(1.应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029；2.中国煤炭建设协会，北京市东城区，100013)
摘要从经济社会和煤炭行业发展视角，系统全面地阐述了新中国成立70年来我国煤矿安全生产发展历程和取得的经验成效，分析当前我国煤矿安全生产面临的形势和存在的问题，并基于此对新时代煤矿安全生产工作进行了展望。研究结果表明，我国煤矿安全生产总体上经历了低位运行、异常高峰、持续恶化、高位波动和稳定下降5个时期，所取得的历史性成就主要得益于体制机制的日趋完善、法律法规的逐步健全、产业结构的持续优化、灾害治理的深入推进、科技装备的快速发展和安全基础的不断夯实。运用数据对比等方式分析了我国煤矿灾害、宏观经济、违法违规行为、小煤矿淘汰退出、从业人员素质、煤矿安全监管等方面存在的深层次问题；得出我国煤矿安全生产形势仍然严峻，新时代煤矿安全生产工作应以全面推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化为总抓手的结论。
关键词煤矿安全生产发展历程经验成效形势治理体系
中图分类号TD79
文献标识码A
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引用格式：冯宇峰，李惠云，杜龙龙等.我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望[J].中国煤炭，2020,46(5)∶47-56.
FengYufeng,LiHuiyun,DuLonglong，etal.70years'experience,effect,situationanalysisandprospectofcoalminesafetyproductioninChina[J].ChinaCoal,2020,46(5)∶47-56.
基金项目：国家煤矿安全监察局资助项目(2018-151401-1)
FengYufeng1,LiHuiyun2,DuLonglong1,LiYanqiang1
(1.InformationInstituteoftheMinistryofEmergencyManagementofthePRC,Chaoyang,Beijing100029,China；2.ChinaNationalCoalConstructionAssociation,Dongcheng,Beijing100013,China)
Keywordscoalminesafetyproduction,developinghistory,experienceandeffect,situation,governingsystem
新中国成立70年来，党中央、国务院始终高度重视煤矿安全生产工作，相继出台了一系列方针政策和重大举措，全国煤矿安全生产工作取得了历史性成就，为保障国家能源安全供应和国民经济发展做出了突出贡献。科学把握70年来我国煤矿安全生产发展历程，总结经验成效，分析规律特点，对指导现阶段我国煤矿及其他高危行业安全生产工作具有重要意义[1-3]。
笔者系统论述新中国成立70年来，特别是国家煤矿安全监察体制建立20年来，我国煤矿安全生产发展历程和取得的经验成效，分析当前我国煤矿安全生产面临的形势和存在的问题，提出新时代煤矿安全生产工作的重点方向。
新中国成立70年来，特别是2000年建立国家煤矿安全监察体制后，在煤炭产量大幅增加的同时，煤矿安全生产各项工作取得积极进展，全国煤矿安全生产形势持续稳定向好。1949年，全国煤炭年产量0.32亿t，2013年达到产量最高峰值39.7亿t，2019年达到38.5亿t，比1949年净增长120倍。2019年发生煤矿事故170起，死亡316人，死亡人数与1994年的最高峰值7016人相比，下降95.5%；重特大事故由最多时1997年的108起、死亡2148人，减少到3起、死亡52人，分别下降97.2%、97.6%[4-6]。
纵观70年来我国煤矿安全生产形势，煤矿事故死亡人数随煤炭产量增长起伏波动，笔者认为总体上经历了低位运行、异常高峰、持续恶化、高位波动和稳定下降5个时期[7-8]。1949-2019年我国煤矿安全生产主要指标变化情况如图1所示。
图11949-2019年我国煤矿安全生产主要指标变化情况
