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海关笔记4概览
随着《中华人民共和国出口管制法》于2020年12月1日起落地施行，以该法为核心的中国出口管制法律体系成为瞩目焦点，尤其在当前国内外政治经济形势日趋复杂，全球产业链深度调整与重构的背景下，出口管制合规风险的企业内部审查、提前预判与合规应对早已从“要我合规”迭代为“我要合规”。与潜在的巨大风险和强劲的合规需求不匹配的是，不少企业仍然对中国出口管制法律体系一团懵懂，对海关在出口管制中的监管方式缺乏了解，
有鉴于此，本期海关笔记聚焦以下问题进行梳理：
《出口管制法》实施以来的中国出口管制法律体系现状
技术出口管制的交叉监管问题
海关如何进行出口管制监管
关键词：中国出口管制法律体系技术出口海关监管
一、图文概述中国出口管制法律体系现状
1.四个效力层级的中国出口管制法律体系
自2020年12月1日《中华人民共和国出口管制法》（以下统称《出口管制法》）实施以来，中国形成了以该法为核心，覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的出口管制法律体系。从效力层级上，当前中国出口管制法律体系包含了法律、行政法规、部门规章、规范性文件四个层级，出口管制管理部门发布的指导性文件作为补充与参考。
说明：指导性文件虽然不具有法律效力，然而其在实务中的指导作用不容忽视，因此，本文所述出口管制法律体系包含了指导性文件，将其与规范性文件统称为“文件规定”。
2.当前中国出口管制法律体系各效力层级规定列举
（二）六问概括《出口管制法》的监管要点
1.出口管制是什么？
出口管制是指国家对从中国境内向境外转移管制物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取的禁止或者限制性措施。
2.出口管制物项的范围有哪些？
3.对哪些行为进行出口管制？
如图3所示，出口管制法对管制行为的界定是相对宽泛的，不仅包括传统意义上的出口，视同出口，再出口，管制物项的过境、转运、通运，或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口，也是《出口管制法》意义上的出口。
4.对哪些主体进行出口管制？
《出口管制法》规定的出口既包括从中国境内向境外转移管制物项，也包括中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，因此不仅是通常意义的出口货物的出口商作为适用主体，其他中国公民、法人和非法人组织都能成为适用主体。具体可以概括为以下五类：（1）出口经营者；（2）其他进行了管制行为的中国公民、法人和非法人组织；（3）外国主体；（4）在境内违反出口管制规定的主体；（5）在境外对从中国购入的管制物项再出口。
注意：出口管制法第四十四条规定了该法的域外效力，即外国主体在境内违反出口管制法的规定，或者在境外对从中国购入的管制物项实施再出口，违反出口管制法的规定，该外国主体也属于管制主体。不过，中国如何在域外实施长臂管辖，以及再出口涉及的其他问题，比如含有中国管制物项的外国产品，或者使用中国技术生产的产品是否属于再出口管制物项，目前在理论和执法上均不明晰。
5.管制的方式是什么？
国家主要通过制定管制清单、管控名单，以及实施出口许可管理来对管制物项、主体、行为进行监督和管理。
（1）管制清单
主要包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、《军品出口管理清单》以及临时管制清单。
（2）管控名单
进口商或最终用户违反国家关于最终用户或最终用途管理要求、可能危害国家安全和利益、将管制物项用于恐怖主义目的，可能会被出口管制管理部门依法列入管控名单。管控名单制度是国家针对进口商、最终用户采取的出口管制措施。
进口商和最终用户一旦被列入管控名单，其有关管制物项的交易可能会受到禁止或限制，有关管制物项出口可能会被责令中止。
此外，出口管制法也规定了管控名单的移出程序，即列入管控名单的进口商、最终用户经采取措施，不再有相应情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单。
（3）实施出口许可管理
6.违反出口管制法的法律责任
违反出口管制法可能会承担行政责任甚至刑事责任。法律责任部分我们会在下期海关笔记中详细介绍。
二、让企业困惑的技术出口管制
（一）技术出口可能存在交叉监管的问题
问题1：技术出口可能涉及出口管制监管要求，也可能涉及国家对技术禁止、限制乃至自动出口的监管要求
理论上讲，当出口技术落入出口管制物项清单中时，应当遵守出口管制法律体系对出口经营者的要求；当该技术落入《中国禁止出口限制出口技术目录》中时，则应当符合国家对技术出口禁止、限制等规定，无奈现实常常错综复杂，可能出现同一技术既落入出口管制物项清单，又落入技术出口禁限目录的情形。
问题2：技术出口的监管规定如何衔接尚不清晰，增加了企业自评的难度
在出口管制法律体系下，企业自评时往往会通过海关商品编码筛查出口技术是否落入出口管制物项清单（包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、临时管制物项清单、《军品出口管理清单》）。
遗憾的是，《中国禁止出口限制出口技术目录》、《军品出口管理清单》没有提供海关商品编码，企业在对照筛查时缺少参照标准，从而增加了排查和评估难度。
（二）技术视同出口，缺乏评判标准
对于跨国公司来说，雇佣外籍员工承担相应工作，在日常经营中进行技术交流与传输是常见情形，加之前述规定比较笼统，与之配套的评判标准尚未明确，企业在实务中如何判断和把握存在困难。
（三）对于技术出口的合规建议
1.了解官方对交叉监管的规定
2.实务中的把控原则
（1）如果出口技术属于军民两用技术的，按照出口管制的监管要求办理。
（2）如果出口技术属于核、生、化、导技术的，也适用出口管制管理。
（4）企业对于出口技术是否属于前述（1）、（2）、（3）所述情形，或者日常经营中的技术交流、传输是否涉及技术出口管制无法评估与确认的，最好及时咨询专业律师或向国家出口管制管理部门咨询。
三、中国海关如何进行出口管制监管
（一）海关在出口管制工作中的定位
（二）海关监管语境下的出口管制、贸易管制
也就是说，贸易管制、出口管制虽然从所涉领域有交叉也有区别，但在海关监管语境下，都是海关按照国家相应法律规定履行进出境监督管理责任，而且履职的方式也基本相同，为方便理解与应对起见，我们不妨说海关履行国家贸易管制措施其实也包括了对出口管制法律体系的执行。某种意义上来讲，出口管制在海关业务中的打开方式，就是海关贸易管制措施的落地执行。
（对此笔者在《出口管制在海关业务中的打开方式——海关贸易管制、合规风险防控简介》中有详细论述，感兴趣的小伙伴可点击阅读）
（三）海关对出口管制物项监管的主要方式
笔者将其归结为三类：
一是，验核许可证件。
注意：从企业合规风险防范角度，这里的许可证件最好从广义上理解，不仅包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、临时管制清单、《军品出口管理清单》，也要包括《中国禁止出口限制出口技术目录》等。
二是，提出鉴别或质疑
根据《出口管制法》的规定，出口货物的发货人未向海关交验许可证件，海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向出口货物发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。
三是，调查和行政处罚
《出口管制法》第40条规定，出口管制违法行为，法律、行政法规规定由海关处罚的，由海关依照《出口管制法》进行处罚。这条规定明确了海关在查处出口管制违法行为时的职责权限。