户籍制度是一项基本的社会管理制度。2014年6月，中央深改领导小组审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，同年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称户籍制度改革意见)。2015年12月，中央深改革领导小组审议通过《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称无户口人员登记意见)，这意味着对人口社会管理和公共服务制度的全面改革正在加速，也标志着改革攻坚阶段的到来。本文着眼于我国户籍制度演变历程，通过分析户籍制度改革的法律困境-法律法规的冲突，进而指出完善立法、消除冲突是我国户籍制度改革必须依靠的法律路径。
我国户籍制度的变迁
我国户籍制度的变迁经历了五个阶段，每个阶段都有不同的特征。
二元户籍制度初步形成阶段(1949年-1957年)。1950年颁布的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》标志着中国户籍制度起点。在这一阶段，居民迁移和户籍管理有较大的自由度，人口迁徙政策相对宽松。
二元户籍制度强化阶段(1958年-1977年)。由于相对宽松的人口迁徙政策和城市经济的快速发展，大量农村人口涌入城市，导致城乡发展不协调。在这一阶段，户籍开始与居民身份联系，并确立了城市人口的社会地位。规定了城镇户籍人口享有的特权，即使农民能够在城镇就业，由于户籍障碍，也无法在城市享有与城镇居民同样的权利。我国城乡二元制度体系就此形成。
二元户籍制度有限调整阶段(1978年-1991年)。为了适应经济发展需要，我国户籍制度在各项政策上开始松动，小城镇户籍制度开始改革，承认人口流动合法，赋予流动人口在城镇居留的权利。
二元户籍制度有限突破阶段(1992年-2001年)。1993年国务院颁布《关于户籍制度改革的决定》，户口登记制度改革以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立起以常住户口、暂住户口和寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，逐步实现户籍的证件化管理，新型户籍制度构想初步形成，为下一步户籍制度改革奠定基础。
二元户籍制度一体化探索阶段(2002年-)。2002年，《中华人民共和国居民身份证法》颁布，以法律形式保护公民权益，户籍管理向服务型转变。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》颁布，放宽中小城市落户条件，鼓励各类人才落户。2013年，公安部等13个部门出台《关于加快推进户籍制度改革的意见》，基本形成以合法稳定住所和职业为户口迁移基木条件、以经常居住地登记户口为基木形式的户籍制度。2014年，户籍制度改革意见实施，2015年，中央深改革领导小组审议通过无户口人员登记意见，标志着户籍制度深化改革进入到全面实施阶段。
我国户籍制度改革的困境
笔者认为，户籍制度改革遇阻源于法律法规的冲突，源于与原有的法律之间没有衔接好。从前文所述户籍制度变迁过程，我们可以看出人口自由迁徙曾在宪法中占有一席之地，但后来被取消，这使我国公民自由迁徙和居住的权利失去宪法保障。
1958年出台的《户籍登记管理条例》又明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，从而建立了二元城乡户籍管理制度。该条例是全国人民代表大会通过的法律，目前仍具有法律效力，国务院印发的户籍制度改革意见是政策性文件。如果不修改《户籍登记管理条例》，户籍制度改革就没有办法执行，否则就是违反法律规定。可见，户籍制度改革要落地生根、取得实效，首先必须要解决法律法规的冲突。
我国户籍制度改革的路径
推进户籍制度改革，打破长期禁锢的城乡二元结构，实现城乡一体化以及整个社会结构现代化，必须要有坚实的法律支撑和制度保障，要使改革于法有据、于法可行。
一、恢复迁徙自由的宪法地位。迁徙自由载入宪法，不仅是保障公民迁徙自由，也是完善我国现行宪法，顺应人民要求、接轨国际公约的必然举措。只有恢复迁徙自由的宪法地位，户籍制度改革才能有宪法上的依据。我国香港和澳门的基本法都规定了公民迁徙自由。因此，关于迁徙自由的规定，我们可以借鉴香港和澳门基本法的规定，在公民的基本权利和义务一章下加入迁徙自由条款，这也和《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定的迁徙自由内涵相适应。