中国网/中国发展门户网讯2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议通过了《中华人民共和国科学技术进步法（修订草案）》；这是我国唯一一部以“进步”为名的法律在发布实施28年后，迎来的第二次重大修订。修订后的《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）已于2022年1月1日起正式实施。
毋庸置疑，这是我国科技立法发展中的又一重大里程碑，也是加快实现我国科技治理体系和治理能力现代化的关键举措和重要法治保障。
我国科技立法面临的制度挑战
随着现代科学技术的快速发展，科学、技术与创新已经深刻嵌入了人类经济社会的全部领域，科学技术已经成为推动经济社会发展的第一生产力，创新也正在成为引领我国国家发展的第一动力。与之相应，世界范围内与科学技术、创新有关的各类法律现象在近20年里也出现爆发式增长，与科学技术创新有关的法律制度无论是规模数量还是类型种类都得到极大拓展。科技法律作为一类客观存在的、新兴的法律领域也已经成为现代法律体系的重要组成部分。适应科技进步和创新发展的制度调整与规则创新，既是现有法律制度和法律秩序现代化的重要内容，也是实现国家治理体系现代化的关键标志。
国际竞争态势变化使得科技立法受国际因素影响更深
新一轮科技革命和产业变革深度挑战现有科技立法范式
全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，基础研究成果转化为现实生产力的周期大幅缩短；人工智能、脑科学、基因编辑、新材料等前沿领域的突破，将使社会生产和人类生活方式发生根本改变。这些在科技创新领域出现的新现象、新发展，要求科技创新法律和政策进一步为科技创新提供高质量的法制保障。但同时，以信息技术和生物技术为代表的新技术广泛应用，释放了巨大的创新潜力，也带来了风险挑战。比如，存在忽视社会效益，片面利用科技手段追求经济利益，以及缺乏制度规制导致新技术滥用等问题。因此，需要科技创新法律进一步健全完善新技术法律治理的顶层设计，调整现有以促进、鼓励为核心机制的法律范式，强化规范和监督机制，健全科技创新法律责任机制，构建规制新技术滥用风险的基本规则秩序。
厘清科技治理基础关系、实现科技基础制度法制化，成为健全完善科技立法体系的关键
我国现行科技创新制度体系中，科技政策数量庞大，而科技立法则相对少得多，重政策、轻法律的情况比较突出。而且，现有的科技立法在一定程度还存在着原则性、政策性倾向，鼓励促进多、规范约束少，总体位阶低、制度刚性总体不足；另外，科技立法涉及部门负责，也导致立法存在条块分割、更新修改缓慢。全国人民代表大会常务委员会（简称“全国人大常委会”）组织的《科技进步法》和《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《促进科技成果转化法》）的实施情况检查中均发现科技创新法律实施，特别是创新激励制度的落实完善，受到行政管理因素影响的情况仍然比较常见。此外，我国现行科技创新法律的行政色彩鲜明，过强的政策性和回应型立法，导致科技法规与科技政策的关系模糊，科技法律与其他法律之间的适应与协调明显受阻。例如，在2007年第一次修订后《科技进步法》的条文表述中，“鼓励”出现了29次，“支持”出现13次，“促进”出现8次，但“权利”和“权益”仅出现6次和4次。
部门法、行业法思路主导，全面创新法律制度存在明显缺项
从我国现有科技法理论来看，科技法大致包括2种理解：以科学技术活动为调整对象的科技部门法和以科学技术领域或者科学技术事业为调整范围的科技行业法。其中，科学技术活动又被按照民事主体与行政主体划分为，作为民事活动的科技活动和作为行政管理的科技管理活动2种。《科技进步法》《促进科技成果转化法》和《中华人民共和国科学技术普及法》（以下简称《科普法》）本质上都是以科学技术管理活动为法律调整对象的。此外，在涉及科技创新的行政法规方面，一般也是以科学技术活动管理为调整对象。
但实际上，按照我国宪法关于科学技术与创新的规定（图1），科技立法至少应当包括3个方面的内容：①落实、细化国家发展科技事业的宪法责任；②保障公民的科学研究自由与合法权利；③明确政府领导和管理科技工作的职权及其行使方式。这其中，既有科研自由与法律规制的关系，也有科技管理中政府与市场作用的关系，还有科技发展中国家与社会场域的关系问题等。
2021年《科技进步法》修订的制度回应
正是基于前文所述的背景和环境，《科技进步法》修改正式启动，并经过4年的修改于2021年12月24日第二次审议后通过，完成《科技进步法》第二次修订。
此次法律修订的立足点
习近平总书记明确指出，“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动’，以问题为导向，以需求为牵引，在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫，在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能”。因此，加快《科技进步法》修订进程是保障高水平科技自立自强、实现世界科技强国的基础性、关键性、系统性的制度安排，是未来5年构建科技创新基础制度和推进科技体制基础改革的关键举措。
