即：宪法——根本法律——法律——行政法规——地方性法规〔省
级人大的法规——省级人大常委会的法规——省会市人大的法规—
—省会市人大常委会的法规——较大市人大的法规——较大市人大
常委会的法规〕——行政规章〔部委规章——省级政府规章——省
会市政府规章——较大市政府规章〕。在这个序列中，法律位阶是依
次递减的，但是部委规章与地方性法规的位阶孰高孰低，在宪法和有
关法律上没有明确规定。
参见：浅谈法律适用中的问题——部门规章、地方性法规和地方政府
规章之间的位阶关系与冲突。
浅谈法律适用中的问题——部门规章、地方性法规和地方政府规章之
间的位阶关系与冲突
【容摘要】我国《立法法》界定了部门规章与地方政府规章、地方
性法规与地方政府规章的位阶关系，而对部门规章与地方性法规的位
阶孰高孰低并没有作出明确规定，这导致了法律适用中的一些实际问
题。本文从部门规章、地方性法规和地方政府规章三者位阶的相互关
系着手，解决冲突，以指导法律适用实践。
【关键词】法律位阶部门规章地方性法规地方政府规章
中国的法律规数量庞多，各级人大和行政机关都在制定，然
而我国只承认其中的一局部，即法律、行政法规、地方性法规和自治
条例、单行条例，规章在我国立法法中只采取半承认的方法，《立法
法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行
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条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规
章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。〞从法律条文用
词的不同来看，我国对规章并没有完全承认，规章的“半法〞身份在
我国行政诉讼法律适用的问题上也可以看出：法律法规是“依据〞，
而规章只是“参照〞。归纳起来说，中国的“法〞就是指法律、法规、
规章。在明确了我国的“法〞的涵和围之后，我们有必要进一步探讨
“法〞的位阶问题，因为法律规并不是杂乱无章的，它们存在于一个
统一有序的法律体系当中，而这个体系是由不同的法律规按照位阶的
上下之分排列组成的。弄清楚法律规之间的位阶关系有助于了解我国
的法律体系，也有利于我们解决法律适用实践中的问题。
一、法律适用的理论前提
〔一〕法律位阶应区别于法律效力等级
我国2000年颁布的《立法法》第七十八条和第七十九条就是关
于法律位阶问题的其中两条规定。第七十八条规定：“宪法具有最高
的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条
例、规章都不得同宪法相抵触。〞第七十九条规定：“法律的效力高
于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、
规章。〞在理解这两个法条之前，我们必须先弄清楚一个理论问题：
法律效力等级与法律位阶并不是一码事。“法律效力的意思是法律规
有约束力的，人们应当像法律规所规定的那样行为，应当服从和适用
法律规。〞法律效力是法律规的一种特性，指的是法律规的作用力，
法律效力本身是没有上下强弱之分的。是法律都有法律效力，并且它
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们的效力一样，要求人们给予一样的尊重和对待。而法律位阶是从法
律体系的角度说明法律规等级地位的，它明确的是在一个法律体系部
一个法律规同其他法律规之间的联系。法律规是有等级的，法律体系
是一个由不同等级诸规组成的统一体，整个法律体系呈阶梯状。[1]
因此，在认识这个理论前提的根底上，上述两法条中的“效力〞应理
解为“位阶〞，即在我国法律体系中，宪法始终是排在第一位的，法
律仅次之，行政法规排在第三位阶。前三个位阶等级是铁定的：宪法
大于法律，法律大于行政法规。而再往下的法律规的位阶就相比照拟
复杂了，法学理论界和实务界往往就法律位阶问题上产生争议，这也
是本文要着重要讨论的问题。
〔二〕法律位阶的划分标准
从法理上说，我国法律位阶的划分标准是宪法和法律规定的立法
主体的权力位阶。在宪法和有关组织法上，立法主体的权力位阶顺序
是：全国人民代表大会——全国人民代表大会常务委员会——国务
院——省级人民代表大会——省级人民代表大会常务委员会——省
会市的人民代表大会——省会市人民代表大会常务委员会——较大
市的人民代表大会——较大市人民代表大会常务委员会；国务院的部
