摘要：学习档案法律、法规、规章、标准等规范性文件是做好档案工作的必经之路，但我国档案法律法规体系庞大，极易给对法学外行的档案从业者造成障碍。本文详细梳理了档案规范性文件的效力层级排列，和不同规范性文件之间产生横向、纵向冲突时的处理原则。以此为突破点，可快速理清各种档案规范性文件在整个档案法律法规体系中的地位和重要程度，为学习、研究档案法律法规提供了一种新的思路，不仅有助于各级档案行政管理机关和有关档案工作部门依法行政、依法治档，也对解决法规冲突、促进档案法治体系建设有积极作用。
关键词：档案，规范性文件，效力层级，冲突
一、论文背景及意义
学习档案规范性文件，是做好档案工作的第一步。
熟悉现行档案法律法规体系，可以全面地了解档案工作需要做什么、怎么做，以及如何评判做得好不好，可以为档案事业的推进树立明确的标尺，让广大档案工作者有章可循、有条不紊地开展工作。
档案法律法规体系本身源于实际档案工作，又指导档案工作，二者紧密联系。结合实际档案工作研究档案法律法规体系，可以发现档案立法、执法以及法规建设中存在的系列问题，倒推档案法治体系建设的不断自我迭代进步。
向档案工作者和普通公民普及档案法律法规体系知识，不仅有助于提高档案工作者队伍的整体业务水平，也有助于档案用户树立法律意识，为档案的收集、管理和开发利用营造良好的生态环境。
但是，我国现行法律法规体系是一个极其庞大、复杂的系统。截至2017年6月，从北大法意中国法律法规数据库中分类检索，我国现行有效的规范性文件数量统计如表1所示[1]（其中“档案行业”指规范性文件题名中包含“档案”二字的文件），文件数量之庞大可见一斑。要理清成千上万的规范性文件，即使是对专业法学工作者而言也并不简单，对法学外行的档案工作者来说，想了解档案法律法规体系就会面临很大的困难。譬如，档案法律法规的效力等级如何排序，遇到不同规范性文件的内容有冲突时如何解决，不同文件的效力边界在哪，等等问题都需要厘清。
表1我国现行有效的规范性文件数量统计表
（截至2017年6月，单位：篇）
规范性文件类别
所有行业
档案行业
宪法法律
1651
1
行政法规
7065
8
司法解释
5091
27
部委规章
171796
605
地方法规
970144
5150
军事法规
794
政策纪律
34104
219
行业规范
47459
244
国际条约
2870
政府文件
358367
1136
合计
1455712
6863
二、档案规范性文件分类介绍
档案法律法规体系是我国法律法规体系的子集，是规范性文件在档案行业的具体体现，了解后者的特点与规律便能明白前者的基本规律。广义上我国法律法规体系主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）、规章（部门规章、地方政府规章）以及其他规范性文件，标准（国家标准、行业标准、地方标准、企业标准）在特定情况下可成为规范性文件的组成部分。
《中华人民共和国宪法》是我国的根本法，她由我国最高权力机关----全国人民代表大会通过并公布施行，具有最高的法律效力，是根本的活动准则，任何其他法律法规都不得与宪法相抵触[2]。
法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权制定，国家主席签署主席令后发布的，前者制定的为基本法律，后者制定的是普通法律。法律的命名通常为《XX法》。法律在全国范围内有效，其效力高于行政法规、地方性法规和规章。法律解释同法律具有同等效力[3]。
行政法规是国务院根据宪法和法律制定，总理签署国务院令后发布的，行政法规的命令一般为《XX条例》、《XX办法》、《XX规定》，其效力低于法律、高于地方性法规和规章，在全国范围内有效[3]。
地方性法规（民族自治地区称自治条例和单行条例）是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况制定的，地方性法规的命名一般为《XX省（地名）XX实施办法》、《XX省（地名）XX条例》等，其效力低于行政法规、高于本级和下级地方政府规章，且仅在本地方区域范围内有效[3]。
