关键词：依法治国公安体制改革再探索
现行公安体制是我们党在长期的革命实践过程中逐渐摸索，并适应当时的历史条件发展起来的。经过半个多世纪的演变和改进，于上世纪80年代中期正式形成“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”颇具中国特色的公安体制模式。这种公安体制形成于社会主义计划经济向社会主义市场经济转型时期，对于确保党对公安工作的绝对领导，保证政令、警令畅通，落实公安工作属地管理原则，充分发挥地方党委、政府维护社会治安工作的主动性、积极性等方面起到了非常重要的作用。但是，随着我国经济、政治体制改革的深入发展，特别是社会主义市场经济的建立并不断发展、依法治国方略确立以后，作为国家行政体制重要组成部分的公安体制，越来越不适应形势和任务发展的要求。
一、公安体制的含义
1、“公安体制”与“警察体制”的概念分析
《辞海》对“体制”的解释是，国家机关、企业和事业单位的机构设置和管理权限划分的制度。因此，一般来说，体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称，如政治体制、经济体制、科技体制等[]。而所谓警察体制，是指警察机关在职责划分、机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称，其核心是警察权力的有效行使[]。警察体制是否科学决定了警察权力的行使质量和警察职能的有效发挥程度，其中，职责划分是基础，机构设置是依托，领导隶属关系是保障，管理权限划分是核心。
公安体制是警察体制的一种，是中国特色的警察体制。世界上大多数国家称呼警察体制为“警察体制”，而我国现行的警察体制是属于以公安机关为中心，公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养机关、司法警察机关分设的体制，我们通常又将其统称为“公安体制”，具有鲜明的中国特色。目前，公安体制的内涵，大多是指公安管理体制或警察管理体制方面而言的，即仅仅指警察组织结构体制或管理（领导）体制，而把警务运行、组织人事、后勤保障、监督制约方面的体制因素则归为警务机制、警务模式和警务制度。因此，公安体制应作为广义与狭义两方面理解。广义的公安体制是指为实现组织目标而依法设置的组织机构、权限划分和警务行为的各种相应制度。这里既包括组织管理体制、也包括警务运行机制。狭义的公安体制仅仅指组织管理、权限划分等方面的组织管理制度，而不包括警务行为方面的制度、机制和模式。所以，现在人们把公安体制、机制和模式并列使用，一般是指狭义上的公安体制[]。
笔者认为，公安体制应包括相互联系、密不可分的三个方面内容，也可以说是它的三个基本特征，即体系结构的完整性、管理领导的效率性和职权配置的合理性。公安体制只有形成体系结构的完整性、领导管理的效率性和责权配置的合理性，才能形成组织严密、结构合理、决策正确、协调有力、指挥快捷、反应迅速的现代警务体制。这是公安体制改革创新和发展的标准，也是方向。[]
2、“公安体制”与“公安机制”的关系分析
公安体制和公安机制是两个比较容易混淆的概念，两者关系密切，既有相同点，又有显著的区别[]。
“公安体制”的含义上面已有赘述，下面对“公安机制”的含义进行简单分析。公安机制有广义和狭义之分：广义的公安机制是指按照一定的组织原则把有关职能部门组成一个完善的系统而形成的、具有内在自适应功能的、不断适应社会治安形势需要的公安运行制度或警务运行制度，这里的职能部门既包括公安机关系统的部门，也包括非公安系统的部门，广义的公安机制既包括公安工作机制也包括警务运行机制；而狭义的公安机制仅指公安机关某个组织系统内在的有机联系和运行制度，如110接处警机制，主要是指公安机关内部指挥中心、巡警、派出所等职能部门所形成的警务运行机制[]。通过公安机制的合理运作，使公安机关在执行警务活动时，可以迅速的组织警力、高效的指挥行动，有效的协调资源，提高警务运作效率，以高效的完成既定警务任务。
公安体制和公安机制两者之间有着明显的区别，主要表现在：一是公安体制的组织结构往往是宏观的大“骨架”结构，主要是由我国的组织法律、法规所规定的全国性的“条条”以及地方横向的“块块”组织结构。公安机制则是指微观的，某一方面的组织系统内部的有机联系。二是公安体制是静态的，而公安机制则是动态的。公安体制一般是由法律、法规对整个国家的公安组织结构进行设计，只要法律、法规不修改，公安体制就处在相对静止状态而不能随意变更。而公安机制则是通过其职能结构要素之间的相互作用的有机运动才能发挥其功能作用，因此，公安机制必然是动态的，是有关公安运行的制度。三是作为制度的适用对象不同。公安体制所指的制度一般适用于全国、全局性的对象，而公安机制所指的制度一般适用于系统的、局部的对象。
