二、国有企业行政管理体制改革的重要性
通俗的来讲，企业行政管理是指依靠企业行政组织、按照行政渠道管理企业的一系列措施和方案。所谓企业行政组织,是指企业的行政组织机构。行政渠道则主要指企业行政组织机构内上下级的领导与被领导的隶属关系,如厂长→车间主任→工段长→班组长;或公司总裁→部门经理→项目负责人等的等级系列关系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、规定、奖惩条件等。那么国有企业的行政管理体制改革也是一样，都是通过制定一系列符合科学、具有较强操作性的制度来实现企业的管理目标。长期以来，我国的国有企业一直存在着“政企不分”的问题，政府对国有企业的干预一直存在，国有企业的经营管理也存在某种程度的依
理，具有相当的特殊性。因此，在现代企业中，行政部门是企业重要的管理部门。做好国有企业的行政管理工作是企业有效运转的重要前提，也是企业经营者提高企业管理水平的一个切入点。
第一、能够使企业更好地适应形势发展的需要
改革开放以来，中国得到迅速发展，综合国力和竞争实力大大加强。为促进中国更快更好地发展，科学发展观、建设创新型国家、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等重大战略思想和战略任务被提出，这不但是当前形势发展的需要，而且对于国有企业的发展同样具有十分重要的指导作用。而国有企业要想更好地贯彻落实这些战略思想和战略任务，并以此为指导来促进企业取得更好的发展，就必须通过企业行政管理来实现，也只有这样，企业才能更好地适应形势发展的需要。
第二、能够增强企业的核心竞争力
除了经济实力以外，国有企业的核心竞争力在一定程度上体现为企业的科技竞争力和可持续发展能力。而在一定意义上来说，企业的科技竞争力体现为能否紧密结合时代要求进行学习。企业行政管理在企业发展中发挥着服务和保障的作用，企业在发展过程中可以通过企业行政管理，努力打造学习型企业，强化企业成员的学习，使企业积极学习先进的管理理念、经营理念和科学技术，并且将其转化到企业的生
权力集中缺乏制约。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制，导致一些国有企业工作人员官僚主义严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，严重影响企业决策民主化、管理科学化的进程，在很大程度上挫伤国有企业员工的积极性，使企业行政系统缺乏活力和效率。
3、行政法律和体制不健全。当前国有企业行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制定，但没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规范的管理规则。因此，行政管理体制不全，机构设臵不合理，规章制度不科学、不完善，以及对现代社会新的科学技术方法推广应用不力也是不可忽视的原因。
4、行政机构运转不灵、效率低下也是重要原因。由于部门和环节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵，往往因扯皮现象导致行政效率低下。主要表现有：解决问题的客观条件己经具备，只因少数人反对，而长期得不到解决，如已经作了正式决定，而且又是正确的，只是触及到某个部门、单位的利益，这个单位和个人就找借口拒不执行。
5、行政人员素质不高。尤其是部分国有垄断企业，行政工作人员的选拔、录用、培训、考核、奖惩、升降、淘汰和辞退等人事制度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。少数行政工作人员思想政治素质不高，知识能力素质不强，遇事怕负责任和不负责任，合自己利益的就干，不合自己利益的就不干，直接
101、实行和完善行政首长负责制。实行行政首长（厂长或者经理）负责制，建立以其为首的指挥系统是科学行政管理的基础。这就要求，首先必须明确行政首长的职责和权限，保证其有足够的行政权力和必要的权威；其次必须保证行政首长的管理措施有可靠的行政实施管道，再次，行政首脑必须有一个高水平的咨询机构，保证其管理措施不致因考虑欠周或个人判断失误而产生负面影响。
2、合理选择和设计行政组织机构。国有企业行政管理是以来行政机构和行政管道进行的，所以，选择和设计符合企业内外特点的组织机构是保证行政命令、指示灯迅速流动贯彻的重要前提，是达到行政管理目标的重要条件。行政管理最忌机构庞杂、人浮于事、管道间沟通不畅、环节繁多，从而造成公文旅行效率低下等弊病。因此，合理选择与设计行政组织机构与行政管理科学化密不可分。
3、选拔优秀的行政管理人才。现代企业行政管理人员要有与时代相适应的一般素质、能力和知识结构。一般素质包括：良好的个性和心理特征、优秀的政治素质、强烈的创新素质和健康的身体素质。能力结构包括：以信息处理能力、组织咨询能力、分析综合能力、择优决断能力和以善于选择实施办法、用人知人善任、协调统筹全局、应变临阵不乱为内容的决策制定能力。知识结构则包括一般知识、管理知识、和技术知识三大方面。可以说优秀的行政管理人才是现代企业行政管理制胜的法宝之一。
4、确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制。企业行政管理的最佳化是现在恒大程度上取决于被管理者的积极有效的配合和实施。因此对人的管理是现代企业行政管理的核心工作，而通过建立有效的激励机制是有效实施对人的管理的重要保障。只有实现了引导、评价、奖励三者的有效结合，激励机制才会在国有企业行政管理中圆满达到预期效果。
