[关键词]征地拆迁；腐败问题；腐败防治；阳光拆迁
随着我国城镇化的快速推进,大量农村土地被征用；由于征地拆迁中涉及大量实际利益，极易诱发腐败问题。当前农村征地拆迁中的腐败问题比较严重，深为基层民众所痛恨，甚至在一些地方还引发了严重的群体事件。如何斩断伸向征地拆迁中的腐败黑手，值得深入研究。本文对当前征地拆迁腐败现象的表现、特征、成因以及治理对策进行了深入研究，希望对遏制农村征地拆迁中的腐败现象有所帮助有所借鉴。
一、农村征地拆迁中腐败的主要表现及特征
近年来，城镇化的推进和基础设施建设的开展，带来了大量的征地拆迁工作。在征地拆迁工作中，一些基层干部和组织工作人员借当前法律法规不完善、工作机制不健全之机，利用职务之便贪污受贿，并且腐败涉及金额大等特征比较明显。
（一）农村征地拆迁中腐败的主要表现
1、虚构征地拆迁补偿项目，贪污补偿款
2、侵占、挪用征地拆迁补偿款
3、隐瞒实际补偿标准，暗中“吃差价”
4、利用职务之便暗箱操作、索贿受贿
基层干部大多是村中的“强势人物”，不管是地方政府拆迁还是外来资本改造，都需要依靠基层干部的力量。在当下关系型社会的背景下，有人脉才好办事。地方政府垄断着一级土地市场，在土地上能获得很大的财力，所以政府往往通过土地生财，而政府在农村征地就必须让农民同意，而要让农民同意征地，就要依靠基层干部来说服农民。显然，无论是政府还是开发商，要想在征地拆迁中最大程度获利，基层干部无疑是不可或缺的，由此，基层干部也就从中索贿受贿。例如，2009年，朱有云当选为大塘下股份经济合作社的董事长，尚未明确的房屋由朱有云上报确权，经其暗箱操作，农户违章房活问题房都得到上报审批，之中朱有云利用职务便利，将本家一处44.6平方米的房屋三次上报审批，并全部得到了义乌市国土资源局的批准。先由哥哥朱有田作了土地证，经上报确权审批，已安排落实。之后又以其父朱桂行和其爷爷朱大泗的名义将同处房屋以未登记丈量面积上报确权并获批。按照当时每平米土地3万元的标准，总贪污400余万元。[5]
5、利用“拆托”行为坑害国家和群众利益
“拆托”是近年来伴随城市大规模拆迁改造出现的一个新群体，一般以拆迁户“代表”或“代理人”的名义出现，在政府部门、拆迁单位和拆迁户间进行周旋，为权钱交易穿针引线，自己也从中获利。目前，各地拆迁工作多数采取“谈一户、签一户、走一户、拆一户”的方式推进，很多拆迁户对政策怎么实施、怎么落实不清楚，为“拆托”活动留下暗箱操作空间，严重扰乱了征地拆迁的正常工作秩序，坑害国家和群众利益。
（二）农村征地拆迁中腐败的特征
1、涉案人员众多，涉案金额巨大
2、集体腐败窝案、串案特点明显
一是蓄意串通作案，虚大、虚报、虚高补偿款。参与征地拆迁补偿工作的机关、乡镇干部、村干部蓄意串通，为骗取国家给予不属于自己的征地补偿款，采用虚报、重报、冒领等方法，大量骗取国家征用土地补偿款。如在2015年查处不正之风和腐败问题时，经查2014年，济南历城区唐治街道北官村党支部原书记刘洪友、村委会原主任王明林、党支部原委员刘洪山、村委会原委员王明臣，四人利用协助政府从事征地拆迁职务之便，虚报土地亩数骗取地上附着物补偿款200多万。另外，这些参与征地的国家工作人员与村民结成畸形的利益共同体，对彼此的违法违纪行为视而不见，肆意妄为。其行为使国家利益遭受重大损失，造成极坏的影响。[8]
二是群体化趋向显著。征地拆迁任务复杂、牵扯部门多、环节多，但凭一人之力作案难以达到目的，单独作案较为少见，相互勾结、分工协作特点明显。一般而言，各个权力部门之间、上下级之间，一般都会事先沟通好，然后采取权力交换和配合的方式，通过不同部门的互相协作，在土地的征收补偿、房屋拆迁安置，以及工程的施工和审核等过程中分工协作，从而实现共同受贿、贪污的目的。比如在娄星区集体贪腐案件中，参与涉案人数达12人之多。而这群人的分赃大不均匀的，在娄星区腐败窝案中，12人所分赃款分别为121万元、39万元、65万、30余万元、58万元、29万余元、25万元等。[9]
