立法权是地方人大及其常委会的一项重要职权。所谓地方立法是指有立法权的地方国家机关依照法定程序，制定、修改和废止法规和其他规范性文件及认可法规的活动。部门利益法制化虽然只反映在少数地方性法规中，但它降低了立法资源的利用和行政效率，妨碍了社会主义市场经济的健康发展，扩张了政府部门的不当行政权，损害了公民、法人和其他组织的正当权益，受到了社会公众的深恶痛绝。因而，防止部门利益法制化已经成为地方立法工作中一项长期艰巨的任务。
一、部门利益法制化在地方立法中的产生、表现形式及特征
（一）部门利益法制化的产生
所谓部门利益法制化，就是指以法制的形式来固化和扩张行政权力的利益诉求，这既是权力本身的越位，也可以视为对法治的一种异化。
在社会主义市场经济大环境下，地方各级政府及其职能部门、各种社会力量和各种利益集团在法制的框架下成为不同的市场经济主体。而各级政府及其职能部门作为担当行政职能的市场经济主体，直接参与地方立法是常态，其作用无可厚非。但由于部门利益的驱动，不少地方政府或部门甚至垄断行业等市场经济主体将立法作为膨胀自身权力的依托，于是产生了部门利益法制化问题。正是“部门立法”的存在，“立法监督”的缺失，加之立法审议、表达的博弈不充分，导致“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。正是地方立法在经济社会和人们生活中的重大作用，有的地方政府及其职能部门放纵立法扩权的冲动，加上地方立法工作存在种种不足，所以部门利益法制化才会在立法中表现出来。
（二）部门利益法制化的表现形式
1、蓄意增设机构或递增经费
2、向所属事业单位不当委托
在我国现阶段，政府很多职能部门的确担负着繁重的行政管理任务，为了提高行政管理效率和执法效率，的确需要将一些行政执法权力或具体行政事务委托给具备法定条件的企事业单位来行使或办理。但是，令人不解的是，有一些行政部门，违背了法定权利义务相平衡的原则，想为自己的部门或行业多揽权利，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务委托给下属单位去办理，从而淡化和减轻本部门的职责和工作量；有的借地方立法形式，不当委托下属事业单位一定的行政管理和处罚权，并故意将这种行为常态化、法制化。
3、无序增设收费项目
4、违规设立法律处罚条款
一是突破上位法规定的对特定违法行为的处罚种类，增设罚款等处罚。有的同志甚至认为，《行政处罚法》虽不许可地方性法规设立“吊销企业营业执照”的处罚，但地方性法规可以设立“暂扣企业营业执照”的处罚。二是为了弱化管理和创收，对一些本可由道德规范来调整或可通过宣传引导来矫正的行为，也设立行政处罚。如：对一些轻微的首次交通违法行为，本可以通过教育和警告处理，却经常使用扣分和罚款代之，而且在罚款起点和幅度上，也倾向于“多罚重罚”。三是对违法行为的处罚，特别偏爱高额罚款。有的罚款虽然由财政部门收取，但事后又按比例或全额返还罚款部门。如果不是立法机关从严把关，任由行政部门的立法草案得以通过，乱设罚款的情况会更为严重。
5、淡化部门行政职责和义务
一些地方立法，无限扩大公权，给行政部门规定了很大的行政权力和处罚权力，而淡化了对行政管理相对人（公民、法人和其他组织）应尽义务与责任，也就是限制私权。权力和义务的不对等，损害了行政管理相对人的合法权益。如：实施多年的《拆迁条例》，有的是政府部门与开发商联手损害群众实际利益，只是在人民群众强烈抗争后，政府才最终停止了行政强制拆迁规定；又如，许多地方性法规对行政部门违法行使权力进行处罚的程序和条件都疏于规定，对罚款所得的管理和使用规范不严格，对政府部门及其工作人员管理责任的规定常常是一个简单模糊的规定，甚至不予规定，谈不上对行政权力的有效制约。
6、重复进行不必要的地方立法
有些地方政府及部门，本来国家或省一级已经制定了有关的法律法规，但仍要地方人大及其常委会制定内容和上位法大体相同的法规，使立法没有实质性意义。其目的：一是突显某个部门或行业的重要性；二是进一步明确该部门地位、职权、编制和经费等；三是方便本部门工作中查阅，亦能显示出该部门的法制观念强。此类地方立法必然是对社会资源的一种浪费，有的成为部门利益法制化的实现途径。
（三）部门利益法制化的特征
地方立法中部门利益法制化的特征较明显：强调扩张有利于本部门的行政管理职权，忽视维护和保障其他市场经济主体的利益、提供公共服务的职责和义务；强调行政管理权力的合法性和重要性，忽视、轻视公民正当权利的保护；强调和过多反映强势集团的不当权利，从而忽视弱势群体的合法权利。以部门利益大小作为是否立法的标准。