1949-1957年是我国煤炭工业的起步期，也是煤矿安全生产的低位运行期。新中国成立伊始，国家就明确了“煤矿生产、安全第一”的方针，《中国人民政治协商会议共同纲领》等文件对工矿安全进行了明确规定，先后发布《关于煤矿保安问题的决定》《加强安全生产工作的决议》《保安规程》，建立三级技术安全监察机构，推行矿长负责制和总工程师责任制，推广长壁开采技术，为我国煤矿安全生产奠定了坚实的发展基础。在此期间，全国煤炭产量由1949年的0.32亿t增长到1957年1.31亿t，增长3倍多，煤矿事故死亡人数由1949年的731人略增至1957年的738人，煤矿百万吨死亡率由22.54快速下降到1951年的4.56，随后略有上升至1957年的6.29，前后降幅达72.1%。
1958-1965年是我国煤矿安全生产的异常高峰期。1958年开始的“大跃进”，大干、快上、浮夸风盛行，安全监察与安全管理职能部门被取消，许多行之有效的规章制度被废除，煤矿管理混乱、乱采滥挖、设备失修，重大事故接连发生。其中，1958-1961年出现建国以来首个事故高峰，年死亡人数由1957年的738人陡增至1960年的7072人，上升858.27%，年均增加2111人；百万吨死亡率由1957年的5.645陡增至1961年的17.36，上升207.53%。1960-1961年相继发生5起死亡100人以上事故，其中1960年5月9日山西大同老白洞煤矿发生特大煤尘爆炸事故，造成684人死亡、228人重伤，成为新中国成立后至今最惨痛的煤矿事故。1961年后，国家对煤炭工业实行“调整、巩固、充实、提高”的政策，近90%的生产矿井和简易投产矿井被关停、并转或废弃，到1965年，事故死亡人数减至1026人，百万吨死亡率降至4.426，煤矿安全生产形势有所好转。
1966-1977年是我国煤矿安全生产的持续恶化期。“文化大革命”的十年动乱，使全国煤矿企业陷入极度混乱，给我国安全工作带来灾难性后果。安全生产规章制度被视为“管、卡、压”遭批判，《煤矿安全规程》被否定，安全监察机构被当作“绊脚石”撤销，安全生产工作无人管理，小煤矿大量涌现，乱采滥挖、设备失修老化严重，以增员保生产，煤矿安全状况持续恶化。这期间，全国煤炭产量由1966年的2.51亿t增至1977年的5.51亿t，增长137.57%，煤矿事故死亡人数由1965年的1026人大幅度增至1977年的5637人，上升410.6%，年均增加378人；百万吨死亡率由1965年的4.763持续增至1977年的10.236，上升114.91%。
1978-2002年是我国煤矿安全生产的高位波动期。进入改革开放的新时期，国家重新确立“安全第一”的方针，国有煤矿安全状况稳步好转。但同时，经济社会高速发展促使煤炭需求急剧增加，国家放宽办矿政策，乡镇煤矿迅速发展，虽然缓解了煤炭供应紧张的局面，但也对以后煤炭工业的健康发展带来严重的负面影响，直接导致煤矿安全状况长期处于极其严峻复杂的局面。其中，1985-1990年连续6年死亡人数超过6000人，1989、1994、1997、2002年出现4个事故高峰，1994年事故死亡人数达到7016人，成为改革开放以来死亡人数最多的年份。1990-1999年平均每年发生重特大事故69起，平均每5天发生1起，“九五”期间共发生30人以上特大事故50起，死亡2435人，是历史上特大事故发生最频繁的时期。特别是，1997年发生重特大事故108起，死亡2148人，平均每3.4天发生1起重特大事故。1949-2019年我国煤矿重特大事故情况如图2所示。
图21949-2019年我国煤矿重特大事故情况
2003年至今，是我国煤矿安全生产的稳定下降期。进入21世纪，国家建立垂直管理的煤矿安全监察体制，煤矿安全生产法律法规和政策措施体系不断完善，整顿关闭、整合技改、管理强矿“三步走”战略深入实施，全国煤矿数量由2005年的近25000处减少到2019年底的5300处，平均产能由不足10万t/a提高到99万t/a，煤炭产业结构逐渐得到优化。这期间，在全国煤炭产量增长123.6%的情况下，煤矿事故连年保持下降态势，事故死亡人数由6434人减少到316人，下降95.1%；煤矿百万吨死亡率由3.736下降到0.083，下降97.8%。
70年来，我国煤矿安全生产取得的历史性成就主要得益于体制机制的日趋完善、法律法规的逐步健全、产业结构的持续优化、灾害治理的深入推进、科技装备的快速发展和安全基础的不断夯实[9-12]。
图32012-2019年我国煤矿安全监察执法情况
