“用好地方政府专项债券，提高债券资金使用绩效”是近两年的重点工作。在各个工程项目建设中专项债项目使用规范的采购流程有利于合理论证支出必要性，提升债券资金的使用绩效。
一、前言
近年来，随着专项债发行规模大幅增长，创新品种不断丰富，地方政府对专项债发行、使用的管理难度愈发增加。2020年7月，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预〔2020〕94号)，提出“对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控……既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效。”
二、专项债项目采购的法律依据
2014年修订的《中华人民共和国政府采购法》(简称《政府采购法》)规定，我国境内进行的政府采购适用《政府采购法》，其中政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”作为《政府采购法》的配套条例，《中华人民共和国政府采购法实施条例》(简称《政府采购法实施条例》，国务院令第658号)第二条进一步明确：“国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。”比照上述法律法规，虽然从采购人的维度看，专项债项目存在政府类公司而非国家机关、事业单位或团体组织作为采购人的情况，但是着眼于《政府采购法实施条例》对财政性资金的突出强调，我们认为专项债项目采购应适用《政府采购法》及《政府采购法实施条例》。同时，对于工程建设类项目，《政府采购法》第四条还提到“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。该条款提及的“招标投标法”即《中华人民共和国招标投标法》(简称《招标投标法》)。
《招标投标法》第三条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;
(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;
三、专项债项目采购对象分类
专项债项目的采购对象同样包括货物、工程和服务三类。结合市场上已发行过的典型专项债品种，对不同采购对象的定义和特征梳理如下。
需要注意的是，自2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)以来，不合规的政府购买服务受到遏制，除部分存量棚户区改造项目外基本不存在以政府购买服务方式运作的项目发行专项债的情况。项目领域合规的政府购买服务主要存在于符合政策要求的政府与社会资本合作(PPP)模式当中。
四、政府采购的六种方式
针对表格中提到的不进行招标的工程项目，《工程建设项目施工招标投标办法》(国家发改委、工信部、财政部、住建部、交通运输部、铁道部、水利部、广电总局、民航局令第23号)给出了部分适用情况的说明。
在实操中，通过与上述六种采购方式的适用范围进行比照，即可判断专项债项目的采购应该采用哪一种方式。
五、专项债项目货物及工程采购实操要点分析
使用单位申请配置大型医用设备，应符合国家卫生健康委员会制定的大型医用设备配置规划，与自身功能定位、临床服务需求相适应，并具有相应的技术条件、配套设施和相应资质、能力的专业技术人员。配置申请流程方面，使用单位应根据目录分类向国家卫生健康委员会或省级卫生健康行政部门提出配置申请，由受理申请的卫生健康行政部门实施第三方专家评审，待评审通过获取《大型医用设备配置许可证》后，使用单位方可执行采购。此外，由于大型医用设备技术精密、价格昂贵，采购通常采用公开招标的方式进行。
与因涉及地方政府违法违规举债融资而被叫停的“建设—转让(Build-Transfer，简称BT)”模式不同，“代建制”中代建单位与原建设单位是委托代理关系，仅负责项目建设管理，并收取代建服务费，不负责施工建造及项目融资。通常情况，代建单位通过招标或其他竞争性方式确定，应具备工程勘测、设计、监理、造价咨询、施工总承包等多项资质。项目代建阶段既可以从项目初步设计开始，也可以从施工开始，直至项目竣工验收。
(根据《中华人民共和国土地管理法(2017年)》、《中华人民共和国城乡规划法(2019年修正)》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发〔2007〕64号)整理)
六、专项债项目采购实操中存在的问题
七、专项债项目采购招标工作建议
(一)进一步规范专项债项目的采购招标环节管理为确保专项债资金尽快拨付使用，形成实物工作量，在专项债项目的储备生成阶段，项目实施单位应加快推进项目的行政许可、采购招标和相应规证获取。其中，项目的采购招标环节应严格按照相应投资管理部门审批、核准的范围和方式开展，并与经批复的项目投资概算相匹配，既要避免专项债资金的闲置浪费，又要避免申请的资金无法满足项目投资需求，对项目的建设和运营造成影响。必要时，各级财政、发改部门可以对专项债项目的遴选入库设置有关采购招标的统一标准，例如必须完成项目主要货物、工程的采购等，作为项目发行专项债的前提条件。
(二)制定代建单位、工程总承包单位专项债资金监管办法在专项债项目建设期间，项目代建单位和工程总承包单位承担着确保工程建设顺利实施、保证工程质量安全的重要职责。除通过严格、规范的招标方式选择专业可靠的代建单位、工程总承包单位外，项目建设单位和监督管理部门还可以通过设立专项债资金专户的方式，在资金使用层面加强对代建单位、工程总承包单位的过程管理，缓释项目建设资金的挪用风险。
(三)采购内容适当延伸至项目运营维护服务目前专项债项目的采购对象集中在大型设备和工程建设层面，建议进一步将采购内容延伸至项目运营维护服务，通过引入市场化的项目运营单位，增强专项债项目运营能力，降低运营风险，为项目运营收益的实现提供保障。目前，我国市政基础设施和公共事业领域的部分项目已经开始探索采用工程总承包与项目运营维护一体化(Engineer，Procure，Construct，OperationandMaintenance，简称EPC+O&M)的运作模式，有效提高项目的运营效率，降低全生命周期成本。
好啦，今天的内容就到这里了，通过上文我们了解到专项债项目采购的法律依据、专项债项目采购对象分类、政府采购的六种方式、专项债项目货物及工程采购实操要点分析、专项债项目采购实操中存在的问题等，希望对大家有用。