在法治方面，习近平总书记要求，“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补空白点、补强薄弱点”。因此，加快《科技进步法》修订进程是全面依法治国的必然要求，也是健全完善我国社会主义法律体系的客观需要，更是科技治理体系和治理能力现代化的具体体现。
从科技法到创新法的转变
“科学技术是第一生产力”的重要论断被正式写入1993年7月颁布的《科技进步法》，确立了《科技进步法》在我国科学技术领域中基础性法律的地位。此次法律修订是《科技进步法》实施28年以来首次对立法宗旨、指导方式和创新体系等顶层设计制度进行全面更新。新《科技进步法》从立法宗旨、指导方针、国家创新体系、创新环境、创新评价、原始创新、企业技术创新、创新人才、区域创新、创新合作、创新调查等方面，全面突出创新的制度地位，全面聚焦创新体系建设，全面重构原有法律的规则体系逻辑，全面强化创新权益保障。修订后的《科技进步法》中直接使用“创新”表述的规定从1993年版本的2处、2007年版本的30处，大幅增加为105处，在一定程度上实现了《科技进步法》从科技法向创新法的定位升级。
新《科技进步法》的创新法属性，突出体现在以下两个方面：
将党和国家关于创新的新思想、新论断、新要求固化为法律规定。“发挥……创新第一动力、人才第一资源作用……，推动科技创新支持和引领经济社会发展”、“走中国特色自主创新道路”、“坚持新发展理念，坚持科技创新在国家现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”、“实施人才强国战略和创新驱动发展战略”、“建设科技强国”、“加强原始创新和关键核心技术攻关，加快实现高水平科技自立自强”、“支撑实现碳达峰碳中和目标，催生新发展动能”、“四个面向”要求和“统筹发展和安全”等作为立法宗旨、指导方针、基本原则，以及国家创新体系建设等总则规定的重要内容，都被正式写入国家法律。并且，通过后续章节中具体制度设计的配套衔接得以在《科技进步法》规则中全面贯彻和落实。
将完善国家创新体系调整为《科技进步法》的制度主线。在2007年将“建构国家创新体系”作为“科学技术工作方针”内容写入法律的基础上，新《科技进步法》进一步在“总则”中增设了创新体系建设专门条款（第4条），并将这一条文置于“总则”极为靠前的位置，以突出创新体系建设对于国家科技创新发展的基础性、系统性和战略性作用，明确规定“国家完善高效、协同、开放的国家创新体系，统筹科技创新与制度创新，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制”，“促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能”。
此外，新《科技进步法》通过章节体例和条文逻辑的调整与重构，将制度规范主线从促进科技活动调整到了建构完善国家创新体系之上。例如，新《科技进步法》将原有法律中“科学研究、技术开发与科学技术应用”章节，从创新链视角重新调整为“基础研究”和“应用研究与成果转化”两章，并且系统完善了产业共性技术、科技成果中试、工程化和产业化开发及应用，以及新技术应用包容审慎监管等强化创新链、产业链融合的制度内容。此外，新《科技进步法》将原有法律中“企业技术进步”章节名称修订为“企业技术创新”，并在“保障措施”前新增“区域科技创新”和“国际科学技术合作”两章，从而形成了以基础研究体系、产业创新体系、企业创新体系、区域创新体系、开放创新体系和创新监管体系为内容的新型国家创新体系法治系统。
打通法治与改革双向互动
2021年《科技进步法》修订的制度创新
人才制度体系化
在2007年修法确立的以企业为主体的、有利于自主创新和市场化环境基础上，此次修订进一步深化有利于全面创新的制度生态系统，突出强化人才第一资源作用，通过法律规则构建“以人民为中心”的创新制度环境。修改后的法律条文中，涉及科学技术人员的规定共63处，涉及人才的规定则有37处；而原有法律条文中涉及科学技术人员的规定仅有34处，涉及人才的规定更少，只有6处。
科技治理法治化
科技立法是科技治理体系的关键内容。《科技进步法》作为我国科技领域的基础法律，是我国科技治理体系法治化的制度标志，也直接反映了我国科技治理体系法治化的制度框架和发展思路。此次修订着力推动科技治理现代化，进一步厘清创新治理与科技管理、基础研究与技术创新、全国与区域、开放与合作、发展与安全在创新发展中的制度关系。
健全国家科技安全治理机制。新《科技进步法》系统增加了保障国家科技安全和规制科技创新风险的科技安全治理机制。其中，针对国家科技安全，首次增加规定明确“国家统筹发展和安全，提高科技安全治理能力，健全预防和化解科技安全风险的制度机制”（第5条），“国家完善共性基础技术供给体系，促进创新链产业链深度融合，保障产业链供应链安全”（第26条），“国家完善国际科学技术研究合作中的知识产权保护与科技伦理、安全审查机制”（第82条），以及“加强科学技术保密能力建设”（第106条）。
