最高院：砂石等采矿证到期并不意味着矿权必然灭失
砂石等采矿许可证延续登记的性质问题，法律法规规定不够清晰。
采矿许可证到底是采矿活动的许可还是作为物权意义上的采矿权登记？
砂石等采矿许可证到期是否就意味着采矿权物权的必然灭失？
采矿权许可证期限内因安全生产管理或其他原因政府让矿权人停止开采生产是否应当自动延长开采期限？
砂石等采矿许可证延续登记究竟是审核什么？
一般来说，采矿权是对一定范围内某种矿产资源开采的权利，一般对应相应的可开采储量；采矿许可证期限是许可开采生产活动的期限，由于矿法对最高年期有限定，往往大矿可采储量对应开采期限远超过采矿许可证明确的最高30年，即使正常开采生产，采矿许可证到期时，可采储量也远未开采完，因此，采矿许可证到期，只是表明暂时不能进行采矿生产活动，并不意味着对应范围内某种矿产资源的可开采储量开采完毕，也不意味着采矿权人全部权利丧失，对上述范围内矿产资源的开采权利并不会天然灭失。2018年3月，最高人民法院江必新副院长亲任审判长的一宗矿权延续行政再审案判决书很好地阐明了这中间的法律关系。
1.简要案情
2006年1月16日，湖南省国土厅向郴州市兴光矿业有限公司颁发4300000620008号《采矿许可证》，矿山名称为“郴州市兴光矿业有限公司红旗岭矿”，开采矿种为“锡矿、钨、砷”，有效期限为2006年1月至2010年1月。红旗岭矿原为国有企业郴州市桥口铅锌矿红旗岭矿区。2005年该国有企业改制，通过招拍挂处置矿业权，郴州市兴光矿业有限公司竞得该采矿权。2009年，矿山与中信集团合作，成立中信兴光公司作为经营主体，并于2010年在湖南省国土厅办理转让和变更（延续）登记手续，采矿权人变更为中信兴光公司。由于锡矿储量达到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信兴光公司在国土资源部办理了采矿许可延续登记手续，证号为C4300002010013210053832。经延续，该采矿证的有效期为2011年10月7日至2012年10月7日，发证日期为2011年12月26日。同时，国土资源部在该采矿许可证上标注：“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”
2006年3月24日，郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》，采矿权人为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”，矿山名称为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”，开采矿种为“铅矿、锌、银”，有效期限为2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市国土局进行换证，证号变更为C4300002010123230090905。2011年该证到期后，由湖南省国土厅办理采矿权延续登记手续，并将开采矿种变更为“锡矿、铅、锌，综合回收钨、银、铜”。同时，由于原矿山企业不具备法人资格，矿山重新登记成立了饭垄堆公司作为新的采矿权人，并办理了变更登记手续，证号不变，即2011年《采矿许可证》。经延续和变更登记，该采矿许可证的有效期限为2011年9月1日至2014年9月1日。
据地质资料和矿山储量核实，红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠。2010年起，为了确保矿山安全生产，郴州市人民政府和郴州市苏仙区人民政府将红旗岭矿区列为重点整合矿区，拟通过资源整合彻底解决矿区矿山设置过密及部分矿区范围垂直投影重叠等问题。2011年5月16日，饭垄堆公司与中信兴光公司签订承诺书，双方承诺在采矿生产过程中保证做到合法开采、安全生产，不超深越界。
饭垄堆公司不服，提起本案行政诉讼。北京市第一中级人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839号行政判决，驳回饭垄堆公司的诉讼请求。饭垄堆公司不服提起上诉后，北京市高级人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行终字第3209号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。饭垄堆公司仍不服，向最高人民法院申请再审。2017年12月28日，最高人民法院作出（2016）最高法行申1002号行政裁定，提审本案，依法组成由审判员江必新担任审判长、审判员黄永维、审判员耿宝建参加的合议庭，对本案进行了审理和判决。
2.最高院观点
一、采矿许可证到期并不意味着权利人取得的矿产资源开采权权益必然丧失
二、2006年郴州颁发采矿许可证违规问题经2011年湖南省国土资源厅延续登记认可治愈，越权颁证后果已经消除
