［摘要］行政区划是国家权力分配和政策制定的基础，是行政管理的基本空间单元。行政区划调整是否得当，不仅影响国家的治理体系与治理能力现代化，更关系到国家稳定、民族团结、经济发展和社会进步。新中国成立后的70多年间，中国的行政区划调整经历了四个时期：探索时期、加速时期、调整时期和优化时期。行政区划调整的主要特征是：不同时期行政区划调整的主导目标不同、同一时期不同区域行政区划调整的重点不同、行政级别越高的政区调整频率越低、行政区划调整的空间尺度不断细化以及行政层级调整趋向扁平化。进入新时代后，中国行政区划的调整要注重完善行政区划管理的法律法规、完善城镇型政区的设置标准、探索不同的设市模式、完善行政区划调整的评估机制以及明确行政区划管理的主体并赋予其必要的权威。
［关键词］新中国70年；行政区划；行政区划调整；新时代
一、引言
二、新中国70多年行政区划调整的历程
行政区划调整始终贯穿于新中国70多年的历史进程之中，对中国经济社会的蓬勃发展产生了深远的影响。回顾70多年来新中国行政区划调整的历程，根据行政区划调整的背景、目标和主要内容的不同，可以将其划分为以下四个时期。
（一）探索时期（1949—1977年）
新中国成立后，在行政区划上曾出现过较大的变革。对于一个新生国家来说，这是一种正常的现象。因为从历史上看，朝代更迭使国家的政治、经济、社会和文化等诸多领域都会产生很大的变动，势必要对原有的国家结构体系做出相应调整，以适应新的形势和需要。1949—1977年，中国经济社会亟待恢复和发展，建立新的政治秩序成为新生政权的首要任务，而行政区划作为国家结构体系，无疑是统治阶级意志在政治上的反映，因此这一时期中国行政区划调整的主要任务是维护国家稳定和中央权威，具有很强的政治色彩。具体而言，该时期行政区划调整的主要内容有以下四点：
2.省区的撤并重组。调整省区设置是新中国成立初期另一项大规模的区划调整，主要包括：撤销察哈尔省、平原省、热河省、西康省和绥远省，恢复设置江苏省、安徽省和四川省，松江省并入黑龙江省，辽东省和辽西省合并设置辽宁省，设置新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区等。1949年到1969年，中国的省从29个减少至22个，自治区从1个增加到5个。从那时起，中国的省区数量始终保持稳定，除1988年增设海南省之外，再无大的变动。
3.直辖市数量的减少。新中国成立之初共有12个直属于中央政府的直辖市，1953年增加为14个。伴随着大区建制的设立，直辖市先后经历了由中央直属到由大区人民政府直属、再到大区行政委员会代管的阶段。1954年由于大区建制被废除，除北京市、上海市和天津市之外的11个中央直辖市也相应改为省辖市。1958年，天津市改为河北省辖市，1967年再度恢复直辖市建制。此后中国的直辖市数量在1997年之前一直稳定在3个。
4.建制市数量的调整。1949—1977年，中国的建制市设置的主要思路是“市县分立、城乡分离”，主要区划调整模式是切块设市。如图1所示，这一时期国家对建制市的调整又可以细分为三个阶段：第一阶段是1949—1957年。新中国成立之初并没有明确的设市标准，只是中央原则上规定人口在5万以上的城镇准予设市。因此，该阶段中国城市数量有所增加，地级市和县级市分别从1949年的56个和61个增加到1957年的92个和81个。第二阶段是1958—1963年。自1958年起中国对城市的设置进行了较大的调整。全国地级市和县级市数量均经历了起伏波动再到趋于稳定的变化过程，到1963年中国共有地级市78个、县级市97个。第三阶段是1964—1977年。1963年国家明确提出了“对市镇人口必须严格控制，对市镇建制的设置必须恰当”的要求，之后市镇设置进入严格控制阶段。中国地级市数量自1964年起连续10年徘徊在80个左右，直到1974年才开始有所增加，到1977年全国共有97个地级市。同一时期，全国县级市数量经历了小幅波动，到1977年全国共有90个县级市。
图11949—1977年新中国建制市的数量变化
（二）加速时期（1978—2003年）
改革开放后，中国特色社会主义发展转向以经济建设为中心。伴随着社会主义市场经济体制的初步建立，中国经济迅速发展，非农产业日益壮大，城乡之间的壁垒逐渐松动，人口流动规模不断扩大，城市化发展开始加速。1978—2003年中国行政区划调整的政治色彩大幅淡化，不断调整以适应中国经济改革和城市化发展成为该时期行政区划变革的中心思想。这一时期行政区划调整的主要内容包括以下三点：
图21978—2019年新中国建制市数量变化
图31978—2019年新中国市辖区数量变化
图41983—2019年新中国建制镇数量变化
（三）调整时期（2004—2012年）