委——省级人民政府——省会市的人民政府——较大市的人民政
府。以此为标准，我国法律位阶的一般关系就很容易确定了，即：宪
法——根本法律——法律——行政法规——地方性法规〔省级人大
的法规——省级人大常委会的法规——省会市人大的法规——省会
市人大常委会的法规——较大市人大的法规——较大市人大常委会
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的法规〕——行政规章〔部委规章——省级政府规章——省会市政
府规章——较大市政府规章〕。在这个序列中，法律位阶是依次递减
的，但是部委规章与地方性法规的位阶孰高孰低，在宪法和有关法律
上没有明确规定，[2]此问题将在下文中详细论述。
二、三种法律规适用中的问题与解决
国务院部门规章、省级地方性法规和省级地方政府规章在具体适
用的过程中往往会出现一些规冲突问题，而解决这些问题的关键在于
理清这三者之间的位阶关系。以下就从两两之间的位阶关系进展分
析。
〔一〕省级地方性法规与省级地方政府规章之间
地方性法规是由省级和较大的市的人大与其常委会根据本行政
区域具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前
提下制定的。而有权制定和变动地方政府规章的主体，是省、自治区、
直辖市、较大的市〔省、自治区政府所在地的市、经济特区政府所在
地的市和经国务院批准的较大的市〕的人民政府。这些地方政府，可
以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规
章。[3]省级地方性法规与地方政府规章之间的位阶关系很明晰，《立
法法》第八十条第一款对此就有明确的规定：“地方性法规的效力高
于本级和下级地方政府规章〞。因此，显而易见，省级地方性法规的
位阶高于地方政府规章的位阶。而且，从我国“人大高于政府〞的规
如此角度，也很容易理解这两种法律规的位阶关系：省级地方政府由
同级人大产生，政府必须向人大负责，因此，人大的权力比同级政府
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的要大，其制定的地方性法规的位阶自然就比其所属地方政府制定的
规章要高。在实践中，如果出现地方政府规章对某一问题或某一事项
的规定与省级地方性法规的规定相抵触，那么，理所当然应该适用位
阶高的法律规。
〔二〕部门规章与省级地方政府规章之间
国务院部门立法是深具中国特的一种立法现象。《宪法》第九
十条规定：“国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、
决定、命令，在本部门的权限，发布命令、指示和规章。〞《立法法》
对这一规定加以开展，将“发布〞变为“制定〞，将“部委〞变为“各
部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构〞。
《立法法》明确规定：国务院的这些部门可以根据法律和国务院的行
政法规、决定、命令，在本部门的权限围制定规章，部门规章规定的
事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。[4]
而国务院领导下的各级地方政府也有权制定以规章为表现形式的规
性法文件，并在各自的行政区域施行。那么，部门规章和地方政府规
章的位阶关系终究如何呢？
《立法法》对此有明确规定，第八十条第二款规定：“省、自治
区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域的较大的市的人民
政府制定的规章〞，第八十二条规定：“部门规章之间、部门规章与
地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限围施行〞。这两条法
条明确，在一个省的围，省级地方政府制定的规章比省级以下的地方
政府制定的规章位阶高，而省级地方政府规章与国务院部门规章的位
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阶相等。我们用上文已涉与到的法律位阶的划分标准〔立法主体的权
力位阶〕就很容易理解，因为，我国上下级政府之间是领导与被领导
的关系，那么，在一个省的围，省级地方政府当然处于领导其下级地
方政府的地位，即省、自治区政府的权力大于较大的市的政府，这也
就决定了省级地方政府制定的规章的位阶比拟大的市的要高；而从我
国行政级别来看，省级地方政府和国务院部门都属于省、部级单位，
两者的权力位阶相当，分不出上下，因此它们制定的规章也具有一样