纵观我国煤炭工业70年发展历程，煤炭产业结构可概括为以国有煤矿为主、小煤矿高速发展、煤矿治理整顿和煤炭整合优化4个阶段，实现了由多、小、散、乱向大基地、大集团、大煤矿建设的历史性跨越。
1949-1982年，我国煤炭产业结构以国有煤矿为主，其产量占全国煤炭总产量的比重始终保持在78%以上，1949年全国仅有329处煤矿，煤矿单井平均产量为9.9万t/a。1982年，国家开始允许群众集资办矿和私人办矿，国务院出台《关于加快发展乡镇煤矿的八项措施》，推行“有水快流”政策，全国煤矿数量在1997年达到峰值8.2万处左右，但平均规模仅为1.67万t/a，在此期间煤矿生产秩序混乱、重特大事故频发。1998年，国务院发布《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，实施“关井压产”政策，到2005年，全国煤矿数量压减至2.48万处，平均单井产量提高到9.48万t/a。2005年以来，国务院先后出台《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，大力淘汰落后产能，加快实施资源整合、兼并重组，推进大型煤炭基地和大型煤炭企业建设，其中2016-2019年煤炭去产能期间，共淘汰退出煤矿4605处、产能7.96亿t。我国各区域煤炭产量比重变化情况如图4所示。
图4我国各区域煤炭产量比重变化情况
截至2019年底，全国煤矿数量减少到5300处，平均产能提高到99万t/a，蒙晋陕三省煤炭产量占全国的71%，建成大型煤炭基地14个、产量占全国95%以上，亿吨级以上煤炭企业7家，5000万吨级煤炭企业10家，年产120万吨级以上大型现代化煤矿达1200多处。煤炭产业集中度不断提高，大型煤炭企业集团、大型现代化煤矿成为煤炭生产和供应的主力军，为煤炭行业高质量发展和煤矿本质安全奠定了坚实的基础。2000年与2019年我国各类型矿井煤炭产能比重如图5所示。
图52000年与2019年我国各类型矿井煤炭产能比重
图62000-2019年我国煤矿各灾害事故死亡人数变化
图72000-2019年各类别煤矿事故死亡人数比重变化
改革开放以来，煤炭行业先后召开8次煤炭科技工作会议，出台了一系列煤炭科学技术政策文件，大力推动煤炭工业从劳动密集型向技术密集型转变。煤炭行业共荣获国家科技进步特等奖1项、一等奖12项，其中2000年以来获国家科学技术进步奖121项；共获得中国专利奖88项，其中金奖6项；培养中国科学院院士2名、工程院院士28名；建成27个国家级企业技术中心、22个国家重点实验室和工程中心、44个煤炭行业工程研究中心，2017年煤炭行业科技贡献率达到55%。
2020年，国家发展改革委、国家能源局、应急管理部、国家煤矿安全监察局等8部委联合印发《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》，大力推进煤矿智能化建设和机器人研发应用，目前我国大型煤炭企业采煤机械化程度已由1978年的32.5%提高到97.9%，原煤入洗率已由1978年的16.7%提高到71.8%，建成200余个智能化采煤工作面，正在研发应用5类38种煤矿机器人，厚煤层大采高成套技术装备、年产千万吨级综采成套技术装备取得重大突破，大型矿井、煤与瓦斯突出矿井基本完成安全监控系统升级改造，煤炭行业人均工效达到1000t/a，较1978年的137t/a和1999年的276t/a分别提高6.3倍和2.6倍。
“抓基础、强管理”是煤炭行业长期秉承的优良传统。长期以来，我国煤矿受开采条件限制、煤炭供需矛盾、人员素质等各种因素影响，一直依靠上项目、铺摊子、扩规模、搞人海战术的粗放型模式发展。
20世纪90年代，原煤炭工业部提出“管理、装备、培训”并重原则，推进“质量标准化、安全创水平”，开展“六五四”(创建“六好区队”、“五好班组”和争当“四有职工”)活动。2000年以来，国家煤矿安全监察局先后出台加强国有重点煤矿和小煤矿安全基础管理工作的“两个指导意见”，会同全国总工会等部门召开全国煤矿班组安全建设推进会、开展争创“三优”(优秀安全班组、优秀班组长和优秀群监员)活动，召开全国煤矿安全基础建设推进大会和煤矿安全培训现场会等，创新提出“管理、装备、素质、系统”并重新理念，发布《煤矿安全培训规定》《煤矿安全生产标准化考核定级办法(试行)》等制度标准。截至2018年底，全国共建成标准化煤矿3020处，全国47处单班下井超千人矿井已全部降至千人以下，煤矿从业人员数量由2012年的426万人降至249万人。同时，积极开展“安全生产月”“安全生产万里行”等系列活动，推进煤矿企业安全文化建设，安全发展理念不断深入，从业人员安全意识和安全技能不断提高，煤炭行业正在由粗放式发展向标准化、精细化、高质量发展转变。