2.市辖区管辖区域的重组。这一时期市辖区的数量虽然保持稳定，但是市辖区的空间规模不断扩大。这是因为，随着城市化发展从追求城市化率指标的上升转变为追求城市功能与内涵的提升，国家对市辖区的调整模式逐步从以宏观尺度的撤县（市）设区、切块设区为主转向更加注重微观尺度的区界重组。区界重组主要是指：对一个或多个市辖区进行合并或拆分；在市辖区之间进行行政辖区的局部微调；在市辖区和周边县（市）之间进行行政辖区的局部微调；同时从市辖区和周边县（市）切出一部分合并设立新的市辖区等。区界重组通过重构市辖区地域空间来优化资源要素配置、扩张城市规模，并助推城市结构转型，这种政区调整方式既可以在一定程度上优化城市发展空间、重塑治理结构，又不会引起较大的行政管理阻力，还有助于城市化管理向精细化转变。因此，通过区界重组对市辖区所辖区域进行空间调整是这一阶段我国区划调整的重点。由表1可知，2004—2012年全国共发生区界重组149次。
表1中国城镇型政区行政区划调整统计（1978—2019年）
时期
地级市
县级市
市辖区
撤地设市(次)
县市升格(次)
地市合并(次)
撤
县
设
市
(个)
切
块
县市合并(次)
撤县/市设区(个)
切块设区(个)
区界重组(次)
加速时期
128
80
47
410
63
38
212
217
270
调整时期
3
0
2
27
149
优化时期
8
1
40
7
119
72
总计
139
81
452
73
358
226
491
3.省直管县体制的试行。随着市场经济和城市化的快速发展，对市领导县体制的质疑逐渐增多。推行市领导县体制的初衷是依靠中心城市的带动作用解决地市分割的问题、缩小城乡经济差距，但是在实践中，中心城市不但对周边县域经济发展的辐射带动作用并不明显，甚至还会出现中心城市利用行政管理优势对县域进行盘剥的情况，既所谓的“市吃县“”市卡县”“市刮县”现象，最终造成“市强县弱”的局面。鉴于此，进入21世纪后，部分东中部省份先后开始了“扩权强县”的改革，在经济管理方面形成了近似于省直管县的格局。2006年，中央1号文件明确指出有条件的地方可以加快推进省直管县的改革试点。之后几年国家又陆续出台了一系列文件鼓励地方推进省直管县试点。相比于市领导县，省直管县的主要优势在于能够减少行政层级、实现政府组织结构的扁平化以及扩大县域的自主管理权，能够在一定程度上减少行政管理成本、提高行政管理效率、促进县域经济发展。因此，在中央政策的推动下，包括浙江省、山东省、海南省、湖北省在内的不少省份都积极响应，摸索出了不同的省直管县体制发展模式。但是，整体而言，省直管县体制改革至今都还处于探索阶段，尚未具备大规模推行的基础。
（四）优化时期（2013年至今）
城市化的快速发展极大地加剧了劳动力、资本和技术等要素在空间分布上的不均衡，导致中国区域经济发展的差距越来越显著。中共十八大后，中国社会进入全面深化改革的新时期，中国的城市化也步入了以推进城乡发展一体化为主要目标的新阶段。如果说中国城市化的发展重点在1978—2003年是增加城镇的数量、在2004—2012年是扩大城镇规模，那么，在2013年以后，城市化的发展重点则是提升城镇发展的质量。因此，这一阶段行政区划调整的主要目的是优化城镇发展空间、完善城镇结构。具体而言，此阶段行政区划调整的主要内容包括以下两个方面：
1.市辖区数量的增加。2013年之后，全国市辖区数量又呈现出快速增长的趋势。2014年，国家发展和改革委员会发布的《国家新型城镇化综合试点方案》指出，“选择符合条件的城市，通过县（市）改区，拓展中心城市发展空间”是部分省份推行国家新型城镇化综合试点的主要任务。全国市辖区随之迎来第二轮增长热潮，2013—2016年市辖区数量从872个增加到954个，平均每年增加31个。2016—2019年市辖区数量增长有所放缓，市辖区总数从954个增加到965个，年平均增加不到3个。这一时期全国通过撤县（市）设区形成市辖区119个，同时发生区界重组72次，撤县（市）设区再次成为市辖区调整的主要方式（见表1）。2020年4月，国家发展和改革委员会公布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，其中明确指出要“优化行政区划设置”，“有序推进‘县改区’‘市改区’”。可以预见，未来市辖区数量将会继续增加。
三、新中国70多年行政区划调整的特征分析
在对新中国70多年行政区划调整历程进行深入探索之后，本文进一步总结归纳了新中国行政区划调整的主要特征，具体内容包括以下五点：
（一）不同时期中国行政区划调整的主导目标不同
（二）同一时期不同区域行政区划调整的重点不同
（三）行政级别越高的政区调整频率越低
（四）行政区划调整的空间尺度不断细化
（五）行政层级调整趋向扁平化
四、新时代行政区划调整的展望
