2018年6月22日，第十三届全国人大常委会会议第三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》（以下简称《决定》），以立法方式将法律委员会的职责转移至宪法和法律委员会，明确宪法和法律委员会在统一审议法律草案之外的五种职责，肯定两种意义上的合宪性审查：一为立法过程中审议法律草案；一为宪法监督意义上的合宪性审查。前者称为立法审查，后者称为宪法监督。这在实际上赋予宪法和法律委员会的双重属性，需要在辨明合宪性审查概念的前提下区分两种审查。
作为一个复合性概念，合宪性审查（控制）是指对规范性文件是否符合宪法进行审查，其不仅存在于立法过程中对法律草案的事先审查中，也存在于宪法监督程序中对法律以下规范性文件的事后审查中。虽然合宪性审查在我国并非一个规范术语，但宪法序言、第5条、第62条、第67条构成合宪性审查的规范基础，[①]《立法法》第99条亦为合宪性审查提供了法律依据。以下三点须于明确：其一，立法过程中宪法和法律委员会的事前审查虽然属于广义的宪法监督，但其性质乃为立法审查；其二，作为立法审查的事前审查虽然审查法律草案，但并非法国宪法委员会意义上的违宪审查，而只是立法程序；其三，立法程序中宪法和法律委员会的合宪性审查不等于法规备案审查室的审查。这即是说，既需区分合宪性审查两种属性，又须识别立法审查与宪法监督的差异，还需鉴别宪法和法律委员会的双重身份。
宪法和法律委员一身二任，既是全国人大的专门委员会，负责审查法律草案，亦为推进合宪性审查的宪法监督机构，负责审查法律之下的规范性文件。2018年3月11日《深化党和国家机构改革方案》提出设立宪法和法律委员会，2018年3月11日宪法增修条文第70条规定全国人大设立“宪法和法律委员会”，2018年6月22日全国人大常委会第三次会议通过《决定》，明确宪法和法律委员会双重身份。宪法和法律委员会的双重身份具有两重含义：一是指宪法和法律委员会的地位，一是指宪法和法律委员会的审查标准。前者是指宪法和法律委员会既是负责法律草案审查的专门委员会，也是负责监督宪法实施的机构；后者是指宪法和法律委员会不仅负责审查法律草案的合法性，还须审查法律草案的合宪性。换言之，“宪法和法律委员会”既承担事前的立法审查，亦承担事后的宪法监督；且在事前的立法审查过程中，既审查法律草案的合法性，亦审查法律草案的合宪性。
作为立法审查的合宪性审查与作为宪法监督的合宪性审查有着本质区别。前者的理论基础是宪法至上与国会自律，目的是提高立法质量；后者的理论基础是民主集中制，目的是加强宪法实施监督，维护宪法权威。两者具有重大差别，不可同日而语，前者正是本文的讨论范围。
一、立法审查的概念
统一审议法律草案属于议会的立法程序，是立法机关的专有权限，称为立法审查。
（一）立法审查的概念
（二）合宪秩序维护
鱼和熊掌能否得兼，立法审查能否兼顾宪法秩序与人权保障，是一个问题。[④]虽然在广义上，良法可以促善政，法律的人民性、科学性在提高立法质量的同时可以促进人权保障，但是，狭义上立法过程中合宪性审查的重心在“客观性”，而非人权保障，即作为立法审查的合宪性审查重在合宪秩序的维护。[⑤]《立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
首先，作为立法审查的合宪性审查的目的是为了提高立法质量，其所追求的是民主立法、科学立法。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。第二，立法审查中的合宪性考量主要在于体现立法与国民意志的统一，为社会大众所接受，并充分表示其客观性。《立法法》第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。第三，作为立法审查的合宪性审查是立法过程中的审查，无法提供救济。宪法和法律委员会是立法机关的组成部分，并非法院，且无当事人,即使涉及基本权利条款，其也是在合宪秩序维护意义上解决法案与宪法相抵触之处，只能确保法律的质量，不能为公民提供救济。
二、立法审查的理论基础
作为宪法实施的下位概念，立法审查中的合宪性审查指由立法机关对法律议案是否合宪进行的一种审查，其理论基础是宪法至上和国会自律，目的是提高立法质量，评估议案的合宪性。