5、讲究行政管理的艺术性。行政管理中还有许多艺术性问题，真么时候下达命令或指标、怎样下达、词语如何表达等，都须因人因时因地而已。这就要求行政领导善于行政管理艺术，注重管理对象的心理因素、讲究说话艺术、善于把行政命令转化为企业员工的自觉性行动。
六、进一步深化国有企业行政管理体制改革的主要任务和工作重点
国有企业行政管理体制改革，首先是适应市场经济体制的要求而转机建制和提高管理水平,其次还有以下几个方面的内涵:
1、按规范化要求,适当调整企业行政机构。目前,虽然企业行政管理已有相当长的历史,但行政机构仍存在诸多不规范之处,如企业行政机构臃肿、人员配臵紊乱、管理渠道冗余复杂等。对这些问题,应从行政机构的体
三是完善国有企业决策机制，提高行政管理效率。决策是企业的生命线，企业行政管理必须符合科学决策要求，要
7提高企业行政管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人员的工作业绩，有利于提高行政效率。
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行政管理体制改革研究（3）西南民族大学管理学院张为波zhangwb@张为波@健身第三讲行政体制改革的阻力
一、思考题：１.试分析影响我国行政体制改革的阻力因素。２.联系实际，分析我国当前应对行政体制改革阻力的措施？
二、重点：
1、行政体制改革的环境系统阻力
2、应对行政体制改革阻力的措施。
一、行政体制改革的环境系统阻力政府行政是一种“生态现象”。第三讲行政体制改革的阻力任何行政组织和行政体制都是在一定的行政环境中生成、运行和变革的。所以，行政改革的阻力可
以从行政环境和行政系统这两个方面来进行分析。
1、从行政环境方面来看行政改革阻力来自三个方面的制约：（１）经济体制模式模糊性的制约。第三讲行政体制改革的阻力行政系统作为上建筑的重要组成部分，其性质、功能、排列组合方式等在很大程度上取决于它为之服务的经济基础。但我国市场经济体制模式的模糊性在很大程度上制约了行政改革的具体操作和具体的目标选择、认定。在经济改革尚在计划经济体制的框架内进行时，要让为其
服务的政府机构脱胎换骨显然是不可能的。第三讲行政体制改革的阻力
社会主义市场经济体制作为改革目标的确立，无疑为行政体制改革指明了方向，但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索，无论
我们再解放思想，作为人类历史上一种全新的市场经济模式，存在一定的模糊性
是必然的。这不能不对行政改革产生制约作用。（２）市场经济
发展不充分性的制约。第三讲行政体制改革的阻力一般认为，建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府之间、政府与社会之
间、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政
府的职能交给政府，把属于企业的自主权还给企业，把属于市场调节的职能交给
市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主市民社会的成长和市场机制的完善。第三讲行政体制改革的阻力但对中国这样一个脱胎于封
建社会和计划经济体制“母体”的社会来说，市场经济发展水平比较低，也很不
平衡，因而，具备上述前提条件需要进行长期的努力。一方面，我们要求企
业“不找市长找市场”，另一方面，劳动力市场、产权市场、技术市场、资
本市场等不发育不完善，企业又找不到市场。在此情况下，行政改
革出现反复和回潮是有其合理性的。第三讲行政体制改革的阻力市场经济发展的这种不充分性还制约行政环境对分流公务员的接收能力。（３）配套程度的制约。行政组织机构是上层建筑体系中的一个小系统，同时它
又是经济基础和上层建筑的结合部。它的变革必须与党的领导制度、工
革不能上下左右联动进行。第三讲行政体制改革的阻力光改行政
机构或只在行政系统的某一层次（中央或省级、县级）进行，其结果必然是各种
矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下左右转移，行政改革虽
可取一时之效，但难有长久之功。第三讲行政体制改革的阻力应该说，来自行政环境的阻力是一种“客观”的力量，它与来自行政环境的动力
相比，对改革的影响不具有实质性的和决定性意义，而且随着社会的发展，会自发减弱。第三讲行政体制改革的阻力２、行政体制改革最大的阻
力来自于行政系统来自于政府及其公务员。从理论上看，２０年来，我国社会的各个层面在政府的领导下，发生了深刻的变革，但这些变革的内容和范
围主要是非行政系统的行政环境或者是在行政系统自身的非核心、非框架部分。
第三讲行政体制改革的阻力随着改革的深入，中国的改革逐渐到了这样一个阶段：在继续推进社会经济文化系统改革（这种改革仍由政府设计、领导、发动和操作）的同时，必须对政府自身或自身的核心部分进行改革。第三讲行政体制改革的阻力（１）基于利益和权力的调整而产生的阻力。如前面所指出，改革是权力和利益的再调整、再分配。这种调整和分配的任何举措均会涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力
正视阻力，如果不是讳疾弃医，也是自欺欺人，可能将使改革重蹈覆辙。２.大力加强宣传，营造一种推动改革的社会氛围。有了正确的思想认识，才会产生正确的态度和相应的行为倾向。所以，要大力宣传行政改革的迫切性、必要性。第三讲行政体制改革的阻力使广大公务员认识到市场经济向行政体制提出的全新要求，认识到行政改革在目前改革全局中处于“瓶颈”地位，认识到在机构改革上我们已别无选择，认识到“这场革命不搞不只是四个现代化没有希望，甚至要涉及到亡党亡国的问题。”第三讲行政体制改革的阻力通过宣传，使这次深刻、艰巨的改革获得公务员最大限度的理解、认同和支持，也要让他们看到，随着中国市场经济的不断发展，社会对成功的评价已经多元化，经济领域正成为最具吸引力、最能实现人的价值和理解的热火朝天的战场。当然，宣传要有针对性，有的放矢，要有艺术性。第三讲行政体制改革的阻力３.要妥善安排分流人员的出路和利益补偿。“人们奋斗所争取的一切，都与自己的利益有关。”（《马克思恩格斯全集》第１卷，第391页）这次行政体制改革，人员分流量大面宽，因此，李景