二者之间除了明显的区别之外，还有着密切的联系，其相同点主要表现在两个方面：一是在构成上都包含着组织结构要素。两者的“骨架”都指的是组织结构要素，这种结构既包括公安机关自身的上下级“条条”和横向职能部门的“块块”，也包括公安机关与其他机关、组织等部门。二是两者都包含制度因素。公安体制和机制都是用来规范人们行为的制度，是人们的行为准则。其中公安体制是公安机制的前提和基础。没有公安体制，公安机制就失去了载体和依托。同时公安机制是公安体制的功能发挥作用的表现，也是改革和完善公安机制的重要依据。因此，改革和完善公安体制就是为了建立良好的公安机制。
综上所述，公安体制是宏观的、整体的、静态的制度；公安机制往往是微观的、局部的、动态的运行制度。两者具有交叉融合的特点，公安体制是公安机制的基础和载体，而公安机制则是公安体制的经脉和前提。
二、我国公安体制的建立发展和演变进程
我国公安体制的建立、发展和完善经历了以下几个阶段：
1、1949年新中国成立前的公安体制（1927年——1949年）
2、新中国成立至“文革”期间的公安体制（1949年——1976年）
在1949年10月至1950年9月期间，中央政府公安部作为政务院的一个工作部门，主要接受政务院领导。1949年10月召开的第一次全国公安会议提出：“各级公安机关均实行党组制，公安部门党组受同级政府党组领导，把党的决定通过党组变成政府的决定。各级公安部门应接受同级政府的领导，同时在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。”1950年9月27日，毛泽东同志在公安部报送的文件上批示：“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的[]。”从此我国公安机关确立了党委直接领导公安工作的管理体制。与此相适应，在公安机关领导干部任免上实行下管两级的管理体制，还建立了公安工作和公安队伍管理实行全国统一的法律政策制度。该时期的公安体制是以“条块结合、以块为主”的管理体制。但是1966—1976年的十年“文化大革命”期间，公安机关遭到冲击破坏，机构瘫痪，人员涣散，各级公安机关被“军管会”等组织所代替，新中国成立以来形成的公安体制遭受严重破坏。
3、1978年改革开放以来的公安体制（1978年至今）
1978年改革开放以来，我国的公安体制改革又经历了以下几个发展、改革和完善时期：
（1）整顿恢复期（1978年—1982年）。从1978年党的十一届三中全会召开到1982年新宪法的颁布实施之前为公安体制的整顿恢复期。党的十一届三中全会以后，全国各级公安机关和广大民警积极响应党中央改革开放的号召，深入开展“真理标准大讨论”，揭批林彪、“四人帮”的错误思想遗毒，恢复重建各级公安机关于“文化大革命”前形成的“条块结合”的组织管理体制及党组（委）领导体制。其间，形成上自中央公安部下至地方公安厅（局）、行署公安处（市公安局）、县公安局（区分局）、派出所的组织管理体制，以及公安机关内部恢复建立的党组（委）领导下的集体负责制。公安体制的整顿恢复为肃清林彪、“四人帮”的残渣余孽和整顿社会治安提供了组织和制度保证。
（3）加快改革期（1992年—2002年）。从1992年到2002年为公安体制的加快改革期。1992年10月，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，开始了与社会主义市场经济体制相适应的新一轮党政机构改革工作。与此相适应，公安机关也加快了公安体制的改革，先后颁布实施了《人民警察警衔条例》、《人民警察法》、《公安机关人民警察内务条令》，以及1994年国发[1994]19号《国务院批转公安部关于企事业单位公安机构体制改革意见的通知》和1993年12月公安部《关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》，为公安体制改革提供了政策法律依据。这些体制改革主要有：理清了公安派出所和公安分局管理体制，增加了各级公安机关的内设结构；对企事业单位设立的公安机构的体制按照企政、政事职责分开的原则进行了改革，撤并了一些企业内设公安机构；创设了巡警等新警种等。但是，在加快公安体制改革的同时，也出现了机构臃肿和基层所队实战单位机关化的不良倾向。
