“极端主义是恐怖主义的思想基础”。这一论断在我国法律文本和学界的研究成果中都得到确认。鉴于近年来我国受国际恐怖主义影响，国内恐怖活动一度呈上升趋势，国家出台系列政策与法律遏制恐怖活动的发展态势，并着力开展去极端化工作，取得较好效果。然而，“去极端化”的着力空间只是“反极端化”框架的一部分。在反极端化过程中，我国目前尚面临诸多现实问题与法律困境，亟待解决。
一、对“反极端化”的基本认识
所谓“极端化”，是指个人或群体接触和接受偏激的思想观念，受极端主义影响，排斥、干预正常生产、生活的过程。近年来我国发生的恐怖活动犯罪案件证明了恐怖活动人员在从事恐怖活动之前都或长或短地经历了观看暴恐音视频、接受宗教极端主义宣传煽动的过程，从接触、接受极端主义思想，到行为极端化，再到成为恐怖分子、从事恐怖活动是一个渐进的过程，在这个过程中的任何阶段如果能够发现并阻断其向下一阶段演进，都有可能成功预防恐怖活动的发生。这也是使用“反极端化”一词较之“去极端化”更能准确描述该项工作意义的原因。“去极端化”的对象是已经受极端主义思想影响，在思想、言论、行为上已经表现出极端主义倾向甚至已经转变为恐怖分子的人员。而“反极端化”包括通过一定的社会机制，控制极端主义思想传播、将极端主义倾向消除在萌芽状态、阻断受极端主义影响的人员进一步向恐怖分子发展、极端分子及恐怖分子的教育转化等一系列环节。较之“去极端化”，其内涵更加丰富，外延更加广泛。
二、当前我国反极端化工作的现实困境
反极端化位于反恐怖工作的前端，意义深远重大。但从辨识度看目前我国社会更普遍接受反恐怖的概念，对反极端化的重视程度远远不够。之所以会出现这种现象，笔者认为，主要原因是：
（一）社会对极端化现象的辨识度和警惕性低
较之恐怖主义而言，极端化的表现通常更加隐蔽。最初的阶段当事人仅仅接触极端主义思想，进一步会散播极端主义言论和主张。极端化是一个渐进的过程，其发展进程与危害结果之间的因果关系链较长，对于不具备专业知识的大众来说，在日常生活中难以辨识。即便发现极端化苗头，因其出现初期尚不足以导致极端行为，也很难引起警惕。因此，如果社会整体缺乏对极端化的警惕性，没有社会识别机制和专业力量，社会防卫机制难以奏效。
（二）防范极端化的社会机制尚未有效整合
当前恐怖主义活动高发于宗教领域的现状容易使社会形成极端化仅存在于宗教领域的误解。事实上，极端化现象普遍存在于社会各个领域。虽然在防范极端化的重点领域，如民族、宗教、教育、新闻出版、思想文化等领域中我国已经建立审查和防范制度，但从社会整体防卫角度来讲，与反恐怖机制相比，防范极端化的社会整体防范机制尚未有效整合。
（三）反极端化工作容易引发争议
极端化现象蕴藏于正常生活的表象之下，是日常生活的某种极端倾向。新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议2018年10月9日通过的《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称《新疆条例》）中列举的“极端化”表现多涉及婚丧、文娱、清真食品等世俗生活，行为方式也多以言论、干涉生活方式等形式表现出来。因此，如果社会公权力干涉过多，容易引发争议。加之公众对“极端化”的智识和警惕都受制于认识能力，反极端化工作的分寸较难把握。
（四）反极端化政策、法律体系处于初级阶段，治理未成体系
三、我国反极端化工作的法律路径
反极端化工作考验社会的辨识能力和风险控制水平，这项工作无法依托单一的管理部门推进，需要“综合施策、标本兼治”。而在社会综合治理的方略中，法律治理无疑是必要而有效的路径。
（一）以“总体国家安全观”作为我国反极端化法律工作的指导思想
反极端化工作的对手隐蔽无形，现实危害也并不紧迫，表面上看与公共安全、国家安全等联系并不紧密。但是，不可否认，极端主义处于恐怖主义的前端，是恐怖主义滋生和泛滥的土壤。反恐法第四条明确规定“国家将反恐怖主义纳入国家安全战略，综合施策，标本兼治”，此种预防性反恐战略要求必须铲除恐怖主义滋生的土壤，即极端化的社会环境。当前，“总体国家安全观”是指引我国国家安全工作的指导思想，反极端化工作作为反恐怖工作的基础性工作，也是维护国家安全工作的一部分，在以法律作为反极端化手段的治理过程中，亦应以“总体国家安全观”作为指导思想。
（二）考虑制定专门性反极端化法律规范作为国家安全法律体系的组成部分
事实上，极端化现象普遍存在于社会生活的各个方面。从总体国家安全观角度出发，要将此种可能威胁国家安全的因素纳入国家安全法律体系进行系统性预防。在《新疆条例》基础上开展反极端化系统研究，科学进行极端化的内涵解释和外延界定，特别是要对我国社会转型期意识形态的活跃现象进行系统研究，制定科学可行的意识形态极端化法律规范予以规制。可以考虑制定适用于全国的专门性反极端化法律规范，或者在反恐法中对反极端化予以专章规定。
（三）对极端化及表现的基本法律范畴予以规制
（四）明确反极端化措施的法律地位及种类
反极端化是一项系统工作，包括预防性措施、干预性措施和矫正措施。主要涉及对极端化的识别、信息采集、重点人员防控、极端化行为阻断及去极端化矫正等内容。反恐法第二十八条规定了公安机关对于宣扬极端主义等极端主义活动予以制止、强行带离、收缴物品资料及查封等具体的法律措施及种类，是明确规定反极端化措施具体法律地位和种类的最明确的法律规定。这些内容在《新疆条例》中并没有具体规定，该条例仅规定了“对重点人员的管控”属于公安机关的职责，但是管控的具体方法及种类并无明确规定。反极端化的前端程序工作，如极端化言论、极端化行为及极端化人员的识别与发现及情报信息的搜集是反极端化的基础性工作，对反极端化工作非常重要。但是，目前我国尚无这方面的法律规定。反恐法第四十四条提出，公安机关、国家安全机关和有关部门加强反恐怖情报信息基层基础工作的要求，却未提及极端化情报信息搜集的法律依据。《新疆条例》也并未提及反极端化情报信息工作的权限和法律依据。可以说，我国反极端化措施的法律地位及科学分类标准的法律规定目前仍处于缺失状态，亟待进行立法完善。
综上，我国反极端化工作尚处于起步阶段，实践中面临的困境有待通过法律手段探索解决，而完善反极端化法律规定也是我国科学、有序、平稳推动反极端化工作发展最可持续的路径。