行政管理专业
本科
考号081100095姓名马兰明
浅析乡镇行政管理体制改革
提纲：
一、内容摘要
二、关键词
三、正文
(一)乡镇行政管理体制的现状
(二)乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因(三)乡镇行政管理体制改革的具体措施
四、结束语
五、参考文献
内容摘要：
关键词：乡镇行政管理体制改革正文
一、乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。
（一）机构设置及管理情况
乡镇一级设立的机构主要有：党委办公室、纪检监察室、综治办、武装部、团委、妇联等党群机构；政府办公室、派出所、税务所、工商所、计生办等政府机构；司法机构以及下属企事业单位等。机构管理上，政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、税务所、派出所等属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、计生办、财管所、卫生院、中学、中心校等单位。
（二）行政运行模式
作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照宪法第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导，宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。
二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。
（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端主要是：
（1）政府职能庞杂、错位按照规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。二是乡镇机构设臵重叠。机构设臵的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。
（2）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要
一是存在权小责大的矛盾。目前，乡镇政府主要做的工作是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土等机构承担的业务工作，有相当一部分是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于财政困难，该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付各种事务喘不过气来。
（3）党政不分，政事不分
党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。
（4）公务员政绩考核不完善，未形成科学合理的选拔任用体系
目前，公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩没有把个人贡献与集体贡献合理区分开，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法，会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，致使部分乡镇干部对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行，不利于干部的选拔任用。
（二）我国现行乡镇行政管理体制存在问题的原因主要是：（1）对乡镇政府职能认识不到位
乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。
（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制
原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。
（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的
税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
三、乡镇行政管理体制改革的具体措施
新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。
（一）完善乡镇致府的机构设臵
在新时期，乡镇面临的问题来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，因此，乡镇改革要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设臵和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。
（二）创新思路，转变观念，转变职能