最高人民法院注意到中信兴光公司提交的行政复议申请曾对2006年《采矿许可证》合法性提出质疑，但被诉复议决定并未将该许可行为的合法性直接作为审查标的，一、二审法院亦仅将国土资源部对颁发2011年《采矿许可证》复议的行为作为本案审理对象。但是，不论是被诉复议决定还是一、二审法院判决，在对2011年采矿许可的合法性作出否定性评价时，又均将2006年采矿许可的违法性作为主要理由之一。因此，对行政复议决定合法性的审查，仍需全面考虑前后两次行政许可的合法性问题。具体而言，湖南省国土厅2011年行政许可，系对郴州市国土局2006年行政许可的承继和延续，因而对2011年行政许可的合法性审查，也必然会涉及对2006年行政许可甚至采矿权设立行为、拍卖出让行为的合法性评价。但是，不能认为只要2006年行政许可存在合法性问题，就必然影响2011年行政许可的合法性；而且对2006年行政许可合法性的审查与对2011年行政许可合法性的审查，其审查标准应当有所不同。
一方面，2006年行政许可已经超过法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限，具有不可争力。因而，不能认为只要2006年行政许可存在违法性问题，就必然要对2011年行政许可的合法性作出否定性评价；只有在2006年行政许可存在重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正的情况下，才可能直接影响到2011年行政许可的合法性。
另一方面，不论是行政许可机关、行政复议机关还是人民法院，对首次许可与延续许可行为合法性的判断标准与审查重点均应有所不同。对许可期限届满的行政许可，许可机关在延续时，既会考虑原许可的适法性问题，也必然会考虑法律规范的变化对是否延续的影响，甚至会考虑基于公共利益需要是否能够延续的问题。
但显然，行政系统作出首次许可、许可延续以及撤销许可时，裁量幅度应当有所不同。首次许可时，许可机关可以依法裁量不予许可；但是否延续许可的裁量和判断，则应受首次许可的约束，兼顾信赖利益保护问题。即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职权。同理，行政复议机关或者人民法院对许可机关裁量权进行审查时，亦应秉持谦抑原则，尊重许可机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量明显不合理或者违背了立法目的，亦或构成滥用裁量权。
本案中，国土资源管理部门2006年可以裁量不设定矿区范围垂直投影重叠的采矿权，也可以不颁发相应的采矿许可证，但其一旦实施了首次许可，那么在其后的延续许可，以至行政复议机关、人民法院对延续许可合法性进行审查时，则既要考虑首次许可的适法性，也要考虑维持许可是否必然损害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影响并保障被许可人的信赖利益等问题。因此，不能简单以首次许可存在适法性问题，即否定许可延续行为的合法性。易言之，在审查许可延续行为的合法性时，只有首次许可具有重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正情形的，复议机关才可以撤销延续许可。
因此，2006年许可行为存在的越权情形，已经得到2011年许可行为的治愈，其越权颁证的后果已经消除，并不构成违法性继承问题。中信兴光公司有关2011年《采矿许可证》系从2006年《采矿许可证》发展而来，2006年颁证越权违法，2011年颁证亦属违法的主张，不能成立；被诉复议决定将此作为撤销湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》的理由，亦不能成立。二审法院认定被诉复议决定将此作为撤销2011年采矿许可的理由不当，符合法律规定，本院予以支持。
三、在同一立体空间依法可以存在两个采矿权（或探矿权），在不影响已有采矿权、已有采矿权人同意开采的情况下，采矿登记管理机关审核后，可以依法划定重叠的矿区范围。
四、重叠采矿许可证需要妥善处理，撤销重叠采矿许可证只是其中一种处理方式。
本案存在部分重叠属实，而能否仅凭部分重叠即撤销采矿权人已经依法取得的采矿许可，则应全面、客观、历史地看待。由于历史和管理水平等原因，涉案郴州市苏仙区红旗岭矿区存在区、乡镇和村多头发包、矿业秩序混乱的现实问题，国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）下发后，经对原来的持证矿山和发包矿山实行停产整顿，湖南省国土厅又于2005年11月25日下发《关于郴州市苏仙区遗留问题矿山专项规划的批复》（湘国土资办函〔2005〕138号）。根据有关专项规划，中信兴光公司采矿权（原红旗岭矿）属于保留矿山招标出让，饭垄堆矿属于招拍挂出让。根据双方的《采矿许可证》记载，位于上方的饭垄堆公司开采铅锌银矿，位于下方的中信兴光公司开采锡钨砷矿。在立体上，两矿没有重叠与交叉，饭垄堆矿开采标高为790米至1200米，中信兴光矿开采标高为760米至370米，两矿之间安全隔离层30米。双方均取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，且双方也曾就安全生产等问题于2011年签订有关承诺书。
