中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平
本报连载全文，以飨读者。
二、坚持依法执政，统筹推进依法治国、依规治党相结合
治国必先治党。依法执政是依法治国的关键。党领导依法治国，党必须首先依法执政，依规治党，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序实行党的领导，推进依法执政制度化、规范化、程序化。
（一）党规与国法相衔接相协调，依法治国与依规治党统筹推进
注重党内法规与国家法律的衔接和协调，共同发挥在治国理政中的互补性作用，统筹推进依法治国与依规治党，是党的十八大之后我国政治生活和法治建设的重大理论和实践创新。中国共产党作为领导党和执政党的双重属性、双重使命决定了治国必先治党，治好党、建好党，就是为了治好国、建好国。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党内法规管党治党，必须依据宪法法律治国理政，做到依法治国与依规治党统筹推进、一体建设。党内法规和国家法律都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。全面推进依法治国，既要充分发挥法律法规的作用，又要充分发挥党规党纪的作用，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。建设中国特色社会主义法治体系，既要形成完备的法律规范体系，又要形成完善的党内法规制度体系。
党的十八大以来，党内法规对加强党领导立法、保证执法、支持司法、法治社会建设、法治队伍建设等方面提出新的要求，国家立法予以跟进，回应党内法规的要求。中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，涉及机构建设与管理、党政人员管理、司法改革、反腐、环境保护等诸多方面，是党规与国法相衔接相协调，依法治国与依规治党统筹推进的具体体现。
（二）党依法执政，在宪法法律范围内活动
（三）健全党领导依法治国的制度和工作机制
制定并实施《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，要求县级以上地方党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，把本地区各项工作纳入法治化轨道。对党委和政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责分别逐条作出规定。将履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系。不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。建立政法机关党组织向党委请示报告重大事项制度，党委定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。
（四）加强党内法规制度建设
坚持用制度治党、管权、反腐、治吏，将党内法规制度体系建设纳入中国特色社会主义法治体系建设之中，推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能。五年来，按照习近平总书记“形成完善的党内法规体系”的要求，制定、修订了近80部中央党内法规，超过现有中央党内法规的40%，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，党内法规体系日趋完善，约束“关键少数”标准更严，使广大党员、干部将法治内化于心、外践于行。一部部党内法规，既体现出党中央管党治党的新理念新思想新实践，也为全面从严治党、依规治党提供了制度保障。
制定印发《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，规定领导干部的基本行为规范，体现了“以上率下”的风范。两次修改《中国共产党巡视工作条例》，及时把政治巡视、一届任期内巡视全覆盖、中央和国家机关巡视工作、市县巡察工作等实践创新固化为制度成果。修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，坚持依规治党与以德治党相结合，把纪律和规矩挺在前面，实现了坚持高标准与守住底线的统一。出台《中国共产党问责条例》，问责工作迈出制度化、规范化、常态化的关键一步。制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，明确了加强和规范党内政治生活的目标要求，是近年来全面从严治党实践形成的一系列规定和举措的系统化。修订《中国共产党党内监督条例》，从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来。
（五）从严治党、依法反腐
党的十八大以来，习近平总书记提出全面从严治党，并将全面从严治党与全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国连接起来，形成“四个全面”协调推进的战略布局。坚持思想建党和制度治党紧密结合，纪严于法、纪在法前，把党的纪律和规矩挺在前面，坚持高标准与守底线相结合。强调加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，严格执行法规制度和党的纪律，提高制度执行力，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，党纪国法的红线不能逾越。
深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。2016年12月，中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。随后全国人大常委会根据“凡属重大改革都要于法有据”的精神，作出关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