（5）全面深化改革期（2014年12月后）。2014年12月30日，中央全面深化改革领导小组第八次会议在北京举行。本次会议第一次提出“全面深化公安改革”的概念，此次全面深化公安改革的总体目标体现在以下四个方面：完善与国家治理体系和治理能力现代化，建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。这次公安改革是一次全方位、宽领域的综合性改革，其中关于深化公安行政管理改革、完善公安机关管理体制、健全人民警察管理制度等7个方面的主要任务，涵盖了公安工作和队伍建设的方方面面。这次改革既有框架《意见》又有3个配套方案，不仅就健全公安机关维护国家安全特别是政治安全、政权安全工作机制等重大问题明确了改革思路，而且就基层普遍反映强烈的体制性、机制性、保障性问题提出了解决办法。而这也为后续进一步深化公安体制改革明确了方向。
三、我国公安体制改革取得的主要成就与存在问题
（一）我国公安体制改革取得的主要成就如下：
我国的公安体制经过多年的创新与发展，已经向着法治化、规范化、正规化的方向不断迈进，取得了很大的成就，主要表现在以下几个方面：
1、纵向“条块结合”，横向“地专并存”
经过多年的发展和完善，我国公安机关按行政区划从中央到地方呈“条块结合”的组织结构以及地方公安机关和专门公安机关并存的组织结构体系（铁路等专门公安机关已进行体制改革，全部划归公安机关序列但并存现象仍存在，简称“地专并存”）。
2、内设机构规范化，执法机构队建制
2007年1月1日起施行的《公安机关组织管理条例》依据我国现行法律、法规的规定，对县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构采取分类管理和执法勤务统一队建制的组织结构体制，使得内设机构的名称编制更规范。管理条例第7条第1款规定：“县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构。”依据管理条例规定，公安部提出，将办公室、政工、监察、后勤等部门纳入综合管理机构。国保、经侦、治安、刑侦、禁毒、交管、监管等部门纳入执法勤务机构（如下图所示）。执法勤务机构实行队建制，省、市、自治区设总队，市公安局设支队，县（区）公安局（分局）设大队，大队下边设中队。执法勤务机构统一实施队建制，既是对公安体制改革成果的确认，也为建立新的警务机制提供了保障。队建制有利于同一警种上下级之间的协调指导，增强公安队伍快速反应和协同作战的能力。
我国公安机关内设机构示意图
3、领导管理体制更明确，行政首长负责更具体
另一方面，行政首长负责制的领导体制得以确认。我国政府行政序列公安机关的领导体制最初实行的是党组（委）领导下的集体分工负责制，但是进入新世纪以来，随着我国民主法制建设的发展，我们党的执政理念和执政方式发生了重大变化。为适应这些变化，管理条例第4条明确规定：“公安机关实行行政首长负责制。”这与我国宪法、其他法规的规定是完全一致的。实行行政首长负责制是我国宪法早就规定的一项制度。公安机关实行行政首长负责制不仅是我国宪法、法律规定的领导体制，也是当今世界各国行政体制的普遍原则。公安机关的行政首长是指各级公安机关的“一把手”，即公安部部长、公安厅厅长（局长）、公安局局长、所长负责制。
4、领导任职条件高，正职基本进班子
改革开放以来，我国法律、法规对公安机关领导干部的管理越来越规范，任职条件越来越高，待遇也有所提高。2006年9月22日，中央组织部、公安部党委结合该条例的试行情况和我国的法律、法规和有关文件精神进行修改，定名为《地方公安机关领导干部任职条件》，并同时颁布实行。按照《地方公安机关领导干部任职条件》的规定，公安机关领导干部的选拔任用应当符合《中华人民共和国公务员法》、《人民警察法》、《党政领导干部选拔任用条例》以及《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发[2003]13号）要求，对省、自治区、直辖市以下地方公安机关领导干部应具备的基本条件和资格，以及省（区、市）、市（地）、县（市、区）各个领导岗位应具备的条件和资格作出了明确的规定。
同时，“条块结合，下管一级”的公安领导干部管理制度得到完善。对于公安机关领导正职的任命程序和待遇的体制也取得了较大的成效，管理条例第一次以立法的形式明确规定：“县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名，应当事先征得上一级公安机关的同意。县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免，应当事先征求上一级公安机关的意见。”这些程序性规定，不仅确保了选拔公安领导干部的质量，而且还有效地保证了公安系统上下级之间领导指挥关系的畅通和高效。除此之外，进入21世纪以来，县级以上地方人民政府公安机关正职，即公安局长、厅长的职务一般都进行了高配。这既提高了各级公安机关行政首长的规格待遇，也便于公安机关协调各方面的关系。按照有关职务高配的精神要求，地方县级以上公安局“一把手”主要兼任同级政法委书记，或兼任各级政府副职、政府首长助理等职务，大大提高了“一把手”的政治待遇和组织协调能力。