同时，各方当事人对重叠的比例及计算方法存有不同意见。即使按国土资源部在作出复议决定后答辩主张的垂直投影部分重叠面积占57%，饭垄堆公司2011年《采矿许可证》仍有43%面积不构成重叠。被诉复议决定既未认定重叠的比例和计算方法，也未认定现有重叠是否存在影响安全生产等情形，又未征求安全生产等行政主管部门意见或者专业机构鉴定意见，即简单以构成重叠为由作出撤销决定，未能全面认定事实，属于认定事实不清。
五、对被诉复议决定说明理由是复议机关的义务。
对本案而言，颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。同时，被复议撤销的2011年《采矿许可证》有效期自2011年至2014年9月；国土资源部2014年7月14日作出被诉复议决定时，该《采矿许可证》的有效期已经临近届满。在许可期限即将届满，双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下，被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性，反而使饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位，加大整合并购的难度。
同时，被诉复议决定援引《行政复议法》第二十八条第一款第三项作为法律依据时，未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型，更未阐明具体理由，给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，构成适用法律不当。
综上，中信兴光公司在申请行政复议时，虽然其《采矿许可证》开采期限已经届满，但仍然拥有除开采矿产资源以外的其他合法权益，具备行政复议申请人资格；国土资源部受理中信兴光公司的行政复议申请，符合《行政复议法》有关行政复议受理条件规定。湖南省国土厅委托郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为虽然存在瑕疵，但该瑕疵已经因为2011年湖南省国土厅以自己的名义颁证而得到纠正和治愈，被诉复议决定以2006年颁证行为违法作为撤销2011年颁证行为的理由不能成立。饭垄堆公司2011年《采矿许可证》与中信兴光公司相应《采矿许可证》载明的矿区范围存在部分垂直投影重叠情形属实，但被诉复议决定未全面查清案件事实与重叠情形，在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下，未履行充分说明理由义务，也未能提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据，迳行撤销2011年采矿许可，且援引法律规范不明确不具体，依法应予纠正。一、二审法院支持行政复议决定的裁判结果不当，亦应一并予以纠正。
当然，国土资源部在重新作出复议决定时，如经相应专业机构认定饭垄堆公司与中信兴光公司的《采矿许可证》矿区范围和各自的开采工艺存在确属不能重叠的情形，或者饭垄堆公司非重叠部分不能独立设立采矿权，或者重叠部分已经影响到中信兴光公司的安全生产且无法通过采取其他防范措施的方法予以解决，又无法通过整合、并购等方式实现采矿权主体同一的，国土资源部仍可依据所查明事实和相应鉴定意见，在衡量全案各种因素和处理结果且充分说明理由的情况下，正确援引法律规范，依法作出撤销行政许可的复议决定；饭垄堆公司对其合法产权受到的损失则可依法申请国家赔偿。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，最高人民法院判决如下：
一、撤销北京市高级人民法院（2015）高行终字第3209号行政判决和北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第839号行政判决；
二、撤销中华人民共和国国土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定；
三、责令中华人民共和国国土资源部重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人中华人民共和国国土资源部负担。
最高人民法院行政判决书
（2018）最高法行再6号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郴州饭垄堆矿业有限公司。住所地：湖南省郴州市苏仙区白露塘镇柿竹园村三组。
