我国传统乡村治理具有政策性和人文性传统，伴生两条主线：一条是中央权威对乡村地区的权利触角的正式治理路径，主要是官化的“保甲制度”和建设的“工官制度”；另一条是以伦理伦常为基础的“自治”非正式治理路径。两种秩序并行，“一经一维”保证乡村地区的正常运行和乡村建设的有序展开。
（一）正式治理
（1）行政治理——保甲制度
乡村治理的正式行政制度是保甲制，即宋代因为边疆强匪盛行，作为地方治安维持的基本组织，保甲制度形成并在全国推行，并有“皇权不下县”之说。而后基层执政者为了行政便利，就将所有事务都下达到一套班子来执行，保甲由此延伸出了其他的职能，一直沿袭到民国。历代乡村治理制度不断演进（表1），保甲制度各期主政有所差异：“周之政主于教，齐之政主于兵，秦之政主于刑，汉之政主于捕盗，魏晋主于户籍，隋主于检查，唐主于组织，宋始正其名，初主以卫，终乃并以杂役，元则主于乡政，明则主于役民，清则主于制民，且于历朝所用之术，莫不备使”。
（2）技术管理——工官制度
（二）非正式治理
（1）官方管理思想的渗透
皇权在正式制度上没有下县，并不代表中央政府对县以下的乡村缺乏治理，而是通过管理思想的上层渗透，通过德化手段实现乡村治理，达到降低管理成本的目的，具体采取两种途径：一是通过科举教育制度形成的社会人才选拔和流动机制。自宋以后开始实行科举制度，读书人增多，虽不为官，但是可以回到乡里成为士绅，同时许多在朝为官者的亲友亦是扎根乡里的乡绅地主，士绅阶层所宣扬的教化内容和皇帝的治国方略相一致，如此，皇帝的治国之道可以通过这种非正式的途径在乡村落实；二是通过文化宗族传承制度形成主流社会价值观和激励机制。官方提倡尊崇孔孟儒学和宗教教化，倡导等级有序的宗法文化传统。如尊祖叙谱，敬宗建祠，强化崇文敬教，光宗耀祖的道德激励；理佛修行，建寺造塔，宣扬宗教佛法，弘扬普度众生的精神寄托等，都对乡村居民生产生活行为进行规范和引导。
（2）自治制度的形成
乡村自治制度来自于国家的引导，在民间依靠儒家理论为基础的礼俗、“父道”社会治理模式施行，并建立游离于国家政治之外的亚社会体系运行规则，具有自发性、柔和性的特点。乡村自治包括权威、秩序和场所三个制度核心：第一，村权威是族长，或由族人公举（民主选举），或由前任族长指定（任命），或由族中辈分较高者议定（代表投票），只有那些品行端正、家道殷实、受到良好教育的德高望重之人才有机会出任族长；第二，乡规民约以“孝、悌、睦”为核心，涵盖村庄生产生活的方方面面，其中也有乡村规划建设管理的具体要求，对家族成员具有严格的约束作用。其中乡村建设的基础设施和公共服务设施施行村庄百姓共同出资、出工出劳修建制度；第三，传统村庄的物化场所即为书院、祠堂、寺庙、风水林等，与风水理论支撑下的物质空间一脉相承，明以后民间修谱、建祠之风盛行，通过“舆论、规劝、教化和家族族罚”等方式维护乡村地区日常的伦理秩序。
（3）民间社会规则的约束
民间社会约束一般分为两类：一是建筑引导与约束。传统乡村规划风水理论基础上延伸的建筑风水、行为宜忌对私人建筑空间布局具有一定的影响，进而一定程度影响乡村格局和居民日常行为规范；二是宗教的道德行为约束。宗教道德作为宗教的核心内容之一，倡导普适的社会价值观，对居民的建设选择和日常行为产生作用。
二、我国乡村管理的现实困境
当前我国的乡村发展呈现农民低收入、农业低效、农村不稳定和公共服务缺乏四大基本问题，乡村发展存在着严重的结构性和区域性不平衡，乡村管理面临多重危机。
（一）整体性危机