面对腐败多发易发爆发的严峻形势，我们党特别强调运用法治思维和法治方式惩治和预防腐败。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。五年来，中央加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，加强国法与党纪有效衔接，努力形成内容科学、程序严密、系统完备、有效管用的反腐倡廉法规制度体系。同时，积极开展反腐败国际合作，推动在二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下开展追逃追赃国际合作。加强与美、欧、加、澳等反腐败执法合作，推动引渡、司法协助条约谈判工作。成立境外缉捕工作局，“天网”行动多管齐下，取得突破性进展。
三、加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系
党的十八届四中全会明确提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。
（一）加强重点领域立法
全国人大常委会、国务院坚持立法先行，紧紧抓住事关改革发展稳定的重大立法项目，紧紧抓住提高立法质量这个关键，一批重要法律法规相继出台。五年来共制定修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部，同时还通过“一揽子”方式先后修订法律57部、行政法规130部，中国特色社会主义法律体系日趋完善。
构建国家安全法律制度体系取得重要进展。国家安全是安邦定国的基石。全国人大常委会贯彻落实总体国家安全观，制定了《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》《网络安全法》《国防交通法》《国家情报法》《境外非政府组织境内活动管理法》等法律，根据实践需要及时修订《刑法》，审议了《核安全法（草案）》，为维护国家核心利益和其他重大利益提供坚实法制保障。《国家安全法》以总体国家安全观为指导思想，确立了中央国家安全领导体制，明确了政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等领域的国家安全任务，为构建和完善国家安全法律制度体系提供了完整框架。《网络安全法》是网络安全领域的基础性法律，正确处理网络空间自由和秩序、安全和发展、自主和开放的关系，遵循积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，确立了网络安全的各方面基本管理制度。
全面启动《民法典》编纂，制定《民法总则》。编纂《民法典》是党的十八届四中全会提出的重大立法任务。《民法总则》是《民法典》的开篇之作，在《民法典》中起统领性作用。《民法总则》确立并完善了民事基本制度，贯彻全面依法治国要求，坚持人民主体地位，坚持从我国国情和实际出发，坚持社会主义核心价值观，总结继承我国民事法制经验，适应新形势新要求，全面系统确定了我国民事活动的基本规定和一般性规则。第十二届全国人民代表大会第五次会议高票通过《民法总则》，并于2017年10月1日开始实施，标志着我国《民法典》的编纂工作迈出坚实的第一步。目前正在抓紧进行《民法典》各分编的编纂工作，确保到2020年形成一部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意志的《民法典》。
生态环境保护领域立法不断推进。修改《环境保护法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》等法律。新修订的《环境保护法》建立环境污染公共监测预警机制，划定生态保护红线，加重行政监管部门的责任，扩大环境公益诉讼主体，针对违法成本低的问题，设计罚款的按日连续计罚规则，扬“齿”立威、铁腕治污，环保执法“过松”“过软”局面有了明显改观。对《大气污染防治法》的全面修订，强化了政府、企业、社会防治责任，完善了大气污染防治标准、污染排放总量控制和排污许可制度，加大了燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等领域污染防治力度，健全了重点区域联防联控、重污染天气应对机制，法律的针对性、可操作性和可执行性明显增强。
加强社会、民生领域立法。制定了《慈善法》《反家庭暴力法》《中医药法》等一批重要法律，修改了《食品安全法》《劳动合同法》《职业病防治法》《人口与计划生育法》《民办教育促进法》等法律。修改后的《食品安全法》建立了最严格的、覆盖全过程的食品安全监管制度，突出预防为主、风险防范，进一步完善食品安全风险监测、评估和安全标准等基础性制度，实施食品生产、流通、餐饮服务全过程监管，强化对违法生产经营、监管失职渎职等行为的法律责任追究，建立包括有奖举报、信息发布、责任保险等在内的食品安全社会共治体系。《反家庭暴力法》强调反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任，明确了家庭暴力的预防和处置机制措施，为推动解决妇女、未成年人等群体遭受家庭暴力问题，维护平等和睦文明的家庭关系，提供了更加完善的法律保障。
（二）创新、完善立法体制
加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。根据党的中心任务，按照党中央确定的不同阶段的经济社会发展目标任务和大政方针，研究确定立法规划计划，并根据党中央的决策部署及时对本届全国人大常委会立法规划作出调整。2015年6月，经党中央批准，全国人大常委会调整立法规划，在原有68件立法项目基础上增加34件，将党的十八届三中、四中全会决定明确提出、需要在本届完成的立法项目列入规划。同时，健全了立法工作向党中央请示报告制度，重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项，都由全国人大常委会党组及时向党中央请示报告，切实保障中央重大决策部署的贯彻落实。