3、隐蔽性强
征地拆迁腐败在具体的表现形式上，腐败过程隐蔽性强，不易察觉，往往以间接的方式，采取隐蔽、迂回的手段实现，由“地上”转为“地下”、由“现货”转为“期权”、从赤裸裸的权钱交易转为隐蔽性较强的信息贿赂、干股贿赂，笔者了解的形式有：报销虚假发票、干股分红、合作投资、感情投资、礼尚往来等数十余类，增加了征地拆迁腐败的监督、查处难度。如2013年7月10日，在湖南邵阳肖某等人腐败案例中，肖某、陈某等人并未直接向拆迁户索贿或受贿，而是通过朋友刘某及拆迁户或村秘书为中间人转送贿赂，由肖某为主与拆迁户商谈，承诺为拆迁户虚增拆迁补偿款，由具体经办人员操作进行虚增等，在行贿人与受贿人之间隔着多个环节。[10]
二、农村征地拆迁中腐败现象严重的原因分析
（二）监管管理不到位、缺乏专门的有效监督
征地拆迁管理环节的不合理是催生征地拆迁腐败犯罪高发的原因之一。征地拆迁的管理环节涉及征地标准、征地范围、征地程序、监督管理等，由于监管不到位，这样腐败干部的心理就会缺乏畏惧感，做出知法犯法的行为。
1、征地拆迁监督机制缺陷
一是系统内部监督的失职，各个方面之间的关系还需要进一步理顺。一般监督和专门监督是国土资源系统的内部监督的主要内容。二是外部监督机构无法独立开展监督工作，相互之间协调工作不够完善。各级纪律检查委员会、检察机关、法院、检察院是专门的外部监督机构，是实现监督行政权力这一行为的主要方式。三是未建立能实现信息公开的完善机制，使得舆论监督、群众监督不能有效地发挥其应有的功能。
2、征地拆迁流程管理不规范
（三）操作过程不透明
信息公开范围不广，有的以“隐私”为由不公开补偿项目、金额，有的不公开关键信息，公开的信息不全面、不具体。虽然不少地方政府的拆迁主管部门也依法公布拆迁公告，但是大多缺乏真正有用的信息——包括规划信息、征地手续和补偿条款等。特别是涉及拆迁地段的规划信息，通常最为含混不清。大多数拆迁公告的规划信息和征收理由，通常以“为公共利益需要”“因城市规划变动”等抽象表述，对于规划的科学性、拆迁的可行性很少提到。2015年8月25日，芜湖市戈江区白马街道清竹村村民朱德旺将当地政府起诉到法院，理由是政府征收土地、拆迁农房不公开、公示。“政府分配征地款和安置房存在很多问题，他们不敢张榜公开，”朱德旺说。另外，还存在户籍不在本村的也收到补偿款，每人最少领取十几万元。此外，安置房也有分配。[11]也许户籍不在本村的是其亲戚或者朋友，利用不公开贪污补偿款和安置房。
（四）征地拆迁腐败风险相对较低
从多个征地拆迁腐败案例的判决情况上看，征地拆迁腐败的惩治力度明显偏低，大量大额巨贪的案件仅仅判刑数年，这使得大量的公职人员参与到征地拆迁腐败之中。比如广州市从化区太平镇征地办原副主任邓建军、佛山市公安局禅城分局治安管理大队原副大队长招福洪、海丰县公平镇庵前村原党支部书记及村委会主任戴本胜等均只是开除党籍处分，移送司法机关处理。[12]根据2003年一项统计数据显示，在当年所查处的19万件涉及土地违法案件中，仅仅90余人承担了刑事责任。另外，安徽阜阳在2014年上旬查处涉土违法案件249起，都是追究党政责任和行政处分，无刑事责任。[13]对已发生并已查实的腐败行为进行惩罚治理，并威慑未查实的或者是潜在的腐败行为，从而提高腐败行为的实施成本，以达成对心存侥幸的腐败分子进行有效打击的目的，使这批人能从中吸取一定教训，反省改正自身的行为，这与机会成本理论的分析是一致的。总体上看，当前所实施的腐败惩治远远不能满足现实需求。
（五）征地拆迁人员法纪观念薄弱