1、城乡空间争夺白热化导致系统危机
城乡关系经历四个阶段：一是解放前重农轻商的城乡融合阶段。城乡关系极为融合，乡村成为财富的高地和文化的福地；二是改革开放前的城乡完全分割阶段。在城乡人口与社会发展空间关系上，采取完全封闭的经济分治、公共服务分治和城乡人口分治管理制度；三是改革开放后的城乡半分割阶段。1978—1983年间以农村为发展为重点，城乡差距逐步缩小。1984—2002年间以增长为导向的改革决定了以城市为核心的发展格局，乡村发展处于半自然状态，城乡矛盾与冲突日益激烈；四是二十一世纪的统筹城乡发展阶段。国家目标由改革优化二元结构调整到以城乡一体化规划为统领，城乡关系逐步改善。不同于其他历史阶段，当前城乡关系的突出特征是城乡空间争夺的加剧（表2）。
2、乡村正常运行系统的调控制度缺失
我国城市化过程中大量复杂问题的解决是点状和片状的，虽然在不同地区、不同领域进行了大量的创新和探索并取得一系列有效的经验，但整个中国尚未形成一整套城乡良性互动的发展体制和机制。从经济运行角度（图1），控制农业土地使用权的联产承包责任制和基于耕地保护的基本农田保护制度，而约束农业生产过程的财税制度则随着农业税的取消寿终正寝。同样，社会福利运作主要是一户一宅的福利化制度和基本公共服务均等化制度，一户一宅的可持续受到质疑，基本公共服务均等化仍有很长的路要走，忽视乡村文化和主流价值观的传播使得改革开放前的大众忠诚随着经济发展而消失，依靠政治行政系统的管制运行在乡村社会中越来越缺少具体和有效的手段，经济和社会文化系统脱离可管控和可调适的范围。
（二）经济性危机
1、乡村社会民间财富不足
2、公共物品投入机制欠缺
改革开放前我国实施的是人民公社制度基础上的农村公共产品供给制度，改革开放初至农村税费改革前实施的是“自上而下的制度外公共产品供给的决策程序”，税费改革开始后的农村公共产品供给体现公共财政为基础和村庄自治基础两个方面的制度建构。公用经费的安排由“县乡两级”转变为完全由县级政府安排，支出实施包干制，无法实现乡层面的统筹。同时税费改革将摊派的公共建设收费转变为由村民大会通过的“一事一议”制度，导致农村地区公共产品供给存在两个特征：一是农村公共服务设施供给的地区差异与城乡差距并存；二是整体供给的不足与短期的集中供给并存。
（三）社会性危机
1、传统乡村治理环境不复存在
传统乡村治理的基础已然不在：一是社会环境不存。居住的复杂性导致自立性，人们通常会追求眼前的利益最大化，往往忽视长远的利益，传统乡村居民必须唇齿相依，维系地缘关系的血脉、精神、场所已经消失，现代国家公民所应具备的公共意识还远未植根于村民内心深处；二是乡村精英渐少。乡村治理的三个核心“精英——权威——秩序”之间具有强烈的“三位一体”的线性关系，其权威与秩序的建立在一定程度都仅仅是其在特定时代“精英界定”的表现形式。对于中国乡村而言，传统“氏族权威”下的精英标准消失，改革开放前所营造的“贫穷、革命”等政治精英标准的撤离，当前农村地区开始受到前所未有“市场化”和西化宗教信仰的冲击的时候，以财富为标准的“经济精英”和以信仰号召力为标准的“文化精英”能否成为当代农村精英的新标准，需要继续研究和考察；三是运行秩序缺失。农村文化精英的缺乏和普遍的文化“荒漠化”使得“原始的强力”和“弱肉强食”的规则开始出现于乡村，乡村治理成本最低的德化范式已严重缺失。“村长向政府负责”的实际运行规则下，自治的社会条件和运行规则亟需建构，而在许多地方，村委会、党支部的权威尚不及旧时宗族对村民的影响深刻。