部门利益特征在立法实践中集中表现为：一是“有利则争”，对有益于维护本部门利益的立法项目尽力争取;二是“无利则推”，对维护本部门利益没有作用或作用不大的立法项目，想方设法推脱；三是“不利则阻”，对其他部门提出的立法项目，认为不利于本部门利益的，就想办法阻止；四是“分利则顶”，对调整、平衡或纠正部门利益的意见，或想办法游说，或顶着不接受，甚至以部门利益保护不了就不如不立法了。这是部门利益法制化的本质特征。
二、部门利益法制化的危害和成因分析
（一）部门利益法制化的危害
1、背离了立法的法制原则，破坏了国家法制的统一
法制原则，是当今世界国家立法普遍遵循的基本原则之一。我国《立法法》第四条就规定“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。由于部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执，导致不同部门对同一法律关系或者相似法律关系的调整规则不同，使得地方立法有时在部门权力扩张和权力相争中趋向混乱，发生效力冲突。在实践中会造成执法标准不一，或难以执法，从而严重破坏了国家法律体系的等级有序、协调一致，严重损害了社会主义法制的统一、权威和尊严。
2、背离了立法的民主原则，损害了行政管理相对人的合法权益
我国《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。这条规定确立了立法的民主原则。要是地方性法规在立法过程中，政府部门充分考虑人民群众的根本利益，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，始终把人民的根本利益放在第一位，把自己置于群众的监督下，带有部门利益法制化的地方性法规就不会制定出台。显然，带有部门利益法制化的地方性法规，是以维护部门利益为立法指导思想，参杂了一些以法扩权和与民争利的内容，违背了全心全意为人民服务的宗旨，漠视了行政管理相对人的权利并强化其义务，使得立法为行政部门滥用职权留下了较大的操作空间，从而将公民权利和利益置于更为狭小的境地，甚至导致损害具体案例中行政管理相对人的合法权益。
3、背离了行政效率和公正原则，导致行政执法效率低下
（二）部门利益法制化产生的成因分析
实践经验告诫我们，在地方立法中，如果政府部门要追求行政权力最大化，忽视行政管理相对人（公民、法人和其他社会组织）的合法权益保护，地方人大及其常委会依法行使职权不到位，立法审查把关不严，放任地方政府部门以立法扩权，地方立法就可能产生部门利益法制化。部门利益法制化扭曲了立法的初衷，使群众利益难以保障，究其原因：
一是在认识和观念方面，有的地方党委、政府对地方立法工作重视程度不够；有的人对立法规划的认识过于机械，片面强调完成一定的立法件数指标，忽视对立法质量的把关，只重视立法数量，不重视立法质量，把严肃的立法工作与普通的工作任务等量齐观；有的对防止部门利益法制化认识不足，防范措施不到位；有的领导法制意识不强，计划经济色彩较重，长官意志浓厚，往往地方利益、部门利益和小集团利益之所以突现在地方性法规中，与个别人的错误政绩观是有关联的。
二是在体制和制度方面：现行政治体制和机构改革不到位，政策法规对各级政权机关的人事权划分不够明确，往往是“会哭的孩子有奶吃”，加之从立法规划的制定到立法草案的提出，基本上是由政府及其各主管部门包办，立法民主体现得不充分，留给地方政府行政主管部门较大的操作空间。在现行体制下，公务员的福利基本上靠本部门解决，而现行财政体制的不完备和预算外资金管理的不严格，一些领导干部为了捞取政治资本，产生了部门利益法制化的冲动。
四是在法规起草方面：我国的大多数地方性法规由立法机关委托政府主管部门起草。但在起草过程中，有的政府部门法制观念淡薄，全局意识不强，未能正确处理党和人民的利益与部门利益之间的辩证关系；有的过分强调本部门的行政权力，利用地方立法减轻甚至规避本部门应当承担的责任和义务，忽视对被管理人应当享有权益的保护；有的习惯于站在本部门立场上看问题，将部门扩权、长官意志和人为因素参杂其中。
三、防止部门利益法制化的对策建议
昆明市人大及其常委会是具有地方立法权的地方国家权力机关，从1987年到今，先后制定了82件地方性法规，现行有效的67件地方性法规，内容涉及政治、经济、文化、城市管理、环保、社会稳定、公民权益保护等多个方面，为昆明市在资源与环境保护、教育卫生、科技进步、城市建设与管理、保障人民群众身体健康、维护公民基本权益、促进社会公平正义等领域和方面提供了有力的法规保障，为保障和促进昆明市经济社会持续健康发展起到了极为重要的作用。同时，在防止部门利益法制化方面，昆明市人大及其常委会做了大量扎实工作，积累了行之有效的经验。为了做好下一步防止部门利益法制化工作，特提出以下对策建议：
（一）树立立法为民的指导思想