尽管我国煤矿安全生产形势持续稳定好转，但较大事故持续波动、重特大事故还未得到根本遏制，煤矿系统性安全风险犹存，煤矿安全生产仍然处于脆弱期、爬坡期、过坎期。近5年我国煤矿较大事故起数和死亡人数变化如图9所示。近5年中美澳煤矿百万吨死亡率变化如图10所示[15]。
图9近5年我国煤矿较大事故起数和死亡人数变化
图10近5年中美澳煤矿百万吨死亡率变化
我国煤炭资源埋藏较深、赋存条件复杂，瓦斯、顶板和冲击地压、水、火、煤尘、高温等灾害俱全，一些煤矿企业灾害治理理念、意识、科技、装备、投入、管理、治理措施等方面不到位，由灾害引起的较大以上事故频发。2019年发生的22起较大事故中，有20起是瓦斯、顶板(含冲击地压)和水害事故，较大灾害事故占较大事故总量的90.9%；发生的3起重大事故全部为瓦斯事故。
随着采深不断增加，一些矿井开采条件越来越差，灾害越来越严重且相互叠加，生产系统越来越复杂，灾害治理难度越来越大。截至2018年，全国大中型矿井平均开采深度达500m，采深大于600m的占30%，冲击地压、煤与瓦斯突出、高瓦斯、水害严重和采深超千米矿井2050处，产能约18.7亿t，分别占全国煤矿总数的32.5%和总产能的36.1%。1949-2018年我国煤矿冲击地压矿井数量如图11所示[16]。
图111949-2018年我国煤矿冲击地压矿井数量
图12环渤海动力煤价格指数(BSPI)历史走势
从事故和监管监察执法发现的问题来看，一些煤矿片面追求经济利益，超能力超强度开采，采掘接续失调加剧，灾害治理工程滞后，个别已关闭煤矿死灰复燃，出现“鞭打快牛”“小马拉大车”“最后捞一把”现象，发生重大事故的风险突出。2019年发生的25起较大以上事故中，有15起分别存在超层越界、拒不执行停工停产指令、证照过期、非正规开采、开采保安煤柱、超能力生产、违规承包转包、采用真假两套图纸数据资料、谎报瞒报事故等违法违规行为，并且大多数事故矿井同时存在多种违法违规行为[19]。2015年以来发生的27起重特大事故中，有17起是因非法违法生产引起的。
近年来小煤矿事故死亡人数占总数的55%左右。随着煤炭供给侧结构性改革的深入推进，近几年容易退出的小煤矿都已经退出，剩下的都是“硬骨头”。一些地方煤矿通过企业转制得以保留，但在企业转制过程中，可能由于产权、经营权发生变更等原因，打乱了原有的安全管理体系，很容易演化成新的风险隐患。个别地方政府在淘汰退出政策上“搞变通”，淘汰落后产能工作进展缓慢，有的妄图借机械化改造、扩能等名义蒙混过关。目前，按各地淘汰退出产能标准，应淘汰退出的小煤矿仍有900多处，这些小煤矿是落后产能和不安全产能，尤其是高瓦斯和煤与瓦斯突出等灾害严重的小煤矿，根本不具备灾害防治能力，安全风险突出。
目前，煤矿安全基础薄弱的现状没有根本改变，煤矿本质安全水平仍然较低。据统计，目前煤矿从业人员具有大专及以上文化程度的仅15%，初中及以下文化程度占50.9%；年龄结构老化，40岁以上的占56%；从业人员安全素质和法律意识不高，复合型人才缺乏，队伍不稳定，招工难、招生难、留人难的问题日益凸显[20]。山西省地方煤矿专业技术人员比重如图13所示。同时，一些煤矿现场管理混乱，“三违”现象频发，隐患排查流于形式，复产复工不严格，风险隐患大量存在；一些煤矿采煤工艺落后，安全培训走形式、走过场，一些危险岗位作业人员专业素质跟不上工艺技术装备的发展。晋陕蒙等地一些煤矿企业劳动用工管理混乱，违规采用派遣工、承包单项工程，违规转包分包、一矿多包、以包代管现象较为普遍，安全责任在层层转包中落空。
图13山西省地方煤矿专业技术人员比重
2018年党和国家机构改革以来，地方煤矿安全监管部门监管力量弱化、监管力度下降明显，相对独立的承担煤矿安全监管职责的省级政府部门由以往的12个减少到2个，全国由应急管理、能源管理、工业管理等综合部门承担煤矿安全监管职责的省份由8个增加到19个，主管煤矿安全监管的业务处室和人员明显减少，安全监管责任悬空、工作弱化、专业素质低，不同程度地存在“脱节”“断线”现象。此外，煤监系统机构布局不合理、干部缺员缺编、监察人员培训不够、“同城不同酬”等问题突出，一定程度上影响了干事创业的积极性，导致安全风险加剧。
