(一)初步摸索的“+互联网”阶段(1999—2005)
政府上网之前,政府部门内部和部门之间已有网络连接,故“政府上网工程”靶向为互联网上的政府互联网站建设。随着对政府上网认识的深化,人们对互联网的认知逐步由技术工具、管理手段上升为信息基础设施,也因政府网站内容保障工作的需要,使得电子政务建设得以迅速展开。
1.建设重心:从政府网站到信息基础设施
“在‘政府上网工程’启动之前,国内登记注册的各级政府、各部门域名已有800多个,其中已经投入使用的有200多个。”2002年党的十六大报告提出“推行电子政务”以后,至“2004年底,我国以gov.cn命名的站点数达到10260个”。2005年国办印发《关于做好中央政府门户网站内容保障工作的意见》,提出“中央政府门户网站建设重在内容,网上信息要及时更新”的建设要求,同年“国务院所属部委、直属单位、办事机构及部委管理的国家局的门户网站普及率达到96.1%”。认识到国家基础设施建设的滞后会严重影响并制约政府网站建设及其功能发挥,信产部联合国家计委于1999年发布《关于加快移动通信产业发展若干意见的通知》,提出要“加强对移动通信产品市场的宏观调控与管理的力度”,加快推进移动通信产业发展。2001年国家计委等部门印发《关于促进我国国家空间信息基础设施建设和应用若干意见的通知》,提出以加快国家空间信息基础设施建设和应用为突破口,“加强国家空间信息基础设施建设中的标准化工作,支持国家空间信息基础设施关键技术的开发和产业化”,旨在为从基础设施建设转向服务与应用以及信息资源的开发和利用奠定基础。
2.开发重点:从业务系统到信息资源
自国家“九五”计划提出要加强信息化系统建设以来,各级政府虽相继建设了一批业务系统,但业务系统水平低、应用和服务领域窄等问题一直没有改观。为此国办于2000年发布《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》,提出了建立以“三网一库”为基本架构的政府网络枢纽框架。2002年国家信息化领导小组印发的《关于我国电子政务建设指导意见》又提出政务系统基础的新架构——“两网一站四库十二金”,且金字工程取得突出成就,覆盖面广,进展顺利。在业务系统建设日趋深化的同时,构设在系统之内的信息资源开发和共享问题开始凸显,为此,中办、国办于2002年转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,提出“必须充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源,加强整合,促进互联互通、信息共享”的要求,以不断强化信息资源开发利用。2004年中办印发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》,进一步提出要“推进政府信息公开和政务信息共享,建设政务信息资源目录体系和交换体系,支持信息整合和业务协同,避免重复建设”。2006年全国首个政务信息资源共享交换平台建成,政务信息资源互通共享取得明显进展。
3.安全保障:从安全政策到安全法律
在“+互联网”阶段,针对大多数政府网站缺乏安全措施的现实情况,国家保密局出台了《涉及国家秘密的计算机信息系统集成资质管理办法》,提出要加强对涉密的计算机信息系统的保密管理。2002年中办、国办转发国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设指导意见》,提出要一手抓电子政务建设,一手抓网络安全,“建立政务内、外网间的物理隔离,政务外网与互联网之间逻辑隔离。还要加强关键性安全技术产品的研究和开发,建立应急支援中心和数据灾难备份基础设施”,有效扩展了包括系统和网络在内的电子政务设施安全范畴。随着安全认知的突破,意识到信息安全问题的重要性,国家信息化领导小组于2003年出台《关于加强信息安全保障工作的意见》,确定建设以密码技术为基础的信息保护体系,提出要“健全信息安全法制建设,实行信息安全等级保护”。2005年《电子签名法》施行,针对信息系统对安全环境变化的适应性及安全措施的有效性提出信息安全风险评估和初步验收的具体工作要求,电子政务安全体系建设开始受到重视。
(二)积极探索的互联网化阶段(2006—2014)
在这一阶段,包括互联网企业和政府在内的组织开始以互联网思维行事,社会对互联网的认知度和行动力有了显著进步,电子商务和电子政务渐次从注重技术创新进展到进行模式创新层面。只是政府仍受制于落后的思维观念、体制机制与模式方式的羁绊,电子政务建设仍以信息公开、相对集中审批、公共服务供给等应用为主。
1.网络建设范畴:从政务网络到三网融合
2.功能建设重点:从政务公开到办事服务
3.安全建设重心:从技术安全到总体安全