部门规章是国务院各部委、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和行政法规在本部门的权限范围内制定的，其命名一般为《XX规定》、《XX办法》、《XX实施细则》、《XX规则》。地方政府规章是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律和行政法规和地方性法规制定的，其命名一般为《XX省（地名）XX规定》、《XX省（地名）XX办法》、《XX省（地名）XX实施细则》、《XX省（地名）XX规则》。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行[3]。
除法律、法规、规章以外的非正式的法的渊源，统称为其他规范性文件，它是各级各类国家行政机关在法定权限内制定的，其命名常有“令、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要”等形式。其他规范性文件的效力低于相应主体制定的正式渊源的规范性文件[4]。
国家标准是国务院标准化行政主管部门针对需要在全国范围内统一技术要求而制定的。其中保障人体健康，人身财产安全和法律法规规定强制执行的是强制性标准，必须执行，其余的是推荐性标准[5]。
行业标准是需要在全国某个行业范围统一技术要求，但又没有相应的国家标准时，国务院有关行政主管部门制定的。一旦有相应的国家标准公布，则该项行业标准即行废止。行业标准跟国家标准一样分为强制性标准和推荐性标准[5]。
地方标准是需要在省、自治区、直辖市范围内统一要求，但有没有相应的国家标准和行业标准时，由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的。一旦有相应的国家标准或行业标准公布，则该项地方标准即行废止。地方标准只在本行政区域内有效[5]。
企业标准是企业制定的。企业生产的产品没有国家标准和行业标准的应当制定企业标准，已有国家标准和行业标准的也鼓励企业制定更严格的企业标准，在企业内部适用[5]。
三、档案规范性文件效力层级排序
根据以上对各类规范性文件的分析，整理得到档案法律法规体系的效力优先层级排序图，如图1所示。
图1档案规范性文件的效力优先层级排序图
效力层级从高到低如竖向实线箭头所示，依次为宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章或地方政府规章、其他规范性文件，它们的制定机关和命名特点分别用虚线连接列示在右侧。总的来说，立法机关的权力越大，其制定的规范性文件效力层级就越高：
1、从同一级别的不同系列立法机关来看，人民代表大会选举产生同级别的一府两院（政府、法院、检察院），故人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，效力层级高于同级政府制定的规范性文件；
2、从同一系列立法机关来看，上级机关制定的规范性文件，效力层级高于下级机关制定的规范性文件。对人民代表大会系列而言，全国人民代表大会是最高权力机关，上级人民代表大会高于下级人民代表大会；对一府两院而言，国务院是最高行政机关，上级政府高于下级政府；最高人民法院是最高审判机关，上级法院高于下级法院；最高人民检察院是最高检察机关，上级检察院高于下级检察院。
标准是经有关方面协调一致而形成的统一规定，它不直接属于法律法规体系，但又与法律法规体系紧密联系。强制性标准可视为一种技术法规，而推荐性标准只有被引用成为法规的组成部分才能予以强制执行，因而标准起到法规的支持性文件的作用[6]。另外标准不能设定行政许可事项、不能规定权利与义务、不得同法律法规相抵触，因此在排序图中可把标准放在后面。单独对标准而言，其效力层级从高到低依次为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。
档案工作者碰到规范性文件或标准文件后，根据文件的制定机关及命名特点确定其所属类别，便可通过排序图快速定位此份文件在档案法律法规体系大家族中的地位与重要程度。
四、档案规范性文件横纵向冲突的处理
由于现今立法技术还不够成熟，或出于利益保护等原因，我国现行有效的档案规范性文件中，乃至其他行业的规范性文件中，普遍存在不同法律法规规章相抵触的现象。例如：