人的思想与观念决定人的行为。在征地拆迁领域，人的法纪观念与价值观同样影响腐败行为的发生与否。就目前情况来看，征地拆迁行政管理人员法制观念薄弱，缺乏对法制的敬畏之心，是导致征地拆迁领域腐败案件频发的重要原因之一。一些腐败分子虽然有法律意识，但还是触犯法律，因为他们缺少对法纪的敬畏。一些领导干部，对法纪是畏而不敬，总认为法纪就是一把锁，限制自己手中的权力，面对党纪国法视而不见，以权谋私，贪污腐化。也不从根本上考虑征地拆迁背后涉及到的广大群众利益，受人情因素影响很大，我行我素。许多人最初依照法律办事，但受到一些错误思想的影响后，开始知法犯法，甚至还以为抱团腐败能够规避查处、不会受到法律的制裁。
三、农村征地拆迁中腐败治理的主要着力点
（一）加强法制建设是前提
就目前来看，由于征地拆迁领域法律法规不健全，体制机制欠缺，存在着某些领导干部从中钻空贪污，滥用职权违法批地等。加强法制建设，严格规范和界定行政人员行为与责任，能够大大地减少腐败的机会，有效制约征地拆迁违法违规行为。其次，加强法制建设，有利于保证权力在制度化、法制化的轨道上运行，防止权力过分集中而被滥用，减少利用职权之便贪污补偿款。最后，加强法制建设能够强固法的围墙，让基层人员明白贪污的风险，从而从源头减少腐败。
（二）完善监管机制、强化全方位监督是保障
（三）加大惩治力度是关键
（四）实行阳光运作是基本要求
（五）强化教育培训是提高征地拆迁人员法制观念和思想道德素质的要求
征地拆迁人员法制观念和思想道德素质是腐败产生的一个重要的因素。要从根本上抵制腐败行为，从源头上保障人们不去腐败，就必须要增强征地拆迁人员的法制观念，增强他们的道德防线。例如2015年山东平邑“9.14”强拆恶性事件。这是一起因基层干部法纪观念淡薄、作风简单粗暴、强制拆迁引发的群众生命财产受到严重侵害的恶劣事件。如果当时的领导干部法制观念强也许就没有这样痛心的事发生。另外来说，强化教育培训，有利于征地拆迁人员树立正确的人生观、价值观、世界观。正确的价值观能够正确的指引人朝正确的方向走去。其次，教育培训征地拆迁人员的法制观念，有利于他们以法律为指导，坚持依法行政，依法处理一切事务，以法律为准绳开展一切活动。
四、农村征地拆迁中腐败治理的对策建议
农村征地拆迁腐败治理，应将完善法律法规、加强内外部监督、加强腐败惩治力度、教育培训领导干部等有机结合起来，最大限度压缩征地拆迁领域的腐败空间，减少腐败机会，达到腐败治理的目的。
（一）加强制度建设
1、建立健全征地拆迁安置管理制度
2、规范征地拆迁工作行为
一是建立有关拆迁过程中违法违规的行为问责制度。二是实行拆迁案件线索统一管理。纪委、监察局将执法监察、效能监察、案件检查、信访监督的力量进行整合，建立拆迁领域违纪违法问题联动查处机制，通过专项督察、实名举报、网上在线接访等方式，收集分析群众反映的违法违规拆迁线索，纳入案件线索信息库中统一管理。同时，定期组织执法、效能、案件、信访等业务处室召开专题工作会议，比对分析拆迁领域违纪违法线索，共同商讨对策，有效提高了成案概率，严查拆迁领域违法违纪案件。
（二）加强征地拆迁的内外部监督
调动多方面资源，打造全方位的征地拆迁综合监督体系，注重征地拆迁监督的效力与合力。整合行政监督、司法监督与社会监督资源，充分发挥审计、纪检监察、司法检查、人民群众、新闻媒体等多方面的监督职能，畅通信访举报渠道，及时查处违法行为，将外部监督与内部监督相结合，形成很好的监督合力，提高监督的效用。在征地拆迁的管理过程中，加强对各个环节的监督，使事前、事中、事后各个环节的监督相结合。
另外，通过积极地发挥上级对下级的监督作用，加大对乡镇党委和政府对村级有关组织干部的监督力度。大力开展村级党支部的自身监督，坚决做到各司其职、分工明确，同时使之相互配合和支持。另外，要搭建好村民对征地拆迁政务监督的平台，增加与畅通村民的监督渠道，能够让村民更好的维护自身利益，并且使那些想趁机在农村征地拆迁工作中“捞油水”的村干部没有钻空之处。此外，还要加强对被征用的土地进行补偿安置费分配以及使用情况的检查监督力度，遇到违纪违法行为要及时、严厉地予以查处、打击，不可手软。