（一）立法权受合宪秩序拘束
立法权须受宪法支配经历了一个发展过程，在立法者主权（德国），或者议会主权（英国）时期，作为人民主权体现的立法者主权认为议会至高无上，议会立法无需接受宪法的检验。德国魏玛时期的“立法者主权”认为立法者原则上是自由的，不受任何“拘束”。因为立法者是民意代表，可为任何之“法律价值之判断”。法律和宪法是否抵触的问题，是属于政治性质的问题，只有立法者可以解决。其假设是立法者有权决定法律的内容和基本规范，只有法律才可执行宪法。这就是说，由立法者自行决定价值，法律之上无法律。这一来自立法者主权的认识，与今日将宪法视为“法律之法律”的认知相去甚远。只有到基本法时代，德国才接受了立法者须受宪法拘束的认识，并将之体现在宪法条文中，这就是基本法第20条第三项的规定：“立法权受宪法秩序之拘束”。纵览西欧诸国，当今“立法者主权”或者议会主权的影响已经式微，立法受合宪秩序之拘束已经成为不争的事实。以色列议会设立“宪法、法律和司法委员会”，说明即使是不成文宪法国家，议会立法亦须受宪法拘束。
（二）国会自律
（三）人民主权与宪法至上
宪法教科书在阐明宪法和普通法律区别时指出，一切法律制定都须以宪法为依据，这是对立法须受合宪秩序拘束的学理阐释。部门法制定载明“依据宪法，制定本法”表明立法自律，实践中立法机关在立法过程中自觉贯彻宪法价值，积累了为数可观的事例。
三、“全国人大宪法和法律委员会”不是法规备案审查室
更名后法律委员会的名称增加了“宪法”一词，意味着宪法和法律委员会不仅审查法律草案的合法性，还须审查其合宪性。通过对所有法律草案是否符合宪法进行审查，宪法和法律委员会加强了立法过程中的宪法实施。这需要区分其与法规备案审查室的差异，二者的宪法地位和性质千差万别，对此不可不察。法规备案审查室成立于2004年，其机构和组织并无明确的规范依据，无论宪法、《全国人大组织法》、《立法法》、《监督法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》都未对法规备案审查室作出明确的规定。《立法法》仅在第五章将标题规定为“适用与备案审查”，但对法规备案审查室的地位却未置一词，其实际地位是全国人大法制工作委员会的辅助机构，“为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障”[⑦]。与宪法和法律委员会相比，二者的区别如下：
质言之，立法审查的主体是全国人大宪法和法律委员会，而非法规备案审查室。虽然法规备案审查室承担了一部分法规备案审查的工作，但须明确的是：一是实际审查权由全国人大常委会行使；[⑧]二是其所作的工作是宪法监督意义上的审查；三是其所作的是事后审查；四是其所做的工作是辅助法工委。
四、审查法律草案但非违宪审查
宪法和法律委员会负责统一审议法律草案，在此须区分法律案与法律草案。法律案是指进入人大立法程序，由人大代表、各代表团、各专门委员会、主席团审议的涉及法律的议案；法律草案是指立法机关委托各机构和团体负责起草的有关法律案的草稿，包括专家稿、建议稿等。五部法律交替使用“法律草案”和“法律案”，没有严格区分二者之间的差异。
法律草案涉及何为法律，只有那些进入立法程序中，被宪法和法律委员会审议的才可称法律草案。一般而言，法律草案须经过三读程序，那些不经过三读程序就表决的文件不能称为“法律草案”，只有被全国人大或者全国人大常委会审议的宪法修正案、基本法律、法律以及法律修正案才可称为法律草案。被审议的全国人大常委会制定的决定不能称为法律草案；[⑨]被审议的工作报告、预算案、国民计划不能算作法律草案。行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例，以及司法解释不能作为法律草案，它们分别由行政机关、地方权力机关、法院、检察院制定，其制定并不经过“三读程序”。