5、队伍分类更明确，职责权更趋一致
我国公安机关人民警察职级表
（二）我国公安体制改革过程中存在的主要问题
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要坚决破除各方面体制机制弊端[]。”从科学发展和高效运行的角度看，我国现行的公安体制存在以下弊端和问题：
3、公安机关内部的机构设置和职能配置不科学、不合理、严重影响了公安工作的效率。公安机关内部机构设置应该充分体现社会发展的要求，有利于科学合理的配置警力资源。公安机关内部的机构设置是在计划经济条件下和现行的领导管理体制下，根据传统方式按专业设置的，过度强调上下对口，上面有什么机构，下面就设什么机构。随着基层公安机关的职权范围逐步扩大，新任务不断增加，新建的机构日益增多，机构设置上出现了无序状态，机关化倾向越来越突出，不仅造成了民警的业务知识单一，综合素质越来越低，而且也使部门之间相互推诿扯皮，互不通气、互相封锁、政出多门、效率低下，严重影响公安机关的工作效率，造成警力资源的浪费。
4、各级公安机关“分灶吃饭”，财政不统一，办案经费不充足，公安装备落后，大大影响了公安工作的效率和战斗力。所谓“分灶吃饭”是指全国各级公安机关的财政由同级政府来保障和提供，但是由于各地的经济发达程度不同，所以各级公安机关民警的工资待遇、办案经费和装备保障不尽相同，甚至大相径庭。这种状况直接造成了落后地区的公安民警待遇差，工资积极性低；办案经费不足，破案率低下；警务装备落后，大大降低了公安机关的战斗力和公安工作的效率。现在社会治安形势日益严峻，以上的种种状况亟待改变，是否各级公安机关的经费由中央财政或者由省级政府和同级政府财政共同保障，这样可以根本改变“分灶吃饭，待遇不同”的不利局面，大大提高公安民警的工作积极性和战斗力，实现公安工作的顺利发展，维护国家稳定和社会和谐。
四、全面推进依法治国背景下我国公安体制改革的目标与措施
（一）我国公安体制改革的启示和新目标
通过多年的公安体制改革，我们得到如下启示：1、必须始终坚持党对公安工作的绝对领导是我国社会主义公安工作的根本制度。历史经验已经证明，中国共产党是我国公安工作的坚强领导核心和组织保障。2、政治工作制度是我国社会主义的基本公安制度之一。政治工作制度是中国特色社会主义的基本公安制度之一，也是我国公安体制的显著特征[]。3、统一领导、分级管理是我国的基本公安制度之一。
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的伟大目标。在此背景下，我国公安体制改革的新目标是：完善和发展中国特色社会主义警察制度，推进警察治理体系和治理能力现代化。具体内容是：划分事权关系，科学配置职能，合理设置机构，优化部门组织，健全层级结构，提高治理能力[]。
（二）全面依法治国背景下我国公安体制改革的内容和措施
经过多年的改革和完善，我们的公安体制越来越科学和完善。但是金无赤足，人无完人，我们现行的公安体制仍然存在一些弊端和不足。对此，笔者在前人的基础上再次提出一些关于公安体制改革的措施和思路，以供决策者参考。根据公安体制包括的内容和要素，我们的公安体制改革应该从以下几个方面展开：
1、完善和理顺“条块结合”的公安管理体制，建立责、权、利一致和合理的公安事权划分制度
新中国成立以来，我国公安机关一直实行“条块结合、以块为主”的管理体制，这一管理体制基本适应改革开放以前计划经济的时代需求。然而随着我国社会主义市场经济的发展和时代的变迁，这种管理体制已经越来越落后于整个经济社会发展的步伐，必须对此加以改革。
我国公安事权分类设想图
2、设置科学、高效的公安组织机构
公安部“四部三总局”组织机构示意图
县级公安机关“四室五大队”组织模式示意图
3、改革公安警务指挥体制