（三）实行征地拆迁事项全面公开
征地拆迁工作的运行的状况公开化、透明化，不仅能防止权力运转的内部化，而且能使群众和舆论更好的参与监督。当前征地拆迁腐败现象与行政审批的过多干预土地管理有关系。行政审批权力一旦失去约束和限制，过多干涉土地运行市场，必然会产生腐败，规范征地拆迁行政审批十分必要。“阳光是最好的防腐剂”，要减少以致消除征地拆迁中的腐败现象就要防止管理权力的过度集中在少部分人手中，严格规范征地拆迁进程的行政审批行为，同时，要增加公告、公示内容，充分保障征地拆迁地村民对征地拆迁事项的知情权。
（四）加强公职人员的防腐防变教育
增强公职人员的法律意识，预防腐败就要对征地拆迁各环节涉及到的人员进行有针对性的法制宣传，深入开展警示教育，筑牢思想道德防线，提高依法行政意识。还可以通过采取以下方法，来培养征地拆迁方面工作的基层人员的法律意识：第一，狠抓基层人员的法制观念，树立基层人员正确的行政观念，以法律为指导，坚持依法行政，依法处理一切事务，以法律为准绳开展一切活动。其次，增强基层人员贪污必然要接受惩罚的意识，使其形成有法必依、执法必严、违法必究的观念。当然，还要强化公职人员价值观教育，价值体系的影响是多个方面的，主要影响人的意识与价值导向，在价值体系的影响下，人们的行为方式往往会渐渐产生变化，正确的价值体系有助于人们思想道德素质的提高。
五、结论
通过对当前农村征地拆迁领域内腐败问题的深入考察，可以得出如下结论和主要观点：
（一）总体上看当前农村征地拆迁中的腐败问题比较严重，频发高发是一个基本态势。涉案金额巨大化、涉案主体和腐败类型多元化、腐败手段隐蔽化、腐败犯罪群体化是当前征地拆迁腐败的基本特征。
（二）征地拆迁的主要原因是征地拆迁管理制度不完善、法律法规缺陷以及腐败的机会成本很低。
（三）征地拆迁领域的腐败治理必须加强法制建设，这是根本治理之策。同时，加强征地拆迁的内外部监督，实行征地拆迁事项全面公开和加强公职人员的防腐防变教育结合起来，综合治理征地拆迁领域的腐败问题。
征地拆迁腐败问题很复杂，限于各种条件，在此研究中，依然存在一些问题。主要是理论基础的研究深度不够，实例研究不足，对策建议可行性有待分析。所以在今后的工作中，应尽可能弥补上述缺陷，理论与实践更好的结合。
参考文献
[1]管典安.新形势下村干部腐败问题治理研究[J].济南大学学报(社会科学版),2016,(2).
[2]黑洁锋.农村基层腐败治理问题研究[D].上海：上海大学.2015.
[3]蒋红中.“村官”涉土腐败问题研究[D].无锡：江南大学.2015.
[4]崔晨.腐败的制度成因及反腐败的制度建设研究[D].南京：南京工业大学.2014.
[5]张兰华.湖南省征地拆迁腐败问题及其防治研究[D].长沙：湖南大学.2014.
[6]陈范.我国征地拆迁类群体性事件的消解对策研究[D].南京:南京师范大学.2012.
[7]刘之杨.当前腐败现象成因分析及治理对策[J].学校党建与思想教育,2012,(35).
[8]齐睿.我国征地冲突治理问题研究[D].武汉：华中科技大学.2011.
[9]李钰,唐云松.村干部在农村土地管理中的腐败行为研究[J].天水行政学院学报,2009,(1).
[10]刘长虹,桑圣锦.浅谈我国土地征用的若干问题及对策[J].科学决策,2008,(12).
[11]王忠,房静敏.透析土地管理中的腐败问题[J].中国监察,2001,(9).
（作者简介：彭棋，湖南商学院法学与公共管理学院学生。指导老师：阳信生，湖南商学院法学与公共管理学院、基层公共事务管理研究中心副教授、博士）