2、传统乡村居住模式受到挑战
每个民族都有自己的理想居住空间模式，但还没有一个民族像中华民族一样形成了一整套基于风水学的理想乡村居住模式，这是基于人与自然关系形成的土地伦理和对待自然和土地的态度，但这个产生于前科学时代的文化遗产和文化景观——即藏风聚气的理想风水模式并不能解决当代中国严峻的人地关系危机，而且成为了时代发展的障碍，传统居住模式受到颠覆，呈现被城市居住模式主动取代的困境，“城非城”、“乡非乡”将会长期困扰我国农村地区，“藏富”和“显富”的思维差异也使得乡村建筑浪费严重，乡村失去本有的特征。
（四）制度性危机
我国乡村规划建设管理制度包括用地规划、工程规划、建设产权、建设资金管理四个方面。
1、乡村规划建设管理法制化滞后
规划管理。政府对村庄的空间干预主要是国土部门的土地利用规划，主要起到保障农田不被非法侵占和建设用地新增的作用。《城乡规划法》把乡规划和村庄规划纳入到城乡规划体系，但由于一贯以来对于乡村规划的重视不够，农村地区建设项目管理未形成一套完整的规划实施和管理体系，建设用地范围内的各类建筑和设施的空间秩序维护缺乏制度的保障，政府对公共利益维护采取的行政干预手段极其薄弱。国家层面缺少具体的乡村规划管理实施办法，使得乡村规划和实施有法难依。
住宅建设。乡村建设长期处于依法管理盲区，《建筑法》将小型农村住宅排除在规范行政管理范围之外，使得农村建设既缺乏设计，又缺少施工监督管理，村民建设随意性强，一方面违法建设量大面广，存在巨大的安全隐患。另一方面住宅质量较差或毫无美观可言，更新频率加快，造成社会资本的严重浪费，乡村建设陷入形式化、无序化的误区。
产权管理。城市房屋建筑有《城市房地产法》实施管理和保护，农村集体土地上的不动产缺乏专门的法律管理和保护。虽然按照《物权法》第125条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，但房屋的产权界定和配套的产权登记、交易、使用制度及法律责任尚未健全，农村房地产依法管理尚需时日。
2、乡村规划建设管理系统性脱节
（1）实施主体职责不明确
《城乡规划法》、《村镇规划编制办法（试行）》均规定村庄规划由乡（镇）人民政府负责组织编制，但规划实施主体没有明确，导致实施主体错位、缺位现象严重。村庄规划实施与城市规划实施存在极大的差别，参与方主要有政府、集体组织、村民以及企业，其关键环节是不同建设项目建设主体、投资主体的差异较大，尤其基础设施和公共服务设施的建设需要明晰责任边界，保障村民生产生活需求。
（2）农民主体地位未确立
以往的村庄规划往往是由政府自上而下编制的“见物不见人”的物质性规划，忽视了村民的主体性，他们既是规划制定的决策主体，也是实施主体，同时亦是最终的受益主体。在规划编制者缺乏对农村的深入了解和缺少广泛公众参与的情况下，规划成果既不能解决农民现实问题，也不能提出农村长远发展目标和实施路径。同时由于历史上涉及的土地权属、土地流转问题难以解决和私人利益受损的情况下，村民对政府管理缺乏信任，对村庄规划的编制和实施持怀疑、观望态度，村民不愿意参加村庄规划的编制、实施过程，主体地位难以体现。
（3）建设用地保障机制欠缺
在传统的生产方式、保障体系和收入状况不变的状况下，城乡建设用地增减挂钩的制度背景下，建设用地的合法性使用受到层层制约。乡村撤村并点的土地空间调整方式使得乡村居民失去了田园生活方式、微型种养空间、可居住房屋以及部分宅基地，村民无法通过法律渠道维持和扩大生活和生产空间。同时，村民即便按村庄体系规划和村庄规划要求集中建房，也不一定能取得该规划居民点的土地使用权，建设用地的农民保障机制严重缺失。