辨明立法过程中法律草案的合宪性审查，既须区分立法审查与宪法监督，还须识别何为法律草案，不能将立法过程中的事前审查假想为法国的宪法委员会，拼凑出一个性质不明的合宪性审查。这不仅让人联想起《围城》对三闾大学一干教授在后方对自己被日本人焚毁的子虚乌有财产的辉煌追忆的描述。这无疑于说，通过臆想一个不存在的机构，运行不存在的程序，试图审查一个有违宪嫌疑的法律草案，以期满足对法国宪法委员会审查法律案的全部想象。
五、审查标准与效力
（一）审查标准
“不抵触”是指法律草案不得与宪法相矛盾和冲突，其规范依据是宪法第五条。该条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”在《物权法》起草过程中，曾有学者向全国人大常委会建言，认为物权法草案规定的私有财产与公共财产平等保护违宪。宪法第十二条规定，社会主义公共财产神圣不可侵犯，第十三条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。如果从字面意思看，宪法对两类财产设置了不同的保护方式，物权法草案的平等保护显然与宪法规定的区别对待相矛盾。当然，这是一个宪法解释问题，如果从体系解释来看，结合宪法序言、总纲和基本权利条款，物权法的平等保护规定就不属于与宪法冲突。
1.遵守宪法。遵守是指尊重和拥护，其规范依据是宪法第五条第2款。该条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”立法机关是国家权力机关，其主要职责是制定法律，在法律制定过程中必须尊重和拥护宪法的基本原则、理念，精神以及规范，如宪法确立的人民主权原则、民主集中制原则、法治原则、人权保护原则、社会主义原则等。宪法和法律委员会在审查法律草案的过程中须予遵守。
（二）审查效力
立法者享有广泛的“政策形成自由”，拥有对立法事项的考评、评价、衡量、定夺的权力。美国法律案通常遭遇五种命运：搁置；决定不向大会报告；决定承认并提出报告；决定修正并提出报告；决定将法案重写，并提出建议。[13]一般而言，立法者不会故意制定违宪的法律，那些违宪条款通常不太显眼，是由于起草者疏忽或者忽略所致，属于细节问题。[14]对那些违反宪法基本原则、精神、理念、规范的法律草案，宪法和法律委员会在审查之后，向全国人大常委会提交审查报告和建议修改稿，全国人大常委会有权决定删除、修改、重写、不作变动、自行决定、搁置等。如果涉及基本法律，全国人大常委会将审议报告提交全国人大，由全国人大决定。
1.删除。如果因大意或者缺失于起草过程中未予考虑，可以删除违宪条款。2.修改。可以对违宪条款作出文字上的变动，使之合宪。3．重写。可以对违宪条款重新编辑，使之合宪。4.不做变动。如果修改会影响法律的整体运作，可以拒绝修改不做任何变动。5.自行决定。如果起草者经过深思熟虑，但违宪条款乃政治妥协，审查机关可自行掌握决定是否修改。例如，《法院组织法》修改草案因须充分考虑“依法独立行使审判权”这一制度性命题即宪法规定的“审判独立原则”，而对跨区法院暂不作规定。5.搁置。搁置是一种常见的法律案审查样态，对于那些不确定是否属于违宪的，审查机关可以搁置审议。例如，2018年6月，全国人大常委会第三次会议审议《电子商务法》草案，因“个人隐私权和信息安全保护等方面，还仍较为薄弱和不充分”，建议“再行审议而不急于通过”。[15]
结论
2018年5月16日，法规备案审查室主任梁鹰指出，探索开展法律草案的合宪性审查工作。……如果立法活动中法律草案的合宪性无法得到保证，宪法的权威就会受到损害。”“推进法律草案合宪性审查工作，可以保证法律的合宪性，并为未来进一步加强宪法实施和监督作出制度铺垫。要积极探索建立健全全国人大宪法和法律委员会统一审议法律案、有关法律问题的决定中进行合宪性审查或确认的机制，努力使每一项立法都符合宪法精神。”这意味着在立法过程中对法律草案进行合宪性审查是宪法和法律委员会的一项宪法义务。
简言之，作为立法审查的合宪性审查是一种立法程序，其中心特征是事前审查，审查对象为法律草案。“全国人大宪法和法律委员会”行使合宪性审查既不意味着其与宪法监督意义上的合宪性审查重合，也不意味着与法规备案审查室的工作合一。这即是说，作为立法审查的合宪性审查是全国人大宪法和法律委员会通过行使自律权维护合宪秩序的使命，其在提高了立法过程中法律草案通过“门槛”的同时，强化了该机构宪法监督和宪法实施的责任。