法的精神就在于追求社会公平公正，要让地方立法从法规立项、草案起草阶段就体现民主，立法应当通过充分搏弈，寻求社会各方利益的综合平衡点。我们的党是无产阶级政党,我们的政府是人民的政府，党和政府的唯一宗旨是全心全意为人民服务，党领导立法和政府依法行使审批权、许可权、收费权、罚款权等等，说到底都是保护公民、法人和社会组织的根本利益，推动国家的经济发展和繁荣富强，实现人民对幸福美好生活的追求。因此，要进一步端正立法的指导思想，落实习近平同志“始终把人民利益放在第一位”的指示，落实立党为公、执政为民的基本要求。
地方党委要切实加强对立法工作的领导，正确把握立法的政治方向，严格党内报批程序，所有地方立法都要围绕党的工作中心和当地国家经济社会发展的大局进行，把部门利益倾向阻止在地方立法之外。地方人大及其常委会在立法过程中，要始终强调立法的政治性原则，始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的立法原则，从中国特色社会主义事业的大局和国家长治久安的全局出发，不迁就关系，不照顾情面，不让行政管理对象在立法博弈中输在起跑线上。要切实健全科学、民主、开放的立法机制和工作程序，调动各方面的立法积极性，充分保证人民群众的参与权、知情权和建言权，充分听取各方面的意见，不给部门利益法制化开绿灯。地方政府要有政治意识、民本意识、人大意识和法制意识，必须以党和国家中心工作统揽立法工作，以立法维护人民群众的切身利益，实现党和人民利益的有机结合。政府主管部门应当把党和人民的利益放在第一位，切实增强大局意识、全局意识、责任意识和服务意识，有效克制立法扩权的冲动，时刻保持对部门利益法制化的高度警惕。
（二）构建科学的地方立法立项论证制度
科学的地方立法立项制度有利于防范部门利益法制化。在地方立法中，要统一规范选项标准和立项程序，克服重点不突出，随意性强等问题，防止凭感觉立项、凭经验立项、凭领导意志立项或凭工作关系立项的情况。虽然，目前大部分地方立法立项仍由行政机关根据当地经济社会发展需求提出，但是这些做法是可以改进的。
地方立法从立项开始就要体现科学发展观，不要成为行政部门要人要钱要权的工具，也不能浪费立法资源搞不切实际的“景观”法规。从立法立项思路上看，不仅要重视立法的数量，更要重视立法的质量，如何做到“急需先立”，坚持好地方立法的“民主性、科学性和可操作性”，对不适合经济社会发展的地方性法规要及时修订或废止，对事关改革发展稳定大局的法规，应排除部门利益的干扰及时出台。
随着经济社会的不断发展，需要立法调整的社会关系越来越多，立法涉及的领域也将更广、专业性更强、内容更细。地方政府及职能部门需要做好调研分析，采取网上征求、发文征求、登报征求、会议征求等多种形式广泛征求立法项目，在此基础上进行立项论证。要通过立项论证搞清楚所立法规要调整哪些关系，要解决的主要问题，设置的主要制度，以及设置这些制度可能产生的积极、消极影响等等。
地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，对政府提出的立法建议项目，要建立立法项目评估体系，充分征求社会各方面的意见，对可能产生的各种影响进行论证评估，特别是要论证评估该立法项目与当地改革发展稳定的关系，在经济社会发展中所起的作用，并根据评估情况最终确定是否立项，以避免政府主管部门根据需要来主导地方立法立项。
（三）大力发挥地方人大及其常委会的立法主导权
我国宪法规定，地方性法规的制定权属于省级或较大的市的人大及其常委会。而在长期的地方立法实践中，绝大多数的法规草案是由实施该法规的政府主管部门提出立项和起草的。这种“既当运动员又当裁判员”的固定起草模式，是滋生部门利益、扩张部门权力的温床。解决这一问题的主要措施就是地方人大及其常委会要充分行使好立法权，由实践中的审议权转变为主导立法的全过程：
（四）建立专业化的地方性法规起草机构
（五）完善民主科学的立法工作程序
为能真正体现立法的科学性、民主性和实效性，防止和克服部门利益法制化，完善地方立法的工作程序可以做很多工作：
（六）充分发挥立法统审机构的职能作用
立法法不仅科学总结了全国人大立法的实践经验，具体规定了法律案的统一审议程序，还第一次明确了地方性法规的统审。地方立法统一审议可以避免“政出多门”，避免法律与法规之间以及法规之间相互矛盾，维护社会主义法制的统一，同时有利于正确贯彻立法指导思想，更好地遵循立法程序，增强立法实效。
地方立法统审机构由人大法制委员会负责，邀请法学专家、学者组成。统审机构应从全局利益出发，对法规中可能出现的部门利益法制化问题，应采取积极有效的应对措施加以协调、平衡，以达到权力和利益的优化配置，更好地发挥地方性法规在社会管理中的积极作用：
（七）落实地方立法后评估制度（实践中称为“立法回头看”）