（4）公共参与保障制度不足
3、乡村规划实施管控制度性不足
规划实施管控制度不足主要体现在以下三个方面：一是乡村建设许可证制度无法实施。按照《城乡规划法》规定，城乡规划管理采取差异化管理制度，乡村采用“一证”（乡村规划建设许可证）。出于乡镇技术基础不足、管理人才缺乏等原因，乡村建设许可制度并未得到有效地实施，或者用两证一书的城市规划建设管理方式替代乡村管理，乡村建设未能实施有效的空间管制、技术引导和政策调控，导致难以引导和满足村庄发展需求，乡村建设混乱状况频现；二是公共建设用地规划管理制度不足。乡村公共服务制度的调整并未依据乡村固有的空间、文化特征和地域特点进行，更多的是考量公共财政的投入效益，较少考虑相应居民获得公共服务支出的增加，相应的公共建设用地管理混乱，缺乏地域性标准，受制于部门利益，缺乏共建共享的统筹和新的公共服务需求的供给；三是乡村产业用地规划管理制度缺失。乡村产业模式随着农业现代化、农村信息化、农民城市化发生巨大的变化，相应的产业用地逐渐多样化和复杂化，适应现代农业生产方式的产业用地管理制度缺失将可能使得乡村建设的混乱化、破碎化加剧。
三、乡村管理走向治理的使然分析
（一）经济社会全面转型
1、城乡一体化是城市化的终极目标
城乡一体化作为现代化的合理内涵，是城市化的终极目标，其内容是更好地发展农村，是城乡高度协调发展的结果。城乡一体化的基础是实现农村现代化，包括农村人居环境现代化、农民生活质量现代化和农业现代化，是城市与乡村经济、社会和制度内涵与发展水平趋于一致的过程。城乡一体化的内容包括四个方面：一是经济一体化。促进城乡之间生产要素有序流动，发展以农业现代化为核心的农村经济，缩小城乡产业效率差距；二是社会一体化。提高乡村居民收入水平，缩小城乡居民的收入差距；三是制度一体化。为农村地区提供均等化的公共服务，缩小城乡居民享受公共服务水平的差距；四是城市内部二元结构一体化。农民工市民化可以彻底解决中国城市化的两栖化问题，是中国当前最为严峻的任务。
2、乡村单一功能转向复合功能
（二）乡村治理基础回归
1、乡村主体已经发生转变
目前我国乡村居住的主体人口是“386199”，在未来乡村发展中将逐步被城市发展稀释，未来的乡村主体重构趋势已经出现，包括三部分：原有的种田能手、衣锦还乡的农村年轻人、告老还乡的中产阶层。他们的共同特点是受过良好教育，有思想追求，有能力达到发展的需求，有个性化的追求。乡村参与主体的利益需求需要参与性决策表达，因此，过去的单纯由政府决策和建设主导的单一规划管理模式，需要转向公众参与的多元决策和以新主体为主导建设和受益的治理模式转变。
2、乡村管理模式重新审视
乡村问题错综复杂，归结根源是传统秩序崩溃，而新的乡村秩序尚未建立。建国以后农村集体化运动彻底破坏了原有的乡村秩序，依靠国家政权深入阶层建立的政治秩序，仍然以行政指令的形式实施乡村管制，无法有效回应乡村生活的全面需求，党委领导下的现行乡村管理模式未能建立良好的乡村秩序。同时针对乡村现代国家治理已然发现，国家权力既不可能（空间太大）也无太大必要进入其中（成本太高），需要重新回归乡村治理的本源和常态，建立基于信任的文化和环境自信的乡村社会网络系统。
2、乡村治理经济基础回归
四、我国乡村治理的路径选择
（一）推行以人为本的乡村治理逻辑
1、乡村治理的人本理念