充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。按照党的十八届四中全会的要求，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，牢牢把握立项、起草、审议等关键环节的主导作用，加强综合性、全局性、基础性重要法律案的组织起草工作，及时出台《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》。注重发挥全国人民代表大会行使国家立法权的职权，保障人大代表直接参与行使立法权力。2017年3月，在全国人大代表审议《民法总则》的过程中，共有700多位代表发言，提出了近2000条意见建议，有关部门根据代表们的审议意见，对《民法总则》草案先后作了150多处修改。高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，健全法律草案征求代表意见制度，邀请代表参与立法调研、论证、审议、评估等工作，认真听取和采纳代表的意见建议，更好发挥代表在立法工作中的作用。
明确立法权力边界。2015年《立法法》修改，对部门规章和地方政府规章权限进行规范，明确规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”“重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草”，不能由部门起草。
依法赋予所有设区的市地方立法权。党的十八届四中全会决定提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。2015年修改《立法法》，依法赋予所有设区的市地方立法权，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，这是对地方立法体制作出的重大调整，是在党中央统一领导下，充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求。有了立法权，地方就可以对当地经济社会发展中的重点难点问题作出立法决策，制定规则，更加全面深入地推动地方的改革和发展。截至2017年4月底，全国新赋予地方立法权的273个市、自治州中，已有269个经批准开始制定地方性法规，占到98.5%。已经审议通过并经批准的地方性法规有369件，84%的市、州已经有了自己的法规。
（三）深入推进科学立法、民主立法、依法立法
坚持立改废释并举。统筹考虑立新废旧、修法释法并举和法律间协调衔接，对部分法律中涉及同类事项或者同一事由需要修改的个别条款，采取一并提出法律案的方式进行统筹修改。党的十八大以来，全国人大常委会采取统筹修法方式，审议通过了13个修法决定，涉及修改法律和有关法律问题的决定74件次。通过“一揽子”修改，确保法律规范之间能够相互协调、有效衔接。适时废止不适应改革要求的法律。落实党的十八届三中全会提出的关于“废止劳动教养制度”的要求，通过了废止有关劳动教养法律规定的决定。
强调立法必须坚持以《宪法》为统领，符合《宪法》《立法法》确立的法律基本原则、立法权限、立法程序，禁止部门利益法制化，防止地方保护主义；强调对法律、行政法规、地方性法规进行合宪性、合法性审查。党的十八届四中全会明确指出，把所有规范性文件纳入备案审查的范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。全国人大常委会法工委积极开展主动审查和被动审查研究工作。从2013年到2016年，对新公布的42件行政法规、98件司法解释进行了审查研究，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行有件必备、有备必审、有错必纠。
（四）加强宪法法律的实施监督
将12月4日设立为国家宪法日。在每年的国家宪法日前后，深入开展了大量形式多样、内容丰富的宪法宣传教育活动，提高了全社会宪法意识，以宪法精神凝心聚力，推动宪法全面贯彻实施。2015年通过关于实行宪法宣誓制度的决定，建立宪法宣誓制度，明确要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓，以此推动国家工作人员树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。
实施宪法规定的特赦制度。为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年，全国人大常委会根据宪法规定作出特赦决定，国家主席习近平发布特赦令，特赦部分服刑罪犯，具有重大政治意义和法治意义。
全国人民代表大会常务委员会作出关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定。针对香港特别行政区立法会个别候任议员在宣誓时蓄意宣扬“港独”主张、侮辱国家和民族的言行，全国人大常委会行使《宪法》和《香港基本法》赋予的权力，作出关于《香港基本法》第一百零四条的解释，充分表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场，充分展现了包括香港同胞在内的13亿多中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。
把加强执法检查摆在突出位置。全国人大常委会把保证法律严格实施作为全面推进依法治国的重要抓手，持续加强和改进执法检查工作。五年来共开展26次执法检查。2016年检查了《食品安全法》《安全生产法》《道路交通安全法》《环境保护法》《水法》《促进科技成果转化法》6部法律的实施情况。2017年检查《药品管理法》《产品质量法》《著作权法》《固体废物污染环境防治法》《网络安全法》《种子法》6部法律的实施情况。