（三）加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员
乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设臵，从紧设臵乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的再膨胀。
（四）探索乡镇深化改革的目标
就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来，要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治、诚信、廉洁、高效的服务型政府。
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设臵乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制、深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进我国新农村建设目标的实现。
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[论文关键词]农业税；政府机构；政府职能；服务型政府
[论文摘要]乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇政府一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，政府职能转变才会成功。构建服务型政府是乡镇行政管理体制改革的终极目标，有利于乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。
虽然税费改革后，乡镇政府管理面临一些困境，但乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作的最前沿，承担着农村众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用，这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。因此，必须对乡镇行政管理体制进行改革。
一、后农业税时代乡镇机构改革
1、调整机构、精简人员，因地制宜，撤乡并镇
针对乡镇机构运行存在的问题和不足，有必要对现有乡镇政府的职能进行结构性调整，强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化经济管理职能，与此相应地减少不必要的行政机构，合并职能相近的机构为中心站，从而减少部分机构和人员。同时对经济发展相对较好、农民素质较高的小乡镇，可考虑撤乡并镇，减少行政事业人员，降低政府运行成本，减轻财政负担。而对一些边远地区和贫困落后地区，应稳定政府机构现状，但调整其内部分工，精简、合并可有可无的作用发挥差的事业服务中心及其人员，加强最能为老百姓办实事的机构和人员。最后，根据中央要求，实现机构和编制法定化要求，加强对乡镇机构行政事业编制的控制，每过2—3年，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。
2、改革乡镇干部人事制度，完善县乡公务员考录制度
针对乡镇公务员小农意识严重、效率观念差、功利主义盛行而导致整体素质不高的现象，我们认为，首先要改革干部人事制度，引入竞争激励机制，改革传统干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的铁饭碗，充分调动乡镇干部工作积极性。加强对干部的业绩考核，指定科学的考核和量化标准。通过考核，让那些有责任感、工作能力强、农民群众信任和拥护的干部继续留任或者进入领导岗位。其次是完善县乡公务员考试录用制度。一是扩大县乡公务员选拔录用视野，彻底打破身份、地域限制。第一，所有社会成员都有参与社会竞争的同等权利；第二，改革户籍管理制度，打破地区封锁政策，促进人才交流选拔。二是改革和完善考试方法，努力建立健全规范专业的考试录用制度。第一，采用现代化的结构性考试方法。公务员考试应根据公务员工作的特点采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比率，根据不同的职责尤其是不同的职位要求来确定。第二，建立公务员考试试题库。公务员考试录用主管单位的人事部门应建立公务
员考试试题库，特别是专业科目试题库。可以按照统筹规划，分头开发，成果共享，有偿使用的原则组织有条件的省市共建专业科目考试题库和面试试题库。三是建立健全社会监督体系，增强考录工作的透明度。第一，借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，并随时接受人大代表、政协委员的监督。第二，明确监督内容。主要监督招考程序是否按规定进行、报名及资格审查是否按招考公告的规定进行、笔试与面试命题是否符合有关要求，有无泄密问题以及考核录用是否客观公正。第三，完善监督方法。(1)建立考试录用工作公开制度，接受社会监督；(2)建立录用工作报告制度，接受上级政府人事部门的监督；(3)建立咨询制度，接受群众监督。
3、合理划分权限，理顺各种关系
二、后农业税时代乡镇政府职能转变
1、目前乡镇政府职能定位存在的问题