当前严峻的社会治安形势对公安指挥体制提出了新要求，现代化的通信、交通条件为建立新的警务指挥体制提供了现实的可能。现代社会治安形势具有快速多变、跨区域的特点，我们必须以快制快、联合作战、高效决策，建立统一、高效的警务指挥体制，一要在公安部、公安厅和市地公安局层面建立功能齐备的警令部，主要包括有力的指挥中心、情报中心、通信中心，为高效决策、科学决策提供保证。二要在直辖市和地级市，弱化分局的动态指挥功能，减少指挥层级，实行扁平化指挥，由市局指挥中心直接指挥街面警力应付紧急事件。三要实行条线控制与区域控制相结合。要把基层一半的警力屯警街面开展机动战，实施条线控制，一半警力扎根社区开展阵地战，实施区域控制。四要在中等城市探索实施减少组织层级的改革，从公安纵向结构上为公安高效决策、快速指挥提供组织保证。五要在横向结构上贯彻精简原则，为高效决策创造条件。
4、建立完善的公安经费管理机制和改善民警工资待遇
公安机关不同于普通的行政机关，公安工作也不同于一般的行政管理工作。当前这种“分灶吃饭”的公安经费保障体制严重制约了公安现代化建设，制约了公安改革的推进，与西方发达国家“机械化警察”相比较，差距巨大。鉴于我国公安编制是由国家统一管理的，属国家事权，国家财政应当专项保障全国公安民警的“人头费”和各项装备建设经费。当前，可以在一些经济发达的省份、地市内开展试点，实现政府对公安经费的单列和统筹统拨，这种方式是可行的，随着经济的不断发展，进而在全国范围内逐步推广，建立起统筹统拨、保障有力的公安经费保障机制。
在积极推进公安经费的保障机制建设的同时，完善从优待警机制。生活困难、入不敷出及低收入、高风险的经济条件和工作环境给多数公安民警造成了较大的生活压力和心理压力。认真贯彻从优待警政策，对公安机关在编民警应享受的基本工资、加班补助工资、特殊津贴、地方性补贴、政策性补贴等必须按时足额发放；同时要根据当地财力，在实行医疗保险制度改革、住房制度改革后，妥善安排好公安民警的基本医疗保险、住房补贴、人身保险；采取多渠道投入的办法，进一步加大公安民警抚恤金的投入规模，提高抚恤标准，改善公安民警的生活条件。
5、减少警种划分，提高警察的战斗力
虽然公安机关内部作了警种上的划分，然而人民警察是个整体，其战斗力取决于各警种协同作战、整体作战的能力。因此，各警种之间的分工是根据各警种的任务、职责、权限的不同而划分的，其目的是便于日常工作。这种分工是相对的，在发生重大事件或突发事件时，往往是各警种联合作战，在需要履行职责时，不允许人民警察借口不属于其他职责范围而拒绝执行。
从国际上的情况来看，西方很多国家警种上的划分，没有交警、治安警等说法，无论什么警种，都肩负着打击违法犯罪的使命。警种的划分，固然可以分工明确、各司其职，但随着社会的进步和经济的发展，警种的划分越来越呈现出诸多弊端：警种划分越细越容易出现空白点，警种越多越容易造成互相推诿扯皮。为了有效地解决公安机关特别是基层公安机关内部多警种、机关化问题，一些地方公安机关进行了警务改革，打破了警种划分，淡化了警种概念，把警察职责全方位化，整合有限的警力资源，最大限度地把警力摆上街面，加强路（街）面打、防、管、控工作，增强了动态治安控制水平。
参考文献：
[1]摘自2014年10月23日《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》。
[]赵炜、张光主编《警察政治学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第54页。
[]陈庆思编著：《公安工作创新与发展》，中国人民公安大学出版社2013年版，第76页。
[]陈庆思编著：《公安工作创新与发展》，中国人民公安大学出版社2013年版，第78—79页。
[7]陈庆思编著：《公安工作创新与发展》，中国人民公安大学出版社2013年版，第77页。
[]《罗瑞卿传》编写组：《罗瑞卿传》，当代中国出版社1996年版，第264页。
[]俞雷主编《公安管理学概论》，中国人民公安大学出版社1986年版，第135页。
[]习近平：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年11月12日。
[11]赵炜、张光主编：《警察政治学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第62页。
[]赵炜、张光主编：《警察政治学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第65页。
[]贺电、蔡炎斌主编：《公安学基础理论》，中国人民公安大学出版社2014年版，第350页。
[]赵炜、张光主编：《警察政治学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第67页。
[]赵炜、张光主编：《警察政治学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第68页。