步入新时代后，中国面临着两大重任，即在国内努力实现中华民族伟大复兴的中国梦，在国际上争取更大的话语权，并推动人类命运共同体建设。新时代的行政区划工作应紧紧围绕这两个任务展开，从国家治理体系与治理能力现代化的高度对行政区划调整进行规划布局，这是新时代行政区划调整的最基本要求。本文认为，新时代中国行政区划调整的重点应主要包括以下五个方面：
（一）完善行政区划管理的法律法规
长期以来，中国行政区划管理的法律法规建设相对滞后。在2019年之前，中国开展行政区划调整工作的主要参考依据一直是1985年国务院出台的《关于行政区划管理的规定》。虽然该规定在一定时期内为国家加强行政区划管理和保持行政区划稳定发挥了重要作用，但是随着经济社会的快速发展，它已经难以满足行政区划管理的实际需要。针对行政区划管理领域过去长期存在的随意性大、规范性不强、审批后落实不力以及违规追责机制缺失等问题，2018年国务院出台了《行政区划管理条例》，对行政区划管理的原则与方针、变更程序与权限、设置与标准、监督与管理以及追责机制做出了具体、系统的规定，提高了行政区划工作的法治化水平。但是新时代行政区划管理工作仅仅依靠这一部法规是不够的。在当前行政区划调整的实践中，对撤县设市、撤县（市）设区、撤镇设街道办等行政区域调整事项的标准与程序的立法均不够完善。因此，必须对行政区划法治建设问题进行全面系统的梳理，从宪法等国家基本法的层面，不断完善行政区划管理的法律法规的设置。
（二）完善城镇型政区的设置标准
当前，中国城镇型政区的设置标准并不完善，主要体现在以下两点：一是缺乏市辖区设置标准。新中国成立至今，虽然市镇设置标准有过多次变更，但是国家一直没有出台专门的市辖区设置标准。2014年民政部起草了《市辖区设置标准（征求意见稿）》，然而至今没有出台正式文件。由前文所述可知，当前中国行政区划调整的空间尺度正在逐渐缩小，市辖区作为城市治理的微观结构，将成为新时代政区调整的重要对象。市辖区设置标准的缺失将严重影响未来行政区划调整的规范化与法治化，必须尽快得到完善。二是设市标准过于单一。当前，第二轮撤县设市正在拉开帷幕，为了慎重提出与审批撤县设市申请，避免再次一哄而上，需要进一步规范设市标准。尤其是，由于中国不同发展阶段的区域的城市化水平与轨迹存在较大区别，设市标准必须有区别地对待不同类型的区域。在新时代，中国的区划调整工作应在适应新型城镇化的基础上，重点针对这两点不足，抓紧研究城镇型政区的设置标准，早日建立起科学、系统、完整、便于操作的城镇型政区设置标准的体系。
（三）探索不同的设市模式
改革开放后，中国设市的主要模式是撤县设市。但是，一种设市模式很难适应中国处于不同经济发展阶段的区域的城市化发展需要，探索不同的设市模式是唯一出路。目前，中国存在很多特大镇，这些镇在人口规模、经济实力和基础设施建设水平等方面均已具备了设市条件，但却无法直接设市。为协调特大镇行政建制与经济实力不匹配的矛盾，撤镇设市是一项顺应城市化进程的切实可行的办法。但是特大镇设市并不容易，一方面传统切块设市存在诸多问题，另一方面“县辖市”模式并不合法，特大镇想要顺利设市，势必要探索出一条新路子。事实上，改革开放后中国个别地区已经试行了撤镇设市，例如1987年福建省石狮镇改市和1996年广西壮族自治区东兴镇改市，这些案例为之后更加广泛的撤镇设市积累了宝贵经验。2019年，国务院批准浙江省龙港镇改市，龙港成为新中国首个不设乡镇和街道的县级市。龙港镇改市在一定程度上代表了中国积极探索特大镇设市取得了阶段性的成功，同时也预示着新时代中国的城市设置将会出现多种模式并存的局面。
（四）完善行政区划调整的评估机制
对于任何一项行政区划调整政策而言，事前的调研论证与事中、事后的效果评估都是必不可少的。事前论证的主要目的是确定调整方案的必要性与可行性。事中评估则可以及时发现、调整过程中出现的问题并予以解决，保证执行过程中不出现偏差。而事后评估是在区划调整方案实施后的一段时期内对行政区划调整的效应与效益进行科学评估，其目的一方面是为了对之前的调整目标是否实现进行评价，并总结实施过程中存在的问题；另一方面是为更好地推动之后的行政区划工作而积累经验。当前，中国的行政区划调整整体上缺乏系统、有效的评估机制。行政区划调整前，对调整方案的科学性、合理性和风险性等方面的评估还不够充分。行政区划调整过程中和调整完成后的效果评估机制尚未建立，不能确定是否达到预期效果，很难为之后的行政区划管理积累经验。因此，在新时代要进一步健全完善行政区划调整的评估机制，不断完善行政区划工作的规范化水平。
（五）明确行政区划管理的主体并赋予其必要的权威
作者简介：张可云，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授，中国人民大学书报资料中心主任，中国区域经济50人论坛成员。
责任编缉：祁国燕
原标题：《张可云李晨：新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望》