保底供电并非一个规范的学术概念或用语，在我国最早出现在《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号）中，其中第17条规定：“电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，按约定履行保底供应商义务，确保无议价能力用户也有电可用。”
随后保底供电作为电网企业在电力改革中的一项兜底性义务，广泛规定于各电改文件之中，用语也包括了“保底供应商”（中发【2015】9号文）、“保底供电责任”（发改运行【2019】1982号、发改运行【2019】105号等）、“保底供电义务”（发改经体【2019】27号等）、“保底供电服务”（国能综通资质【2018】102号、发改能源规【2018】424号等）等。
随着我国电力改革进程的不断推进，学界和行政主管部门对保底供电制度的认识、研究和规定也在不断发生变化。因此，保底供电的内涵和外延尚处于不断变动之中，目前无法进行准确、全面的概念界定。
但根据现行国内外制度规定，可以梳理出保底供电制度的目的和作用，即保障国家范围内所有电力用户能够获得不因电力交易模式、交易对象等的变化而中断的及时、持续、稳定的电力供给。
（二）保底供电的起源及其演变
通过本轮电改，售电侧形成了由售电企业、配售电企业向市场化电力用户售电的市场化电力交易，而尚未市场化的用户依然保持由电网企业按照政府定价向其售电的“双轨制”售电现状。为了保证市场化售电主体能够平稳退出电力市场、保障所有用户的用电权益，有必要对非市场化用户以及非正常情况下退市的市场化用户提供保底供电服务。
国外电力市场中，由于大多数国家已经实现了电力的完全市场化，故保底供电制度一般由两部分组成：一是对放弃选择市场化售电商的电力用户，由原供电商继续供电，一般称为“默认合同供电”（DefaultContract）;二是对已经进行市场化电力交易的用户，在其售电商无法正常提供电力服务时，由政府指定的保底供电商介入供电以保障电力用户持续用电的制度，一般称为“应急供电”（LastResortService）或“紧急供电”。
我国电改文件对保底供电的规定，也发生了从未区分保底供电情形，到区分市场化和非市场化用户，在保底供电电价、触发条件等方面进行规定的变化。
目前，我国保底供电制度并未体现在立法层面，多规定于党政机关文件、部委规章及部委规范性文件，地方性法规和地方政府规章偶有规定，主要有《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》、国家能源局《关于征求<电力中长期交易基本规则（征求意见稿）>意见的函》第19和第20条、国家发展改革委《关于做好2020年电力中长期合同签订工作的通知》第12条、国家发展改革委《关于全面放开经营性电力用户发用电计划的通知》第2条第9款、国家发展改革委、国家能源局《关于规范开展第四批增量配电业务改革试点的通知》等文件中。
（一）保底供电的提供主体
首先，电力法沿用以供电营业区或配电区域作为保底供电义务的地域划分界限的规定，由拥有输电网运营权的电网企业作为一级保底供电商，履行最终保底责任。
其次，各项改革文件都规定，对配电网拥有运营权的企业，因其“在其投资建设的配网所构成的区域范围内被视为与电网企业性质相同的企业”，故“拥有和承担配电区域内与电网企业相同的权利和义务，应按国家有关规定和合同约定承担保底供电服务和普遍服务”。这类公司配电区域内用户所选择的售电公司也存在破产、停止营业、退出市场等风险，因此，这类配售电公司在其配电网所及区域内，对用户承担保底供电责任。
最后，当二级保底供电商（配售电企业）无力履行保底供电责任时，由电网企业接收并提供最终保底服务。
（二）保底供电的服务对象
根据现行改革文件规定，现阶段保底供电的服务对象有以下四类用户：
1.非市场化的电力用户
包括不参与直接购电交易的居民、农业、重要公用事业、小型商事用户、公益服务类用户等无议价能力的用户以及根据政府规定暂不参与市场交易的其他电力用户。同时，目前受发用电计划、电网结构安全等原因无法满足条件的用户，亦属于非市场化的用户。
2.符合市场准入条件但自行选择不参与市场化交易的用户
该类用户指符合准入条件但未选择参与直接交易或向售电企业购电的用户。
3.已参加市场交易又退出的电力用户
国家对保底供电服务的对象开始区分符合市场化交易标准但不选择市场化交易的用户和已开展市场化交易又退出的用户，并对二者在电价适用上进行了区别规定。
4.原售电公司无力履行合同的用户
系指售电公司终止经营或无力提供售电服务的电力用户。
（三）保底责任的实现形式及不同保底供电情况下的定价机制
