郁琳，最高人民法院民事审判第二庭三级高级法官；李忠鲜，中国人民大学法学院讲师。
【编者按】破产法是市场经济的基本法，良好的破产法律框架能够推进企业优胜劣汰，激发市场活力，促进资源、要素和行业整合，最终助力社会经济发展。近年来，我国在对照世界银行营商环境评估（DoingBusiness，简称DB项目）指标的基础上进行了破产法律改革，取得了显著成效，对完善我国破产法律制度起到了重要意义。然而，2021年，世界银行宣布终止营商环境评估工作（DB项目）并重新审视评估项目及其研究方法后，于2023年正式发布了新项目方法论手册，并将其更名为营商环境成熟度（BusinessReady，简称B-READY项目），明确了项目指标和评价方法。至此，评估标准更加科学、评估内容更加丰富的B-READY项目正式取代运行多年的DB项目。整体上看，B-READY评估项目完成了一次重大革新，与旧体系相比，新体系在评估的目的、理念和方法上都极大地修正和丰富了原有体系，新体系为世界各国的破产法律框架提出了更高的标准，这也为完善我国破产法律制度提出了新的挑战和契机。有鉴于此，本期特此编发最高人民法院民事审判第二庭郁琳法官、中国人民大学法学院李忠鲜撰写的《我国提升营商环境的破产法应对》，对该问题作全面解读。
我国提升营商环境的破产法应对
文｜郁琳李忠鲜
（本文刊载于《中国应用法学》2024年第1期）
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内容提要：健全完善的破产法律制度是法治化营商环境的重要组成部分。近年来，我国对照世界银行营商环境评估指标所推行的破产法律改革取得良好成效，强化了我国破产法律制度的完整性和充实性。2023年，世界银行发布商业成熟度评估项目（B-READY）替代了原营商环境评价项目，新指标将从规范框架、公共服务和整体效率三个维度评估企业办理破产的营商环境，且在评估目标、指标设置和评估方法等方面均有重大变化。为积极应对评估工作，有效提升办理破产营商环境，我国应当根据新指标变化情况，全面研判并补足潜在失分项，既要客观看待评估体系的变与不变，保持法律的可预期性和相对稳定性，又要提前布局、统筹做好破产领域的营商环境优化工作。
关键词：营商环境破产法世界银行法律改革
一、问题的提出
二、“规范框架”维度的办理破产指标分析
（一）B-READY项目的指标设置和评分方法
（二）“规范框架”维度下办理破产指标的主要内容
（三）“规范框架”维度下办理破产指标的分析评价
三、“公共服务”维度的办理破产指标分析
（一）“公共服务”维度下办理破产指标的主要内容
（二）“公共服务”维度下办理破产指标的分析评价
（三）“公共服务”维度下办理破产指标的提升思路
四、“整体效率”维度的办理破产指标分析
（一）“整体效率”维度下办理破产指标的主要内容
（二）“整体效率”维度下办理破产指标设置的三个特点
（三）对于“整体效率”指标权重变化的应对态度
五、优化我国办理破产营商环境的基本原则和重点问题
（一）优化办理破产营商环境的基本原则
（二）优化办理破产营商环境的重点问题
2021年，世界银行宣布终止营商环境评估工作（DB项目）并重新审视评估项目及其研究方法，后于2022年发布了营商环境评价新项目《概念书》介绍了项目的基本目标和方法论，在《概念书》阶段，项目名为BusinessEnablingEnvironment（简称BEE项目）。2023年，世界银行正式发布新项目方法论手册，并将其更名为营商环境成熟度（BusinessReady，简称B-READY项目），明确了项目指标和评价方法。至此，评估标准更加科学、评估内容更加丰富的B-READY项目正式取代运行多年的DB项目。整体上看，B-READY评估项目完成了一次重大革新，与旧体系相比，新体系在评估的目的、理念和方法上都极大地修正和丰富了原有体系，新体系为世界各国的破产法律框架提出了更高的标准。世行评估作为完善企业法律制度的重要参照系，其体系更新将对我国立法和司法带来哪些有益的启发？我国应当如何应对新指标体系的重大变化？以上问题殊值探讨。
B-READY评价指标涵盖了企业“由生到死”的整个生命周期，共有10项分类指标，具体评价方法是对于每项指标从规范框架、公共服务、整体效率三个维度作出综合评价。下文将介绍2020年版本的DB项目到B-READY项目在主要指标和评分方法上的重大变化，然后结合我国立法和实践对第一个评价维度“规范框架”之下的指标逐一分析。
