摘要：新时代行政违法检察监督的实践探索，将检察监督范围从诉讼领域拓展至行政领域，丰富了我国宪法关于法律监督的具体形态。检察机关作为行政机关依法行政监督者的角色定位，是习近平法治思想中严格执法理论的贯彻落实、党和国家监督体系贯通协调的生动实践，也是行政法律规范体系性解释的应有之义。检察机关作为行政争议实质化解促成者的角色定位，是对政法新兴话语兴起和行政诉讼程序空转现实的检察因应，也是服务保障高质量发展的外驱力量。检察机关作为行政法律统一适用助力者的角色定位，是与人民法院行政审判功能转型同频共振、实现从方法宣介向规则指引的转变，也是对行政基本法典编纂贡献的检察智慧。行政违法检察监督新脸谱的摹绘及其进一步实践，能够推动国家层面立法的积极回应。
关键词：行政违法；检察监督；依法行政；实质化解；法律统一适用
《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定以国家根本大法的形式，确立了检察机关作为“法律监督机关”的宪法地位。不过，有关检察监督的对象范围和具体手段等实操问题，长期以来在学理上一直聚讼纷纭，这在行政检察领域表现尤为明显。受制于对《行政诉讼法》第11条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”规定的偏狭理解，检察机关在行政领域的法律监督几乎完全等同于诉讼监督。这种尴尬状况不仅与检察机关的宪法地位不符，而且也难以满足法治政府建设的现实需要。
近年来，行政检察事业开始迎来重要的发展机遇期。首先，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）率先明确提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，由此从规范层面开启了对行政违法行为进行检察监督的探索。其次，2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）则是党中央专门针对检察机关法律监督工作发布的首份文件，明确提出包括“行政诉讼活动监督”“行政违法行为监督”“行政争议实质化解”三项工作在内的“全面深化行政检察监督”任务要求，进一步拓展了行政检察制度发展的空间。再次，党的二十大报告指出：“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。加强检察机关法律监督工作。”这一规定为充分发挥检察机关作为国家法律监督机关的职能作用指明了方向。最后，2023年7月，最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，通过行刑反向衔接机制的健全，积极推动行政违法行为检察监督工作走深走实。
在党中央文件的高位推动和最高人民检察院的精心部署下，行政检察监督工作取得了长足进展。过去五年间，全国检察机关“做实行政检察监督”，对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为，提出检察建议7.7万件，助力法治政府建设；“做深做实行政争议实质性化解”，2019年起持续开展专项监督，综合运用抗诉、检察建议、司法救助等方式，实质性化解行政争议3.3万件，其中争议10年以上的2134件。2022年，最高人民检察院积极探索开展行政违法行为监督，一方面，加强与中央有关部门的沟通协调，做好行政违法行为监督的顶层设计，研究起草指导意见稿，确保依法、规范开展；另一方面，指导各地检察机关在党委领导、人大监督、政府支持下，积极稳妥开展行政违法监督工作，已有14个省级检察院出台指引或者实施方案，共向行政机关提出督促纠正检察建议2.4万件。与此同时，在行政违法行为检察监督实践中，还存在“监督依据不充分”“监督范围不明确”“获取监督线索路径较单一”“监督方式缺乏刚性”“行政检察资源配置不足”等现实难题。就思想认知而言，行政法学理论界对行政违法检察监督的合法性尚存质疑，人民检察院一些办案部门对行政违法监督的功能定位尚不清晰。
一、行政机关依法行政的监督者
（一）习近平法治思想中严格执法理论的贯彻落实
（二）党和国家监督体系贯通协调的生动实践
“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”身处行政国家时代，行政权的作用空间相当广泛，已经渗透到社会生活的方方面面，影响到市场主体的生死存亡和公民个人的生老病死。因此，不断健全行政权力制约和监督体系、努力形成行政权监督合力，就成为促进行政权力规范透明运行、防范行政权力腐败、建设廉洁政府的关键。“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。”2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）明确提出：“坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。”推动党和国家监督体系不断完善，构筑严密的法治监督体系、形成强有力的监督合力，是新时代公权力监督特别是行政权力监督的迫切要求。
（三）行政法律规范体系性解释的应有之义
二、行政争议实质化解的促成者
（一）政法新兴话语兴起的检察因应