根据用户类型和定价模式，保底供电责任应分为两类形式。
1.一般情形下的保底责任
一般情形下的保底供电责任最主要实现方式有两种，分别是：
（1）向非市场化用户提供保底供电服务
对这类用户，仍执行目录电价。
（2）向符合市场准入条件但自行选择不参与市场化交易的用户提供保底供电服务
《关于推进电力市场建设的实施意见》规定，未参与电力市场的用户由电网企业负责保底供电，按政府定价购电、执行目录价格。
2.特殊情形下的保底责任
特殊情形是指市场主体非正常退出电力市场情况下的保底供电，本质上是一种接管责任，以确保电力持续、稳定供给。此时，供电价格受政府管制，但需要规定这类保底服务的履行期限。特殊情形下的保底责任包括以下两种情况：
（1）原售电公司无力履行售电合同
根据《有序放开配电网业务管理办法》第19条的规定，配电网运营者向所有符合条件的保底服务对象进行保底供电，电价均为按政府定价或有关价格规则向电力用户收取电费。因此，该文件发布时政府并未根据不同类型的保底服务区别定价。该条款除“按政府定价”外还有“有关价格规则”这一表述，为后续政策制定留下了空间。
该种情况下，与售电公司签约的电力用户是被迫退出电力市场交易，因此保底供电既要考虑不能过于增加用户用电负担也要为用户后续重返电力市场提供条件。
（2）电力用户非正常退出市场时的保底责任
《国家发展改革委关于做好2020年电力中长期合同签订工作的通知》（发改运行【2019】1982号）规定，已参加市场交易又退出的非居民用户，在通过售电公司或再次参与市场交易前，由电网企业承担保底供电责任。颁布更早的《国家发展改革委、国家能源局关于有序放开发用电计划的通知》与上述规定一致，且规定“保底价格具体水平由各省（区、市）价格主管部门按照国家确定的上述原则确定”。
《关于征求<电力中长期交易基本规则（征求意见稿）>意见的函》（发改运行【2017】294号）规定，非正常退市的电力用户，由为其提供输配电服务的电网企业承担保底供电责任，用电价格按照政府价格主管部门确定的保底价格执行。
因此，以上规定导致了两种截然不同的分析结论：
从体系解释的角度而言，若结合上述规定综合来看，该类用户的普遍服务电价，应由各省（区、市）政府价格主管部门在用户缴纳输配电价的基础上，按照政府核定的居民电价1.2-2倍范围，具体规定保底价格。
从后发文件构成对前发文件的修改的角度而言，《关于征求<电力中长期交易基本规则（征求意见稿）>意见的函》目前尚处于征求意见阶段，本身不具备拘束力。若将发改运行【2019】1982号文视为有意删除了发改运行【2017】294号文中的政府定价内容，则可理解为国家虽然规定了该类保底电价的范围，但未规定确定价格的主体，从而为保底服务供应商与用户协商定价留下了空间。
笔者赞同第一种理解方式。为保证保底供电的有序性和公平性，价格应由政府统一制定，但目前尚未有地方价格主管部门在电价文件中规定保底电价，因此，在此过渡期，仍存在市场用户退出电力市场交易情况下保底供电的价格无法确定的问题。笔者建议此时电网企业可以采取向价格主管部门汇报、请示的方式确定保底电价。
此外，《关于征求<电力中长期交易基本规则（征求意见稿）>意见的函》还规定了完成市场注册且已开展交易的电力用户，合同期满后未签订新的交易合同但发生实际用电时，不再按政府目录电价结算。其中，批发交易用户按各地规则偏差结算，零售交易用户按保底价格结算。并未明确规定此种情况下电力用户是继续与售电公司进行电力交易，还是转为普遍服务。
（四）保底供电义务的终止
在具备市场交易资格选择不参与市场交易的电力用户和售电公司终止经营、无法提供售电服务的电力用户两种情况下，用户均有可能随时终止与保底供电商的保底供电服务关系，选择进入市场交易。因此建议保底供电商在签订价格、期限、条件明确的供用电合同时，可以在合同中约定，履行期间内因用户原因中止或终止合同而转向其他竞争性售电商的，应支付违约金，以防范风险。
（五）保底供电商违反保底供电义务的法律责任
根据电改文件规定，能源监管机构的派出机构负责对保底供电商履行保底供电义务的情况进行监管、审查。保底供电商违反保底供电义务时，主管行政机关可对其处以行政处罚。
此外，保底供电商将被列入全国信用信息共享平台“黑名单”，被处以强制退出电力市场、3年内不受理交易申请、限制失信企业的法定代表人担任有关企业高管、被限制融资、被税务重点监控、限制发股发债、限制招投标等处罚措施。
笔者认为，除以上行政处罚和信用处罚措施以外，还可从缔约过失责任角度探索保底供应商无正当理由拒绝为用户提供保底供电情况下的民事赔偿责任。
三、结语
电力体制改革涉及面非常广，关系重大，自然要稳步推进，其中的保底供电制度值得深入研究，以更好地推进改革，促进经济社会的平稳运行。