法定代表人：田小宝，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李巧勇，湖南大问律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘汉西，湖南弘一律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国国土资源部。住所地：北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人：姜大明，该部部长。
委托诉讼代理人：莫晓辉，该部政策法规司干部。
委托诉讼代理人：王振华，北京市中伦律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：中信兴光矿业有限公司。住所地：湖南省郴州市苏仙区白露塘镇红旗岭。
法定代表人：曹彦富，该公司董事长。
委托诉讼代理人：韩红兴，北京市三知律师事务所律师。
再审申请人郴州饭垄堆矿业有限公司（以下简称饭垄堆公司）诉被申请人中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）国土资源行政复议决定一案，北京市第一中级人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839号行政判决，驳回饭垄堆公司的诉讼请求。饭垄堆公司不服提起上诉后，北京市高级人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行终字第3209号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。饭垄堆公司仍不服，向本院申请再审。本院于2017年12月28日作出（2016）最高法行申1002号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员江必新担任审判长、审判员黄永维、审判员耿宝建参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
国土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）主要内容如下：
北京市第一中级人民法院审理查明以下事实：
北京市第一中级人民法院一审认为：
一、关于2006年采矿许可是否属于2011年采矿许可合法性审查要素的问题
二、关于湖南省国土厅委托郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》是否违法的问题
三、关于饭垄堆公司与中信兴光公司的采矿权是否存在重叠，是否足以导致涉案采矿许可证被撤销的问题
四、关于中信兴光公司申请行政复议是否超过法定期限、是否符合行政复议受理条件的问题
《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”从本案证据来看，中信兴光公司申请复议时已经超出六十日的复议期限。但鉴于中信兴光公司一直在积极主张权利，一方面向湖南省国土厅反映矿区重叠问题，要求予以解决，当地政府及国土部门也确实在进行协调。另一方面，国土资源部在为中信兴光公司办理采矿许可证延续时明确指出，需在有效期内解决重叠问题，否则不再予以延续。中信兴光公司出于对当地政府及国土部门的信任，一直等待其协调解决问题。因在有效期内无法协调解决，中信兴光公司无法办理延续手续的情况下，其在合理期限内提出复议申请，并不存在怠于行使权利之情形，应当认为其具有正当理由，国土资源部受理其提出的行政复议申请并无不当。
因此，北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回饭垄堆公司的诉讼请求。饭垄堆公司不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。
北京市高级人民法院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。
北京市高级人民法院二审认为：
一、关于行政复议审查对象确定的问题
二、关于行政复议申请期限认定的问题
三、关于2006年《采矿许可证》是否存在重大明显违法的问题
（一）湖南省国土厅委托郴州市国土局作出采矿许可是否属于重大明显违法
（二）郴州市国土局违反垂直投影重叠禁止性规定颁发《采矿许可证》是否属于重大明显违法
根据国土资源部提交的《红旗岭矿区矿权设置平面位置关系图》《红旗岭矿区矿权设置剖面位置关系图》，以及饭垄堆公司在行政复议程序中提交的《行政复议答辩书》等材料，可以认定本案存在垂直投影部分重叠的情况，被诉复议决定认定重叠的事实清楚。
四、关于湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》是否存在违法的问题