作为人民法院行政审判新理念的“行政争议实质性解决”，最早是在2010年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上被提出的，并成为促进行政审判科学发展的长效机制。“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案。”2019年2月，最高人民法院在《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》中首次以文件形式明确要求行政诉讼制度发展要追求“行政争议实质性化解”；2020年6月，最高人民法院在《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》中首次以司法解释形式明确规定行政机关负责人出庭应诉“应当就实质性解决行政争议发表意见”。至此，实质性解决行政争议作为行政诉讼法定“解决行政争议”目的条款的“升级版”和“加强版”，正式成为中国特色司法新兴话语。2021年6月和8月，《意见》《纲要》再次明确肯定行政争议实质性化解，使其上升为中国特色政法新兴话语。作为政法机关重要组成部分的检察机关，五年来自觉常态化开展行政争议实质性化解工作，体现了因应新兴政法话语的政治站位。
（二）行政诉讼程序空转的监督治理
行政争议实质性解决话语的兴起，直接源于长期以来行政诉讼程序空转的尴尬现实。一般认为，行政诉讼程序空转是指行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”或者“低效率”。2014年修订的《行政诉讼法》虽然规定了立案登记制、简易程序、调解、一并解决民事争议、类型化行政判决等多种有助于保障行政相对人诉权行使和行政争议妥善解决的新制度，但受制于各种主客观因素的现实影响，行政案件裁定驳回起诉率、驳回诉讼请求判决适用率一直过高，行政诉讼一审之后的二审程序、申请再审程序被当事人频繁启动，诉讼程序全面开启却不能解决当事人实际诉求已成为行政审判领域公认的顽瘴痼疾。“相比民事案件、刑事案件，行政案件上诉率高、申诉率高的问题长期持续存在，近年来还有上升态势。”行政诉讼程序空转不仅浪费了国家有限的司法资源，而且无法让人民群众在每一个行政案件中感受到公平正义，无助于行政审判制度公信力的建立。行政争议实质性解决理念的兴起，本质上就是对这一程序空转现象的深刻反思，也是对“流于形式”的简单裁判和“迫于形势”的任意协调的双重否定。
（三）服务保障高质量发展的检察力量
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。”“两大奇迹”的取得既是我们党治国理政经验日臻成熟的显著标志，也是中国特色社会主义制度优势的充分体现。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的过程中，我们还面临着很多风险挑战和转型压力。特别是要实现十四亿多人口整体迈进现代化社会的宏伟目标，社会矛盾纠纷特别是行政争议多元预防调处化解综合机制的建立尤为迫切。2019年1月，中共中央印发的《中国共产党政法工作条例》以党内法规形式将“加强党对政法工作的绝对领导”确立为新时代政法工作应当遵循的首要原则。新时代政法机关肩负“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”的职责使命，更应为续写“两大奇迹”贡献应有的政法力量。
三、行政法律统一适用的助力者
“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确适用的司法机关。我国绝大多数法律、法规都是由行政机关具体实施的，行政执法标准是否统一直接关乎良法善治局面的实现、关乎人民群众能否从每一个行政执法决定中感受到公平正义。行政法律规范数量庞杂、层级较多、领域广泛，不同法律规范之间的适用冲突十分常见，法律统一正确适用的难度更大。尤其是司法裁判与行政执法对具体法律规定的理解和适用往往存在认识分歧，影响到司法权威性和执法公信力。人民检察院作为法律适用的“第三只眼睛”，无论采取何种形式对行政违法进行监督，都应当切实肩负起监督国家行政法律规范得以统一适用的职责。最高人民检察院印发的《全国检察机关全面深化行政检察监督依法护航民生民利专项活动实施方案》指出，要办理一批“有纠偏、示范、引领价值的典型案件”，要在类案监督中“促进人民法院与行政机关依法行使职权”，这些规定都是对行政检察助力国家法律统一适用目标的充分体现。
（一）与人民法院行政审判功能的同频共振
（二）从注重方法宣介迈向规则指引
（三）行政基本法典编纂的检察因应
《民法典》的颁布，正式开启了我国民法典时代。“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”三年多来，我国法学界法律界不断提出包括编纂“行政基本法典”在内的各种部门法法典化主张，也得到了国家立法机关的积极回应。从全世界范围来看，中国特色行政基本法典编纂是一项拓荒性的事业，需要形成扎实的研究基础和充分的理论共识。就行政基本法典的属性而言，“作为统一行政法律适用的权威依据”是其重要价值所在。应当在总结中国本土化行政法治实践规律的基础上，为行政基本法典编纂提供鲜活经验。
结语
“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”作为又一项中国自主性行政法治实践的新探索，行政违法行为检察监督在检察体制改革中应运而生，在法治政府建设提档升级时期奋勇前行，在全面推进依法治国的新征程中一路猛进。对于行政违法检察监督活动的开展，既要从宪法法律层面夯实合法性基础，也要从党治国理政全局的政治高度进行正当性证成；既要立足法律监督机关的本色大胆开展监督，也要遵循谦抑原则突出监督重点；既要立足法定行政诉讼监督职能追求个案正义，也要坚持能动检察理念适度拓展监督空间追求普遍正义。面对空前的历史发展机遇和法律供给不足的现状，检察机关在克服能力恐慌、补齐专业短板的同时，应当坚守“依法行政监督者”“实质解决争议促成者”“法律统一适用助力者”的三重角色定位，经由行政违法检察监督的有益实践探索，为完善《人民检察院组织法》、制定《行政违法行为检察监督法》积累经验。在这一过程中，中国特色行政检察制度必将在高质量法治政府建设中发挥更加重要的作用。