的位阶，尽管它们各自的效力围是不同的。在实践中，如果省级地方
政府规章与较大的市政府规章相冲突，如此适用“上位法优于下位
法〞原如此；如果省级地方政府规章与部门规章之间对同一事项的规
定不一致，如此依据《立法法》第八十六条第三项的规定由国务院裁
决。
〔三〕部门规章与省级地方性法规之间
目前，我国立法上对于部门规章与省级地方性法规之间的位阶关
系仍然没有明确规定，法学界对这个问题也一直存在争议，并形成了
三种不同的观点：第一种观点认为，部门规章的位阶比省级地方性法
规高，如有些人是从“在我国的法律体系中，法律规的效力等级是：
宪法——根本法律——一般法律——行政法规——地方性法规—
—规章。〞[5]中推出来的；第二种观点认为，省级地方性法规的位
阶比部门规章高，如“行政诉讼法规定地方性法规是行政审判的依据，
规章在行政审判中只是'参照’，依此规定，可以认为地方性法规的
效力高于部门规章，也高于地方政府规章。〞[6]第三种观点认为，
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部门规章与省级地方性法规在位阶上无上下之分，如“部门规章的效
力等级总的来说是低于宪法、法律、行政法规而与地方性法规……没
有效力上下的区别。〞[7]
仔细分析以上三种观点，我们可以发现：第一种观点违背了宪法
赋予地方以立法权的主旨。因为地方性法规作为中央与地方分权的表
现形式，是地方权力机关根据本地的具体情况和实际需要而制定的，
是从实际出发充分发挥地方积极性、主动性的表现。如果对同一事项
的规定上，国务院部门规章的效力高于地方性法规，那么反映本地特
的地方性法规在有的情况下就等于一纸空文，也就失去了存在的必
要。[8]而且，省级地方性法规是由省级人大与其常委会制定的，人
大的立法权是原生的；而部门规章是由国务院有关部、委制定的，行
政机关的立法权是派生的，如果说原生性立法的位阶高于派生性立
法，也是站不住脚的。按照第二种观点，如果仅根据行政诉讼法作出
的人民法院审理行政诉讼案件“以地方性法规为依据〞和“参照国务
院部门规章〞的规定，认为省级地方性法规的位阶高于国务院部门规
章，也是失之偏颇的。这是因为，部门规章是直接依据法律和行政法
规制定的，而省级地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，
将省级地方性法规与部门规章的位阶等级分出前者高后者低，在逻辑
上难以成立。特别是部门规章中有不少是行政法规的实施细如此或实
施方法，它们实际上是行政法规的具体化，如果将省级地方性法规的
位阶置于它们之上，省级地方性法规不得与行政法规相抵触的制度在
有的情况下就难以维持。而且在实践中，如果省级地方性法规的位阶
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高于部门规章，就可能产生同一部门规章在不同的行政区域适用情况
不同，甚至造成部门规章适用上的困难。[9]
笔者赞同第三种观点。理由如下：省级地方性法规的制定主体是省级
人民代表大会与其常委会，而国务院部门规章的制定主体是国务院各
部、委，根据立法主体的权力位阶，我们并不能比出上下大小，因为
省级人大和国务院部委分属不同的权力体系，根本没有可比性。也就
是说，在一个省的围，法律位阶是有上下之分的，而省以外围的法律
位阶如此很难进展比拟。因为中国的行政权力划分是“条块分割〞、
“块块分割〞。所谓“条块分割〞，就比如财政部和一个省是分割的，
它们的规位阶比不出上下之分，因为条块之间没有关系。所谓“块块
分割〞，就比如省和省是分割的，省和省都是一个块，块块之间也是
没有关系的，各省的规章都在各自的行政区域生效。总之，我们不能
简单地说部门规章和省级地方性法规的位阶孰高孰低，因为二者之间
比不出上下。那么，当它们在适用中发生冲突应如何解决呢？我国《立
法法》作出了有益的尝试。根据《立法法》的规定，当省级地方性法
规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，
国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法
规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常
务委员会裁决。其实，这条规定恰恰利用立法技术躲避了省级地方性
法规和部门规章之间的位阶关系，而直接针对二者的冲突问题给出了
解决方法。从抑制我国立法上的一些难题来说，不失为一种好的做法。