进入后农业税时代之后，乡镇政府突出的问题是干了许多不该干的事情，而自己职权范围内的事又没做好。首先是在中央转移支付不能足额足量到位的情况下，乡镇政府为了维护正常运转和偿还债务，想尽一切办法增加财政收入，其中重要的途径就是发展企业和招商引资，有的乡镇甚至通过直接参与经济活动获得制度外收入；其次是有些乡镇超越经济能力大搞基础设施建设，而又没进行科学规划和很好地利用市场力量，结果导致许多小城镇成为一无产业基础、二无市场依托、三无居民社区的“空城”，更导致乡镇政府负债居高不下；第三，乡镇政府服务功能低下。南于管理体制、经费保障等许多因素，许多诸如农业技术推广、文化宣传等公共服务功能履行不到位甚至基本丧失，导致农村社会公共事业长期受到冷落，发展滞后。
2、乡镇政府职能转变
党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。但具体到基
三、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府
后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。
服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：
1．乡镇政府职能界定准确。按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。
关于中国行政管理体制改革的若干问题
一、我国行政管理体制改革的新理念和新进展
从新中国成立以来我国行政体制改革的方式、方法可以看出，改革开放前的改革基本服务于计划经济体制和国家赶超战略。国务院及其所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，多次实行权力下放和上收，却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大计划的完成。表现形式是精简——膨胀——再精简——再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革与机构改革同国家经济涨落周期基本同步。
第一，政府治理理念上有了重大的调整。我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多“不该管、管不了、管不好”的问题。在市场经济条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的“全能政府”的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方面的职能。
第四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制比较注重科学化、民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。但是，由于多方面的原因，现行政府行政管理体制还存在着诸多亟待解决的问题。总体1
来看，行政体制关系还没有理顺，政府职能转换尚未到位，政府的行政能力在为市场经济发展开辟道路和为社会稳定和谐提供有力保障方面，还存在着许多欠缺和不足。比如，政府机构职能划分过细，导致协调困难，不便于战略管理。政府部门集决策和执行于一身，存在着越位、错位和缺位问题，导致利益固化，难以避免腐败[1]。机构设置存在着不合理、行政层次偏多、职责交*重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，政府管理方式上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。
二、我国行政管理体制改革的国际经验借鉴
为了应对全球化挑战，摆脱财政困境和提高政府效率，20世纪80年代以来，一些发达国家掀起了“新型公共管理改革”运动，并逐渐形成了世界范围的改革潮流[2]。国际经合组织（oecd）概括了工业化国家新型公共管理改革的基本内涵，即：更加关心公共服务的效率、效果和质量；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，资源配置和服务供给的决策权更加接近第一线；灵活选择成本效益比的方法，更好地供给公共服务，以替代政府直接提供和进行管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率；使政府能够对环境变化做出主动、灵活的反应。一是重新调整政府职能，公共服务引进市场机制。二是实行分权改革，横向和纵向适度进行权力、责任的调整。三是创新政府管理方式，用企业的精神管理和改造政府。借鉴国际经验，我国行政管理体制改革还有很大的空间[3]。国际经验表明，有些国家的改革理念、实际做法和成功经验，对于我国的行政改革有重要的借鉴价值。在我国的行政改革实践中，我们需要在以下三个方面加以注意。
第一，要从我国的实际情况出发。国外改革经验的有些做法，比如放松政府规制，大量国企私有化，将重要的公共服务职能推向市场等，主要是以发达国家为背景的，对于法制尚不健全、市场和公民社会发育不足的发展中国家和中国来说，可以学习，但要认真对待，周密研究，不能简单照搬。要根据我国所处的经济和社会转型的特殊发展阶段，以及发展社会主义市场经济的特定要求，来决定“放松政府管制”和引入市场机制的幅度、力度和方式。在这个问题上，力求稳中求进，步步为营，不搞刮风。同时，要强化对市场秩序的监管和对“监管者”权力的有效监督，避免腐败和官员寻租。
第二，要警惕西方国家改革中出现的问题。对于国外政府改革实践中已经显露的负面效应，如公共职责私有化程度过高，部分公共服务质量下降，过分追求成本效益比，政府监管能力出现下降，新的社会不公出现等问题，在我国行政改革中应当有一个警醒。要注意跟踪了解情况，研究问题成因，未雨绸缪，引以为戒，避免在我国出现这种情况。
