目前，我国立法者尚未释明索赔权的法律性质。生态环境损害赔偿制度的体系定位不明，无法与其他既有法律制度实现充分的协同、联动，这在一定程度上造成了我国生态环境法律制度体系的紊乱。为了实现体系优化、促进生态环境损害赔偿制度的健康生长，学界开始探索行政机关索赔权的法律性质。不同学者借助不同的理论框架和论证逻辑提出了三类主要学说，即民事权利说、行政权力说和公私权混合说。一般而言，对特定权利(力)法律性质的界定应当以法解释学为主导方法，探寻一种能够与既有法律体系融贯、共生的法权设计逻辑，同时兼顾功能面向的制度成本和法律实效。本文的研究目的在于系统梳理既有学说的论证逻辑及其彼此之间的“攻防对立”,综合运用规范性的法解释学方法和功能性的比较分析方法证成索赔权行政权力说，并以此为基础对生态环境损害赔偿制度进行规范调适。
鉴于行政权力说和民事权利说均有理论缺陷，有学者基于折衷考虑提出了混合说。根据所采取的标准不同，“混合说”可以细分为“区分混合说”和“一体混合说”。
首先，既有学说局限于生态环境损害赔偿制度的内部视角，未能立足于多元生态环境损害救济制度的体系化视角思考索赔权的法律性质。生态环境损害赔偿制度的功能目标是维护和救济生态环境公共利益，会与传统行政执法机制、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼等制度发生交织重叠，索赔权性质的确定尤其需要采用融合内部和外部的整体主义视角。
鉴于既有学说之不足，本文以多元生态环境损害救济制度体系作为讨论场域，立足于中国特色社会主义公有制的现实背景，适度借鉴英美法系的公共信托理论模型，综合运用体系性和层次化的法解释学方法系统解读《宪法》与部门法之间的“规范联接”,并兼顾功能主义分析，提出符合中国国情的生态环境损害索赔权法律性质学说，厘清立法机关、行政机关、法院和公众之间的权利义务关系，为我国生态环境损害赔偿制度的规范调适提供对策。
尽管公共信托理论具有灵活性的解释优势，但从法律移植的角度来看，法律具有相对的保守性和地方性，因此，公共信托理论的移植不能仅考虑其功能优势，还需仔细检视其能否与本国的法律秩序兼容。中国在引入公共信托理论前，在逻辑上应首先解决两个问题：一是公共信托理论是否具有在中国生长的制度环境二是既有的自然资源国家所有权理论缘何不具有解释力在事实上，至少有三方面困难制约了公共信托理论在中国制度环境中实现良好生长。
生态环境损害索赔权是自然资源国家所有权程序性权能的法律表达，其法律性质是公权(行政权)。索赔权的法律性质与实施机制不应混淆。公权性质的索赔权也可以经由私法性程序机制实现目的。因此，我国立法者在传统行政执法机制(包括行政命令、行政处罚)之外引入生态环境损害赔偿制度(二分为磋商和诉讼),具有正当性和合理性。只不过由于索赔权的法律性质长期被遮蔽在私法的迷雾之中，所以，实践中磋商和诉讼的具体规则呈现出浓厚的私法特征，一定程度上背离了索赔权的公权本质。笔者认为，未来生态环境损害赔偿制度的改革思路应当是回归公法，并进一步强化行政权在生态环境损害救济方面的效力。
生态环境损害索赔权作为一种行政权，是赔偿权利人的职责，因此，决定是否启动磋商的权力不能被自由处分甚至放弃。由于生态环境损害的复杂性与损害调查、评估，乃至修复方案编制的高成本间存在极大张力，故生态环境损害赔偿磋商权应当具备自由裁量特征。
另一方面，赔偿权利人在生态环境损害责任判决的后续执行中应当承担主导角色，其有权根据最终获得的赔偿金变更最初的生态环境修复方案，并负责修复方案的实施监督和效果评估。如此规定，不仅有助于充分发挥行政机关的专业优势，也可以有效避免法院深陷于琐碎的修复事务。
最后，从制度完善的角度来看，既然索赔权是行政权，那么磋商和诉讼程序的规范构造也应当进行公法化调适。具言之，在磋商环节，需要完善损害调查和鉴定评估程序的公众参与规范，明确生态环境损害赔偿磋商权的自由裁量特征，并修正生态环境损害赔偿磋商协议的履约机制。在诉讼环节，需要赋予损害调查和鉴定评估结论以作为“可反驳推定的事实”的优势证据效力，确立行政主体在生态环境损害责任判决执行中的主导角色，明确生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的适用关系，并健全生态环境损害行政公益诉讼。