对于“规范框架”评价维度下的29项指标，可作如下分析：
第三组是“特别程序”指标，包括小微企业破产规则和跨境破产规则，是B-READY项目相对于DB项目的新增内容。在小微企业破产规则的评分表上共有三项评价指标，分别为小微企业专门破产程序的可获得性、适用重整破产程序的企业能否在符合一定条件时被转入破产清算和小微企业专门破产程序的债务免除规则。在跨境破产规则方面，新项目将考察是否有跨境破产规则，以及对外国破产程序的承认和执行。
我国目前关于破产法庭建设、破产专业人士管理和破产信息获取等方面的公共服务水平，取得了显著进展。
1.客观看待评价体系
2.以系统思维优化破产法律改革
3.增强法律规范的透明性和可预期性
1.濒临破产企业管理人员的职责义务
2.庭外和解协议的制度化挑战
首先，规范化的庭外和解机制（程序）与当事人任意的庭外谈判之间的区别，就在于前者已经形成了任何企业都可复制的和解机制，有明确法律规则规制和指引的庭外和解。从制度价值上看，提高庭外重整效率的关键就在于制定法律或规则明确预重整谈判程序中的实体性和程序性操作标准，使当事人对谈判的效力有一个稳定的预期，从而提高谈判的效率。
其次，在庭外和解协议的法律效力方面，需要明确庭外和解机制并不是法院在庭外以司法权力直接干预、监控使得和解协议发生效力。如果在庭外和解协议达成之后，企业选择继续进入正式的破产程序，法院还是需要根据正式的破产法律规则对当事人的庭外和解谈判及其重整计划草案的事后审查、批准达到以规则规制当事人行为的目的。所以，部分先进立法国家只制定了庭外和解阶段完成后法院审查的条件和程序，并不直接对庭外和解阶段的谈判过程和谈判结果制定规则，当事人则可以根据法院的审查规则达成规范的庭外和解协议。但是，我国国情有所不同，虽然我国目前并未制定统一的庭外和解规则，但是各地法院和地方政府以创新名义制定了所谓“预重整”指引，其中很多规则都存在司法权力、行政权力干预的不当内容。目前来看，无论是考虑到B-READY项目的打分标准，还是从规范庭外程序的角度来说，有必要明确我国庭外和解机制或程序的可获得性。
3.建立完善小微企业专门破产程序
在我国，小微企业的数量占民营经济总体量的80%，小微企业增强了社会与经济的弹性，是创业活力和财富创造力的关键引擎。B-READY项目为小微企业专门破产程序设置了三项指标，主要考察小微企业专门破产程序的可获得性，适用小微企业破产程序的企业能否在符合一定条件时转入清算程序，以及小微企业专门破产程序的债务免除规则。
首先，无论是基于B-READY项目的评分标准，还是出于国内实践需要，应当在建立统一的小微企业专门破产规则。最高人民法院发布《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，提出构建简单案件快速审理机制，在相当程度上推进中小微企业程序的快速审理，虽然该意见和全国各地已在进行的破产程序繁简分流的工作方法改革较好地推进了破产案件高效审理，但是目前的法律和实践仍然存在两个局限：第一，破产简易程序的受案范围与小微企业的范围不完全一致，简易程序受案范围不能涵盖所有可以适用小微企业专门程序的商事主体。第二，破产简易程序所规定的快速审理方式只是小微企业破产法众多特殊方面的其中一个特点。根据联合国贸易法委员会和其他先进立法地区的比较法经验，小微企业的特殊破产程序除了对于程序高效推进的基本需求之外，还涉及绝对优先规则突破（原出资人权益保留）、企业经营者责任、破产管理模式（是否一般性地适用债务人管理模式，而非破产管理人管理模式）等破产法上的实体问题。
其次，B-READY项目要求保证小微企业破产程序的可转换性，由于小微企业破产程序对于债务人企业的保障力度较大，但是同时也可能因为企业主和债权人对小微企业的持续经营能力判断不足，导致一部分小微企业直到进入专门的小微企业破产程序后才发现难以继续经营，所以需要保障小微企业可以直接从小微企业破产程序转入破产清算程序，避免重新启动破产清算程序带来的成本损耗。
最后，B-READY项目要求明确小微企业专门破产程序的债务免除规则。具体来说，该项指标考察小微企业专门破产程序是否明确规定了在破产程序中进行或拒绝债务豁免的具体条件。由于我国目前并无小微企业专门破产程序规范，因此我们在建立小微企业特殊破产程序的推进工作上还需继续努力，除了加快制定规则之外，还要在小微企业受案范围上与个人破产、企业破产作出科学区分，然后再将经营者责任、出资人权益保留和管理模式的问题一并在专门程序中作出特殊处理，以更加进取的心态体系化地推动小微企业特殊破产程序的建立。