(三)追求普惠的“互联网+”阶段(2015—2019)
以2015年国家发改办发布《关于做好制定“互联网+”行动计划有关工作的通知》为起点,国务院相继出台多项有关“互联网+政务服务”的政策文件,旨在以新服务、新机制、新媒介为核心推进“互联网+政务服务”,为“互联网+”做好示范和引领,达成信息惠民的目标。
1.模式创新:从“线下跑”到“网上办”
2016年国办转发《关于推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》,提出积极探索“一号申请、一窗受理、一网通办”的服务形式并开展试点工作,以解决政务流程中的“难点”“堵点”和“痛点”,攻克“进多站、跑多网”、低效率和办事难等问题。2018年国办印发《关于进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》,提出“企业和群众到政府办事提供的材料减少30%以上,省市县各级30个高频事项实现‘最多跑一次’”。采取多种便捷形式逐步推进“互联网+政务服务”,推进办事服务由“线下跑”转为“网上办”。特别是在行政审批领域,“让数据多跑路,让群众少跑路”的服务理念及政务大数据的辅助运用,有效解决了“服务信息不实用、办理深度不够、服务事项‘两张皮’等问题”,切实提高了政务服务事项网上办理的比例和效率,解决了“跑断腿”问题,“互联网+政务服务”在降低公众负担方面取得骄人成绩。
2.机制创新:从“分头办”到“协同办”
为实现跨界融合,必须破除机制障碍,打通协同渠道,创建变部门“分头办”为“协同办”的政务运行新机制。2018年国务院出台《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》,提出要“以数据共享为核心,不断提升跨地区、跨部门、跨层级业务协同能力,深入推进‘网络通’‘数据通’和‘业务通’”,“截至2018年底,各省级政务服务平台可提供1481个省本级部门涉及行政许可、行政给付、行政征收、行政确认等10类10万余项政务服务事项服务”,进展极为迅速。为真正终结“分头办”时代,推进集约化平台与一体化在线政务服务平台的互联融通,构建基于大数据的智慧政府门户10,2018年国办印发《关于政府网站集约化试点工作方案》,提出“建设基于统一信息资源库的政府网站集约化平台,实现数据融通、服务融通、应用融通”,现已在北京、吉林和安徽等10个省(区、市)建立试点,计划于2019年12月底前完成试点地区的政府网站集约化建设工作。自此,电子政务建设从“以政府为中心”转变为“以公众为中心”,政务服务运行从“分头办”转向“协同办”,人性化、便利化和高效化的政务服务新生态开始形成。
3.媒介创新:从“PC办”到“掌上办”
二、政府上网20年的经验教训反思
以政府上网为分水岭,政府信息化建设开始由面向政府部门管理需要的办公自动化系统建设朝面向政府内外部信息和服务需求的电子政务系统建设拓展,推行电子政务成为国家优先发展战略,电子政务成为继电子商务之后互联网上的最主要的应用甚至于首要应用。纵观政府上网20年的发展历程,既有成功经验,也有失误教训。尤其是后者,多是从走弯路和试错中汲取的,更应重视总结,以期引以为戒。
(一)必须拥有强有力的领导部门和工作机构
“推行电子政务”涉及部门多、投入资金大、管理要求高,是一项重大的创新实践和复杂的系统工程。作为重大的创新实践,它势必触及各方利益,遭遇多重阻碍,需要各级政务部门进行技术创新、模式创新、体制创新和结构变革。作为复杂的系统工程,它不仅需要提供国家层面的战略规划和法规政策类顶层设计,以作出全局性的统筹安排,还需要地方层面的网络设施、应用系统和信息资源类基础建设,以支撑其整体实施和贯通运作,因此需要成立强有力的领导部门和工作机构,以从战略上设计目标蓝图,从全局上统筹配置资源,从整体上安排行动方案和确立实施策略,方能将政治家强烈的政治意愿和公众不断攀升的服务需求转化为政务部门的实践动力和价值追求,进而朝向提高国家治理体系和治理能力现代化的目标前进,这已被逾20载的具体实践所验证。
表1国家信息化领导部门更迭情况
领导机构规格的变化体现着国家领导人对推行电子政务的重要性和难易度的认知变化。正是这种认知变化导致的重视程度的变化决定着政府创新的脚步,从而影响着电子政务建设的目标取向和实践进展。
(二)必须持续改进和完善电子政务的顶层设计和宏观规划
电子政务建设的使命和目标的特殊性以及对象和要素的广泛性,使得对网络基础设施建设、政务应用系统和信息资源开发建设、总体安全工程建设和组织自我革命等重大问题进行前瞻性、总体性安排成为必需。由此,持续改进和完善电子政务的顶层设计和宏观规划,为技术、业务、安全和结构集成提供高层次的实施指南和管理工具成为政府必须承担的重大职责,能否履职尽责攸关电子政务整体协调发展和全面有效管理。