2011年1月20日，国土资源部制发的《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号，以下简称〔2011〕14号文件）第十四条明确规定：“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠。涉及和石油、天然气等特定矿种的矿业权重叠的，应当签署互不影响，确保安全生产的协议后，办理采矿许可证。”本案中，湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》的日期为2011年9月1日，应适用上述〔2001〕85号文件和〔2011〕14号文件有关采矿权垂直投影重叠禁止性规定。但在存在垂直投影重叠的情况下，湖南省国土厅仍通过颁发2011年《采矿许可证》的形式将2006年《采矿许可证》予以延续和变更，违反了上述规范性文件的规定。需要指出的是，国土资源部并未将湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》存在此项违法情形，在被诉复议决定中直接而明显地予以体现，属于适用法律不全面的情况，应予指正。
五、关于被诉复议决定引用法律条文是否具体的问题
行政机关作出行政行为有对应法律条文可以援引的，应当写明法律依据及具体条款。本案中，被诉复议决定系适用《行政复议法》第二十八条第一款第三项，该项包括“1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”等5目，但国土资源部并未在被诉复议决定中引用具体的目，存在引用法律条文不具体的情况，对此应予指出，国土资源部应在以后的行政执法中避免出现上述情况。
另，在接到中信兴光公司的行政复议申请后，国土资源部履行了受理、通知、调查取证、中止、作出决定等法定步骤，履行行政复议程序并无不当。
因此，北京市高级人民法院认为国土资源部撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的主要理由成立，主要法律依据充分，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
被申请人中信兴光公司向本院提出意见，请求驳回饭垄堆公司的再审申请。主要理由为：1.被诉复议决定及一、二审法院判决认定事实清楚、证据确实充分、审查对象正确。作为涉案采矿许可证取得基础的拍卖行为违法，采矿权设置违法重叠，拍卖标的依法不具有可处分性。违法重叠，既包括立体空间重叠，也包括垂直投影重叠，采矿权重叠将明显对矿山生产安全造成隐患。郴州市国土局2006年许可行为不仅程序违法，而且实体违法，但鉴于该行为已被湖南省国土厅2011年行政许可行为所替代，可以不予撤销。湖南省国土厅2011年行政许可是对郴州市国土局2006年行政许可的延续和变更，其没有纠正违法重叠设置的采矿权，同样构成违法，依法应予撤销。2.中信兴光公司申请行政复议没有超过法定期限，符合法定申请条件，国土资源部受理中信兴光公司的行政复议申请符合法律规定。
本院对一、二审法院审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：2016年10月26日，郴州市人民政府给国土资源部《关于支持郴州市苏仙区红旗岭矿区资源整合工作的请示》（郴政〔2016〕71号）载明：“90年代中后期，郴州市苏仙区红旗岭等矿区因乡镇、村多头发包，多头管理，乱采乱挖严重，非法矿点达255个。2001年起，苏仙区政府开展了红旗岭等矿区的矿业秩序整治工作。截止2003年，有色金属矿点由原来的255个整治保留到56个，由于这些矿山基本上未办理采矿登记或延续登记手续，未取得合法采矿权或者合法采矿权已废止，引发多人向中央、省、市有关部门上访。为逐步化解历史遗留问题，苏仙区政府编制了《郴州市苏仙区有色矿遗留问题矿山矿产资源开发利用专项规划》，明确红旗岭矿属于国有矿山企业予以保留，饭垄堆矿和白沙垄矿虽然与红旗岭矿存在部分垂直投影重叠，但有各自独立的空间范围，经区政府组织有关主管部门及红旗岭矿等协调，同意将这2个矿山作为新设采矿权公开挂牌出让。该专项规划于2005年11月获湖南省国土厅批复（湘国土资办函〔2005〕138号）。”
本院认为：本案审查的标的是被诉行政复议决定是否合法。结合被诉复议决定、一、二审法院判决以及各方当事人在再审期间的诉辩意见，本院对被诉复议决定是否合法、一、二审法院判决是否正确，从以下五个方面分述之：
一、关于国土资源部受理中信兴光公司行政复议申请是否合法的问题
二、关于2006年行政许可行为违法是否必然影响2011年行政许可行为合法性的问题
三、关于采矿权矿区范围垂直投影能否重叠的问题
四、关于重叠采矿许可证的处理与撤销的条件问题
五、关于被诉复议决定说明理由义务问题
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：