1、地方性法规与行政法规的冲突。《机关档案工作条例》第二十五条规定“省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存二十年左右”；《湖南省档案管理条例》第十五条规定“列入省综合档案馆接收范围的档案，自档案形成之日起满十五年，向省综合档案馆移交”。如果湖南省某省级以上机关的永久保存档案被列入了省综合档案馆的接收范围，按《湖南省档案管理条例》该机关保存15年后必须向省综合档案馆移交，但按《机关档案工作条例》则是违法的，应在该机关保存20年再向省综合档案馆移交。
档案法律法规规章之间的冲突会给档案工作者学习法规带来障碍。可以从纵向和横向两个方面处理档案规范性文件冲突的问题。
纵向冲突是指上位法与下位法之间的冲突，按照法律法规的效力层级，上位法效力高于下位法，上下位法冲突时直接按上位法的规定执行。
横向冲突是指没有确定上下位关系的规范性文件之间的冲突，其表现有七种：法律之间冲突、行政法规之间冲突、地方性法规之间冲突、部门规章之间冲突、地方政府规章之间冲突、地方性法规与部门规章冲突、地方政府规章与部门规章冲突[8]。归纳起来，档案规范性文件之间的横向冲突一般可以用表2所列的原则解决。
表2档案规范性文件横向冲突处理原则表
制定机关
冲突表现
处理原则
同一机关
新VS旧
按新法执行
特别VS一般
按特别法执行
新的一般VS旧的特别
谁制定谁裁决
不同机关
地方性法规VS部门规章
国务院认为适用地方性法规的，国务院直接裁决
国务院认为适用部门规章的，提请全国人大常委裁决
甲部门规章VS乙部门规章
国务院裁决
部门规章VS地方政府规章
同一机关制定的不同规范性文件冲突时，新法优先于旧法；特别法优先于一般法；新的一般法与旧的特别法冲突时，由制定机关裁决。
不同机关制定的规范性文件冲突时，如果是部门规章与部门规章之间冲突、或者部门规章与地方政府规章之间冲突，它们的制定机关都是国务院的下级机关（国务院各部委或地方政府），则直接由国务院裁决；如果是地方性法规与部门规章冲突，它们的制定机关分别是地方人民代表大会及其常务委员会和国务院部委，则先由国务院判断，国务院认为适用地方性法规（全国人大的下级机关）的直接裁决，国务院认为适用部门规章（国务院的下级机关）的，则避嫌提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
五、总结及建议
《中华人民共和国档案法》规定，“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。这就决定了档案行政指导的设定具有层级性，不同位阶的档案法律、法规、规章、标准等规范性文件，在行政指导的效力、范围和内容上存在差异甚至是冲突。以不同规范性文件的效力优先层级和横向、纵向冲突的处理原则为着眼点，理清上述文件的相互关系，不仅有助于各级档案行政管理机关针对性地开展指导工作依法行政，更能帮助档案从业者明确具体工作要求依法治档。
档案规范性文件存在横向、纵向冲突的现象也表明，我国档案的法制体系建设还有所欠缺，可从立法和执法两方面进行改进。一方面，档案学和法学都是专业性很强的学科，这就要求各级立法机关配备具有档案学和法学双重学科知识背景的专业人员，在立法前期充分做好准备工作，尽量避免规范性文件冲突的发生。另一方面，档案从业人员也应该结合实际工作积极开展档案法律法规理论研究，使档案规范性文件冲突在实施与监督等执法过程中及时被发现，然后在法律法规修订过程中逐步消除。
参考文献：
[2]全国人民代表大会.中华人民共和国宪法[Z].2004-03-14
[3]全国人民代表大会.中华人民共和国立法法[Z].2015-03-15
[4]黄金荣.“规范性文件”的法律界定及其效力[J].法学,2014,(07):10-20.
[5]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国标准化法[Z].1989-04-01
[6]辜希.国防科技工业标准化基础知识问答[M].北京:航空工业出版社,2003.
[7]张瑞瑞.档案法律规范抵触现象及成因探析[J].档案管理,2007,(3):20-23.
[8]沈岿,方军,李广宇,黄海华,王万华,王敬波,吕立秋.“横向法律规范冲突及其解决”大家谈[J].行政管理改革,2012,(10):51-56.