煤矿安全生产关系煤炭工业可持续发展和国家能源安全，关系数百万矿工生命财产安全，事关社会稳定。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，这些都为煤炭行业高质量发展指明了方向，也为新时代煤矿安全生产工作提出了明确要求。
通过对以往煤矿安全生产规律的把握和当前形势的分析，笔者认为，新时代煤矿安全生产工作应以全面推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化为总抓手，在2035年之前，使我国煤矿生产安全事故总量明显减少，较大以上生产安全事故得到有效遏制，煤矿安全治理能力达到世界中等发达国家水平。具体可概括为“1266”战略举措，即“坚决贯彻一项根本制度、坚持和完善两项基本制度、健全完善六项重要制度体系、实施六个重点工程”。
(1)坚决贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述，强化党对煤矿安全生产工作的全方位领导这一根本制度。坚持党建引领，树立党管安全的理念，把加强党的领导贯穿推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化全过程、各方面。
(2)坚持和完善煤矿安全法治体系，提升依法治安能力。推进煤矿安全法规标准制修订，完善立法机制，推进严格规范公正文明执法，强化执法监督。
(3)完善煤矿安全共建共治共享的治理制度，持续强化安全生产责任落实。树立煤矿安全监察权威，推动地方党政领导干部安全生产责任落实，强化部门监管责任和企业主体责任落实。健全社会广泛参与的煤矿安全治理全民行动体系，加强社会监督、舆论监督、文化引领，发挥各类社会团体作用。
(4)健全完善安全预防控制体系，提升风险防范化解能力。强化煤矿安全风险意识，健全完善风险隐患双重预防机制，推进煤矿安全风险监测预警系统建设，强化重大风险管控和重大灾害治理，以最严格的安全标准倒逼落后产能淘汰退出。
(5)健全完善安全科技支撑体系，提升科技兴安能力。全面推进煤矿智能化建设，大力推广科技防灾治灾，突出重点科技攻关，推进产学沿用深度融合。
(6)健全完善基础管理体系，提升安全保障能力。推进安全生产标准化纵深发展，推进从业人员安全素质提升，推进“一优三减”措施落地见效，狠抓现场安全管理。
(7)健全完善煤矿安全治理市场体系，提升安全保障能力。充分发挥市场的引导作用，推进许可审批“放管服”，优化煤炭产业结构布局，加强产能安全管控，建立健全安全资金投入保障机制，积极推行“企业付费+第三方安全治理”等机制。
(8)健全完善事故应急救援体系，提升应急管理能力。严格事故调查处理，提升煤矿应急救援水平，提高处理急难险重任务能力，建立突发事件舆情应对机制。
(9)健全完善执政保障体系，提升干部队伍履职能力。建立特殊岗位津贴制度，研究制定煤矿安全监管监察执法力量标准，建立省级煤监局点对点帮扶制度，完善落实执法装备保障制度，健全煤矿安全监管监察执法技术支撑体系，加快监管监察执法信息化建设，完善安全执法经费保障机制，健全落实执法人员履职尽责制度。
(10)大力推进六项重点工程建设。煤矿技术装备智能化升级工程(含井下机器人)、煤矿安全监管监察执法信息化建设工程、煤矿从业人员素质提升工程、煤矿重大灾害治理工程、煤矿安全生产专项整治工程、煤矿落后产能淘汰退出工程。
2019年是新中国成立70周年，也是我国煤矿安全监察体制建立20周年。一直以来，我国煤矿安全生产工作者不畏艰险、迎难而上，一代又一代人前仆后继，有的甚至付出了鲜血和生命的代价，才取得今天这样的成绩，也趟出了一条适合我国煤矿安全发展的道路。目前，我国煤矿安全生产经验成效弥足珍贵，治理体系基本形成，站在新的历史起点上，煤矿安全生产工作任务将更加艰巨、责任更加重大、使命更加光荣，唯有进一步发扬“特别能战斗、特别能吃苦、特别能奉献”的煤炭精神，持续推进全国煤矿安全生产形势稳定向好，才能为经济社会高质量发展保驾护航。
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作者简介：冯宇峰(1987-)，男，工程师，硕士，主要从事煤炭战略规划和煤矿安全管理技术方面的研究。E-mail:fengyf@chinasafety.gov.cn。