全面升级科技治理体系法律框架。新《科技进步法》围绕基础研究、区域创新、开放合作等领域全面升级国家科技治理体系法律框架。上述修订在立法层面上回应了当前科技发展与产业变革的趋势需求，体现了我国科技创新发展面临重大挑战和国家科技创新格局的战略调整，并进一步从法律框架上更加清晰地界定了基础研究、区域创新、开放合作与科技安全在我国科技治理体系中的定位。如果说1993年《科技进步法》在国家科技治理体系法治化上实现了促进科技与经济的制度性结合，2007年修订理顺了政府和市场在促进科技进步中的关系定位，突出企业主体地位和市场资源配置决定性作用；那么，此次修订则尝试进一步厘清了长期影响我国科技创新发展的4对关键性制度关系：基础研究与应用开发、产业化在创新体系中的优位关系，中央与地方在科技创新事权上的配置关系，本国科技创新与对外开放、国际合作在创新促进政策上的协同关系，以及科技发展与科技安全、监督管理在国家安全层面上的统筹关系。这充分反映了，党的十八大以来中央对国家科技治理体系现代化规律认识的深化，以及对我国建设世界科技强国目标路径和部署的重大进展。
基础制度法定化
由于对科技活动法律治理规律认识的阶段性，我国科技领域的大量基础制度事实上长期以来都主要以科技规划、科技政策等规范性文件形式存在，这导致科技基础制度效力位阶低、规则稳定差、适用协调难、约束刚性弱。此次《科技进步法》修订就重点围绕支持全面创新的基本制度进行了较为系统的增补完善和修订，初步实现了支持全面创新的关键法律规则体系化和关键制度要素法定化。
实现科技行政监督管理制度类型化。与科技立法一贯突出保障促进功能不同，此次修订在科技立法中首次实现监管基本制度专门化、类型化，将涉及科技行政管理与监督的基本事项归并集中，设立“监督管理”专章并置于“法律责任”前，有效衔接违规违法行为监管与法律责任追究机制，让科技监管更有效、法律责任更落实。新《科技进步法》健全完善科技法治化建设、科技决策制度、财政科技资金管理、国家科技计划项目管理、科技资源管理、科技伦理、科研诚信、科技统计、创新调查、科技保密、科技安全与失范风险等科技管理的基本制度。其中，科研诚信失信记录、财政科技资金绩效管理制度、设立国家科技伦理委员会，以及禁止学术论文买卖、代写、代投等监管规则都是首次写入国家法律。
新《科技进步法》实施可能面临的挑战
总体来看，此次修订在内容和时机上高度契合党中央关于我国科技发展的战略意图，必将有利于加快“推进科技体制改革，形成支持全面创新的基础制度”，在科技立法领域“填补空白点、补强薄弱点”。但同时，由于此次修订涉及新增、修改和调整的条文数量庞大，制度规则变化明显，虽与国家科技体制改革进程契合度高，但未来在法律实施上可能仍然存在着一些挑战。
新《科技进步法》在涉及事项方面覆盖范围更广，也就必然意味着与我国其他法律之间的协调因素和关系更复杂。这其中，既有与《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）等基本法律的衔接，也有与《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国生物安全法》等同位阶法律的协调。例如，“职务科技成果所有权和使用权”表述中的“所有权”是否与《民法典》第240条的定义一致，以及这一权利的设立、变更和行使是否适用《民法典》第2编第2分编所有权部分的法律规则等。
新《科技进步法》突破了科技领域和科技行业的框架，从科技法向创新法的转变、从基本法向综合法的扩展，也必然意味着法律实施落地还需要更为全面的法规制度配套协调。加快科技创新体系化立法的进程，将成为下一步保障法律有效实施的关键。但是，目前我国科技立法欠账较多，立法资源整体紧张。因此，如何保障《科技进步法》修订创造出来的制度红利能够持续发挥作用，还需要进一步解放思想，通过改革现有科技立法体制机制，激活地方性立法和第三方立法研究与支撑资源，尽快启动科研机构、科技人员专门立法，以及科技评价、科技监督、科技安全配套立法。
新《科技进步法》赋予地方更大科技创新事权，也就意味着统一的创新市场、科技基础制度与按照行政区域划分的制度配置和资源管理之间的关系可能更为紧张。例如，第78条规定“国家鼓励地方积极探索区域科技创新模式，尊重区域科技创新集聚规律，因地制宜选择具有区域特色的科技创新发展路径”，这是否意味着地方可以实施与《科技进步法》规定不同的科技创新制度规则，是否会削弱或者减弱《科技进步法》作为科技领域基本性法律的地位，以及是否会影响到关键性科技基础制度实施的效果等。特别是，区域差异化的科技创新规则是否会影响或者限制创新要素的市场化配置和自由流动。
（作者：肖尤丹，中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学院大学公共政策与管理学院；《中国科学院院刊》供稿）