以人为本的乡村治理逻辑包括动力、主体、理念、路径、体制机制和结果，即通过人文人本的治理动力基础、还权赋能的治理动力方式和有序共赢的治理动力构架，在乡村治理各参与主体相应理念变化的基础上，即政府的治理理念、规划师的规划理念、农民和集体的乡村自治理念、涉农企业的经营理念和第三方（社会团体、非营利组织、宗教机构）的参与理念，通过制度机制创新实现切合乡村实际利益、实现村民自我管理、规范政府协同治理和提高企业运营效益的目标，最终实现重构乡村新秩序的目标。
2、乡村治理的模式转换
乡村治理推行“官本”模式向“民本”模式的转化，通过常态化、长远性、协商式等系统性决策形式，并以“授之以鱼”的显性表达和“授之以渔”的隐形显示两种方式并存体现。这一过程中村民的意愿得到最大体现，村民的积极性得到极大调动，成为乡村建设和运营管理的主体，政府、企业、规划师在决策过程中以原则界定、政策约束、标准制定、意识引导、资金投入等形式参与乡村治理过程。
（二）通过乡村立法保障乡村治理的依法运行
1、推进乡村立法，完善配套乡村规划建设法律法规体系
奉行依法治国理念，制定《乡村保护法》或《乡村发展法》，建立永久性农村地区和农业自然保护区，采取有机农业的可持续发展方式，切实保护农村、农民、农业，实现乡村依法治理，逐步促进乡村规划建设管理法制化、制度化。细化乡村规划许可制度，并随着《建筑法》的修订，将乡村居民住宅建设纳入法律框架体系，确保农房建设依法管理。
2、完善乡村居民点体系规划，制定配套实施连贯性政策
国家和省级层面应制定居民点体系调整连贯性政策，按照县域范围落实具体实施方案，即县域统筹制定乡村居民点体系规划方案，成为上层规划与乡村规划的协调转换器。全国乡村整治各地都有不同模式的探索，应制定分类指导意见。探索建立省内跨市（县）的宅基地置换调整配套制度，如宅基地退出可享受省内城市的保障性住房政策等。
（三）为重构乡村社会秩序创造条件
1、培育乡村精英与强化乡规民约并举
乡村治理的关键要素是乡村权威的再树立、集体经济的回归和乡规民约制度的强化。各级政府应加大力量培育乡村精英（如鼓励大学生村官本地化），制定集体经济培育的奖励政策，加强人力资本培育，通过各种手段还原社会伦理秩序，鼓励乡村仪式、认同感的培育，为构建新型乡村秩序和乡村治理回归奠定基础。
2、建立乡村人才引进和财富回流机制
（四）完善乡村规划实施的政策制度
1、建立规划实施的行政许可制度
乡村建设规划许可证制度不仅代表规划审批，还体现建设许可，两证融合，应下放管理权限，降低管理层级解决规划行政许可。确定乡村规划实施的农民建设、运营主体制度，推荐适宜技术，推广乡村规划师、建筑师制度。
2、建立规划实施资金的保障制度
一是各级政府提供基本公共服务保障制度，设立相对稳定的乡村建设维护投入资金；二是投工投劳机制的恢复（民间），建立资金使用制度、乡规民约的约束制度、各项设施运营管理制度、鼓励奖惩制度、公示公开制度、监督制约机制等等。
3、完善宅基地和集体土地使用制度
地方政府应根据地方实际调整宅基地、集体土地使用政策，按照县域范围制定统一政策：一是针对空置宅基地、缺房户和分房户制定宅基地置换政策，应允许宅基地的产权交易，或制定相应的征收程序，收归集体所有用于公共设施的建设；二是针对企业占用的集体土地的使用政策；三是针对宅基地换保障性住房的配套政策。
参考文献：略
作者系中国人民大学公共管理学院副教授、人文地理学博士,研究方向:城市规划、区域规划,著有《东北地区城市空间形态研究》等