第三，要发扬和提升我们的优势。进行政府管理体制改革，是为了更好地发挥我国政府管理经济和社会的优势，以形成更加明显的竞争优势。比如，我们在重大灾害救援和公共安全保障方面，也有我们自己的比较优势：一是政府动员能力强，可以集中力量办大事；二是效率比较高，容易形成统一的意志。我们进行政府管理体制改革，也要注意发扬和提升我们的优势。要避免西方国家的过度扯皮体制，不能闭门造车，更不能邯郸学步。
三、我国政府行政管理体制改革的基本要求
为了适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化、和谐社会的要求，政府行政管理体制改革需要以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力，通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建设具有中国特色的职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。
第一，进一步转变政府职能。市场经济条件下的政府职能主要表现在四个方面，即经济
调节、市场监管、社会管理、公共服务。此外，战略规划、安全保障的职能也要加强。目前，我们的政府机构和管理体制尚不适应市场经济发展的要求，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了也管不好的事，进一步交给企业、市场、中介机构和城市社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能；在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，增强构建和谐社会的能力；在经济全球化背景下，注重政府对国际经济的协调能力，加强外交、国防等维护国家统一的主权职能，为中国式和平崛起创造条件。
第二，提升政府管理经济的能力。发展是执政兴国的第一要务。政府必须抓经济发展，但要彻底改变计划经济体制下形成的直接干预微观经济活动的做法，彻底改变主要用行政手段管理经济的方式方法，必须学会用经济的、法律的手段调控经济的运行。要规范市场准入和退出、强化市场监管、加快社会信用体系建设，着力为各类企业创造良好的市场发展环境。要恪守wto的国际贸易规则，加快建立并完善国际经贸的磋商机制，努力提高解决国际经贸摩擦和争端的能力。从根本上说，提高政府领导经济工作的能力，就是要深刻认识和正确把握社会主义市场经济发展的内在要求和运行特点，增强全面落实科学发展观的意识和能力，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，增强按国际通行规则办事的意识和能力，增强主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力。
第三，注重并切实加强社会管理。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化带来了经济利益的多元化，使过去原有的社会管理体制和方式越来越不适应新阶段新形势发展的要求。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、就业保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。由于劳务经济的发展和人口流动的加快，城市社区和社会组织逐渐增多，政府的社会管理职能越来越重要，任务也越来越繁重。要通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，要充分整合并运用各种社会资源来进行社会管理，要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，综合解决群众反映强烈的突出同题，大力强化基层基础工作，注重社会综合治理，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定。特别是要加快建立健全各种突发事件的应急机制，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。
四、我国行政管理体制改革的主要方面和重点领域
深化政府行政体制改革必须全面贯彻依法行政实施纲要，加强制度的设计和创新，建立健全与科学发展观、构建和谐社会相适应的制度体系和实施机制。今后10～20年，改革的重点领域主要应考虑解决机制运转不畅的问题，至少有四个大的方面需要认真研究解决。
第二，建立健全具有约束机制的民主科学决策体制。要认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规章制度改革，进一步清理、取消和规范行政审批事项。建立健全重大决策的调研制度、集体决策制度、专家咨询制度和听证制度、公示制度、失误追究责任制度。利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。提高公务员科学行政、民主行政、依法行政能力，进一步推行政务公开，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，整治形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，规范政府行政责任，加大监察处置力度，完善行政问责程序和运转机制，避免走形式，加强政风建设。
