行为情况下，复议机关该如何作出复议决定;
3.行政行为的违法性继承，先行政行为违法是否导致后续行政行为违法或者无效？
2011年9月29日，被申请人白山市人民政府（以下简称被申请人）发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》，对申请人某公司（以下简称申请人）房屋所在地块进行征收。2012年11月22日，申请人与第三人某房地产公司（以下简称第三人）签订《房屋土地补偿协议书》。协议书约定，申请人将上述土地和房屋作价1600万元转让给第三人。
2012年12月3日，第三人向申请人支付了300万元。2013年6月13日，申请人向第三人发送了《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》。2013年7月8日，申请人向第三人发送了限期解除房屋土地补偿协议书的通知，通知第三人必须于2013年8月10日前，前来申请人处确认清退事宜完结，并按约定支付第二批购买价款500万元，继续履行双方协议及商定事项。否则，申请人即视为第三人终止受让，立即解除与第三人签订的协议书。
2013年8月7日，白山市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》，将11231平方米土地（含申请人上述8965平方米土地）以435万元出让给第三人。2013年9月28日，白山市国土资源局与第三人就上述招拍挂成交的土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日，被申请人就上述地块为第三人颁发《建设用地批准书》，有效期为2013年9月至2014年10月。
2013年10月10日，上述地块的《建设用地审批表》完成审批手续。2014年6月20日，第三人向申请人支付了200万元。2014年7月，第三人组织建筑公司进入上述地块，强行拆除申请人房屋并施工，实际占用申请人上述土地。
复议机关作出复议决定，确认被申请人所作的《建设用地批准书》违法，理由为：被申请人为第三人颁发的《建设用地批准书》侵害了申请人的合法权益，并作出确认违法行政复议决定书。主要事实和理由是：申请人与第三人就拥有合法使用权的8965平方米土地和地上房屋签订《房屋土地补偿协议书》，但双方未履行协议书中的全部条款，申请人上述房屋的所有权和土地的使用权没有转移，仍为申请人所有。
同时，被申请人对申请人上述房屋及土地作出房屋征收决定后，未对申请人房屋及所占土地进行补偿，未将申请人上述土地的使用权收为国有，白山市国土部门就将上述地块挂牌出让，被申请人为第三人颁发了《建设用地批准书》，导致申请人合法的房屋被强行拆除，房屋所占地块被占用，该行政行为违反了《土地管理法》第13条和《物权法》第4条的规定。
九、某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案
1.厘清登记环节审查依据、范围、程序等问题；
2.明晰不动产登记机构的审查义务；
3.厘清不动产登记机构登记错误的责任承担。
2016年，被申请人中山市国土资源局（以下简称被申请人）根据第三人李某等（以下简称第三人）提交的土地变更登记申请核发《国有土地使用权证》，将涉案土地使用权变更至第三人名下。经查明，该《国有土地使用权证》由涉案地块集体土地证变更而来，目前该《国有土地使用权证》已注销，涉案地块登记为：1.粤（2015）009282号，权利人为中山市某服装有限公司；2.国（2011）易0900948号，权利人为中山市某经济联合总社。
申请人某经济合作社（以下简称申请人）称，涉案地块自始为申请人集体所有的水田，该宗土地由集体经营，至今未知有办理过土地征收、农用地转用审批，被申请人直接批复转为工业用地，违反《土地管理法》关于“土地征收”“农用地转用”审批的权限和程序规定，同时，也规避“占补平衡”规定，属于违法进行国有土地使用权登记的行为。
根据《不动产登记暂行条例实施细则》第80条的规定，虽然涉案国有土地使用证登记确有错误，但涉案地块已经办理了涉及不动产权利处分的登记，涉案国有土地使用证已收回注销并核发了新的国有土地使用权证，产生新的土地使用权人，属于前述规定情形。同时，参照行政诉讼法第74条第2款的规定，涉案国有土地使用证已注销，撤销该证已无实际意义亦无可撤销的内容。故复议机关确认被申请人向第三人核发《国有土地使用证》违法。
十、李某诉临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案
1.行政复议受理范围的认定——申请人未被行政机关录用，不属于《公务员法》管理范围；
2.行政合理性原则——适用同一《国家公务员制度实施方案》(以下简称《实施方案》)时初审复审资格要求解释应当一致。
申请人李某（以下简称申请人）因对被申请人山西省临猗县人民政府（以下简称被申请人）在该县2017年公开招聘事业单位工作人员考试中，取消其面试资格决定不服，向复议机关申请行政复议。
申请人称，申请人参加了临猗县2017年公开招聘事业单位工作人员考试，报考单位和岗位为某服务中心管理岗，笔试成绩位列该岗位第一，进入《面试资格复审人员名单》。但在随后公布的《资格复审合格人员名单》中并没有申请人，后被告知因为申请人没有提供报到证，不符合复审要求的条件被取消面试资格。申请人认为被申请人取消其面试资格违反法律法规，违反公开、公平、公正以及诚信原则，严重侵犯了申请人的合法权益。要求撤销被申请人取消申请人面试资格的决定，责成被申请人停止执行取消申请人面试资格的行政行为。
被申请人称,被申请人公开招聘工作领导组认为申请人不能提供报到证，是证件不全，资格复审不合格，是严格依据《实施方案》的要求作出的决定，认定事实清楚，适用依据正确、程序合法、内容适当，并未违反任何法律法规的规定，更未违反公平、公开、公正及诚信原则，申请人要求撤销该决定的理由不能成立。
复议机关作出决定，撤销了被申请人作出的“取消申请人面试资格”的决定，理由如下。
1.对于申请人所报考岗位要求，被申请人在复审阶段作出与初审阶段要求不一致的解释是不合理的。
2.对于是否应该提交报到证，应结合考生实际学习经历和岗位报考条件来确定，本案中结合申请人的学习经历，不应要求其提供报到证，且岗位报考条件并未要求全日制学历，申请人无需提供报到证并不违反《实施方案》和岗位报考条件的要求。基于对申请人所报岗位复审阶段的资格要求的错误解释，被申请人作出取消申请人面试资格的决定有失公允，违反了行政合理性原则，应予纠正。