4.构建跨境破产程序承认协作机制
在跨境破产规则方面，B-READY项目将考察法律框架是否建立了跨境破产规范，是否有承认外国破产程序的明确规则。此外，还会考察法律框架在跨境破产程序中是否为法院和破产管理人提供了合作机制。在这两个评分指标中，我国均可能失分，分析如下：
首先，我国跨境破产规范较为原则性，尽管《企业破产法》第5条明确了法院承认外国破产程序的条件为“依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则进行审查，认为不违反中华人民共和国法律的基本原则，不损害国家主权、安全和社会公共利益，不损害中华人民共和国领域内债权人的合法权益的，裁定承认和执行”，但是根据B-READY项目问卷，我国在这一指标上还是可能失分，因为该条仅规定了法院审查的依据而并未规定法院承认外国破产程序的具体程序，换言之，承认程序的明确性不足。此外，《全国法院破产审判工作会议纪要》也再次强调了我国跨境破产的互惠原则，可见对于外国破产程序的承认仍然持有较为谨慎的司法态度。
其次，关于跨境破产协作机制。我国破产法上没有明确规定跨境破产协作机制，但是《全国法院破产审判工作会议纪要》对协作机制作出了原则性规定，即跨境破产案件可以依照《企业破产法》第5条的规定开展跨境破产协作，依据此条可以认为我国法律框架允许跨境破产协作。不过，由于我国的法律框架对于跨境破产协作机制的具体内容并未明确，无论是法院还是破产管理人在面对跨境破产案件时，缺乏统一明确指引，对此应当予以重视。
5.破产程序自动中止的例外情形
破产程序自动中止的例外情形是B-READY项目的新增指标。所谓自动中止，是指破产程序启动之后，所有针对债务人的诉讼、执行和债务清偿都应当及时暂停，保证破产财产不被个别债权人哄抢瓜分，维护有序的破产清偿秩序。该指标将衡量破产程序中自动中止规则的例外情形：一是环境侵权损害债务或者损害公共健康和公共安全形成的债务需要获得清偿时，破产程序能否基于公共利益恢复对该债权的清偿；二是担保债权人能否在符合一定条件时恢复实现担保权。
其次，将担保债权作为破产自动中止的例外情形是担保法和担保交易的最本质需求。虽然担保债权行使的时机和方式都在一定程度上受到破产程序的影响，但是该限制应当被限定在合理的范围之内。据此，B-READY项目将考察担保债权在破产程序中重新获得清偿的条件设置是否明确：一是在担保财产的价值因破产程序启动而减少时，担保债权能否恢复清偿；二是在担保财产并非破产程序所必需时，担保债权能否恢复清偿。
6.环境债权的清偿顺位
关于环境侵权的评价标准，除了上述自动中止规则的例外情形之外，世界银行还在“债权人参与”指标项下评估环境债权的清偿顺位是否有一定的优先性。根据《破产法立法指南》在立法目标部分对环境债权顺位问题的论述，各国法律为所确立的关键目标之一是资产价值的最大化，以及确保对处境相近似的债权人的公平对待。所谓公平对待，并非指对所有债权人完全一致的待遇，但是破产程序中的待遇必须反映债权人与债务人之间的交易关系，但是环境侵权损害赔偿债权人、税收债权人与债务人的关系并非基于交易而形成，因此并不适用于上述债权人公平对待原则。由此可见，环境债权的特殊性之根本在于它与其他交易债权在发生原因上存在差异，对其清偿顺位应当予以充分论证。
然而，我国《企业破产法》并未对环境债权作特殊规定，侵权债权仅为普通债权，并不享有优先清偿地位。在生态文明法治建设方面，党的十八大以来，习近平总书记反复强调“保护生态环境，必须依靠制度、依靠法治”，明确指出“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”等问题成为对生态文明建设的最大制约。对于环境债权的重视也应该体现在企业制度，尤其是企业退出制度之中，因为在企业清算注销之后，环境损害带来的经济损失和民事责任将彻底失去承担主体。不仅如此，我国破产法律体系缺乏财产预留制度，这也相对限制了未来潜在的侵权债权人（受害者）的救济保障渠道。除了破产法律规则之外，还应当倡导建立预防性的救济措施、适当扩大环境责任主体、建立多元化环境救济机制，拓宽环境侵权受害者的救济渠道，从营商环境的质量和效果上看，只有结合上述配套设施，才是落实环境保护政策的长久之计。