第三，完善地方政府绩效考评指标体系及考评机制。实施政府绩效管理，是政府管理机制创新的重要举措。在落实科学发展观的讨论和实践中，人们普遍对单纯以gdp为政府政绩考核主要指标的弊端加深了认识，特别是对只能看出经济产出总量的情况，却不能看到背后的环境污染和生态破坏程度，以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱表示担忧并提出质疑。在借鉴国外经验的基础上，有关部门强调实行绿色gdp，加强生态环境指标的考核；有的专家学者主张弱化gdp指标，加强生态环境和社会发展指标的考核；有的专家学者主张取消gdp，重新设计新的政府绩效考核指标。从实践来看，有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系，但非常不完善，问题还有很多需要解决。应当加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系，对考评运行机制也要特别加以研究和完善。
第四，着力完善群众诉求和利益维护保障机制。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化，带来了经济利益的多元化。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、社会保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。社会管理要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，加快建立健全群众合理诉求和正当利益的维护保障机制，强化基层的基础工作，认真履行信访条例的要求，综合解决群众反映强烈的突出问题，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定，努力构建和谐社会。
深化政府行政体制改革重点领域的选择至关紧要，既要做到稳妥可行，具备改革的现实基础，也要有必要的推进力度，能够体现改革决策者的决心和魄力。根据各地改革的实践经验并综合专家学者的研究意见，目前改革的重点领域有以下三个方案可供选择。
一是把省（自治区、直辖市）中间层作为改革的重点。其主要理由是：中央政府历经多
次改革，除实行大部门制的探索外，短期内调整余地不会很大，且大部门制也需要有个逐步推进的过程。县乡改革正在进行中，对全局推动力度相对有限。而中间层存在问题较多，从此入手，可以促上带下，形成联动改革效应。
二是把县乡两级作为改革的重点。其主要理由是：县乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，迫切需要中央和省级政府拿出更大的资源加以整治和支持。免除农业税使县乡财政收入减少，精简乡镇机构和财政供养人员显得更为迫切。
政府行政体制改革是一项复杂的系统工程，过去有过单项改革效果不理想的经验和教训，为避免改革的功效被损耗或抵消，为了积极稳妥地推进政府行政体制改革，有必要加强对改革的战略设计。应当组织各方面力量从两个体系对改革的整体配套方案进行周密的研究和设计：一是政府行政体制自身的系统配套改革；二是政府行政体制改革与党和国家政治、经济、文化、社会体制及干部制度等的配套改革。只有整体设计、配套改革，才能协调推进，步步为营，取得实效。
五、减少行政层级与形成三级政府架构
目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。一是市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。二是经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件和基础条件。三是随着市场经济的发展，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。四是行政层级过多，也不符合国际上的改革发展方向。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。
从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”和“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也已完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。
从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。
“省直管县”和“扩权强县”，在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方在总结经验时，注意到了浙江省经济大发展的经验，也认为有“省直管县”和“扩权强县”的功效。“扩权强县”无疑有利于条件好的县（市）进一步优化发展环境，使之
拥有更大的自主权，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。
省直管县的改革，就全国而言，由于各省的经济实力、地域面积、人口数量、社会关系差别很大，面临的问题也十分复杂，因此，改革不能一刀切。其类型可能有以下三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆这些直辖市和广州、深圳、南京，武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择部分县进行直管。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从此层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在“十一五”期间，积极探索省直管县的改革。