纪委监督体制、行政监察体制、司法监督体制等都是我国监督体制的重要组成部分。虽然分属在政党、行政、司法中的监督机构的监督对象、职责权限、措施手段、程序方法有很大不同，但都共同行使监督职能，彼此相互协作和作用，共同构成了监督体系的有机整体。适应革命、建设和改革开放形势的需要，我国的监督体制改革就一直没有中断。当前的监督体制建立在以前改革探索的历史基础之上。目前推行的国家监察体制改革无法割断与历史的联系。因此，全面深入了解这段改革历史，是有效推进国家监察体制改革必须掌握的“基础功”。
一、中国共产党成立到改革开放前的监督体制改革
新中国成立后，党内监督机构也在不断调整变化。1949年11月，《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》下发，各级纪委相继成立。这时的纪委是各级党委的一个工作部门，犹如党的宣传部和组织部一样，在同级党委领导下工作，与上级纪委的关系是指导关系。1955年3月，中国共产党全国代表大会通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》（以下简称《决议》），中央和地方监察委员会陆续恢复和重建。《决议》规定党的各级监察委员会与各级党委的关系是指导关系，上下级监察委员会之间是领导关系，以系统领导为主的体制加大了监察机关的权力。［6］但这一体制并不长久，1956年9月，党的八大党章规定，“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”，党委和监委的关系由指导关系改为领导关系。同时规定上级监委有权检查和指导下级监委的工作。“双重领导”关系得到明确。1962年9月，党的八届十中全会做出《关于加强党的监察机关的决定》，规定中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门，派驻开始成为一种重要的监督方式。1969年，各级监察委员会被撤销。
行政监督体制改革主要体现在国家行政监察机构的变革方面。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”10月，中央人民政府政务院人民监察委员会成立，地方各级人民政府监察委员会相继成立。人民监察委员会是人民政府的一个部门，《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条规定，政务院人民监察委员会负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》规定：“中央人民政府政务院改为国务院，原中央人民政府政务院人民监察委员会改为国务院监察部”，地方行政监察机关也相继改名，如北京市人民政府人民监察委员会改名为北京市监察局。1959年，中共中央决定，取消政府的行政监察机构，其职能由党的监察委员会行使，地方各级政府的行政监察机构也随之被撤销，其职能归于党的监察委员会。
司法监督体制也经历了几乎同样的命运。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议表决通过的《中央人民政府组织法》第五条规定：“组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”。1954年，第一届全国人民代表大会全体会议通过了《人民检察院组织法》，“人民检察署”的称谓变为“人民检察院”。1966年5月，“文化大革命”开始，中国社会进入十年浩劫时期。非常规的运动方式代替了常态监督体制，造成了社会的严重混乱，监督体制改革探索遭受了重大挫折。实践表明，缺乏稳定的政治环境和正确思想的指导，监督体制改革很难推行，更谈不上取得实效。
二、改革开放后到十八大前的监督体制改革
1978年十一届三中全会召开后，吸取“文革”教训，各种监督体制开始恢复。最早恢复的是党内监督体制，这体现了党内监督在监督体系中的关键地位。十一届三中全会选举产生了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会后，各级纪委相继恢复，规模逐步扩大，从中央到地方人员配备完整。为强化监督，纪委内部的改革也在不断进行，如职责任务调整、提升职能室主任级别、调整纪委书记在党委的分工排序、完善纪委与党委的关系等。
行政监督体制恢复之后，机构比改革开放前增多，其中一个重要的改革是审计机关的成立。1983年9月15日，根据1982年12月4日第五届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国宪法》第91条的规定，审计署正式成立，之后各级审计机关陆续挂牌。监察机关的恢复相对较晚。1986年12月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，恢复并确立国家行政监察体制。因为两个机构职能重复严重，1993年1月，根据中共中央、国务院的决定，中央纪委、监察部开始合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制。之后，地方各级纪委和监察机构都实行这一体制。2005年10月，十届全国人大常委会审议并批准了《联合国反腐败公约》。为履行《公约》，深入推进预防腐败工作，2007年9月13日，党中央、国务院决定成立国家预防腐败局，之后各地也相应成立了地方预防腐败局。
改革开放后监督体制改革力度较大，直接表现为监督机构增加，人员编制大量增多。但改革也存在一些问题，如反腐败机构职能重复交叉，监督力量分散，出现“九龙治水而水不治”的现象。腐败和不正之风并没有因为机构和人员编制增加而减少，相反在20世纪90年代之后腐败形势变得严峻复杂。事实表明，机构人员的增多并不一定就能换来廉洁。仅靠机构和人员增加的扩张式改革，没有运作机制的转变和制度有效性的释放，难以达到反腐败的目标。
三、十八大以来监督体制改革的成功经验
十八大后的监督体制改革，可以说在机构和编制上基本没有多大的动作，但在运作机制上改革力度很大，效果十分明显，其中影响最大的是纪检监察体制的改革，具有以下鲜明特点：
（一）职能调整定位清晰。纪检监察机关通过做“加法减”收缩“战线”，调整纪检监察职能。“做加法”就是在内设机构、行政编制、领导职数总量“三不增”的情况下，增强监督执纪力量。中央纪委监察部增设4个纪检监察室、1个纪检监察干部监督室，组建宣传部和组织部，通过内部调剂直接增加从事纪律审查业务的人员100多名，执纪监督部门数量和人员力量分别占机构和编制总数近70%。［7］全国31个省（区、市）纪委紧跟中央纪委步伐，通过盘活存量，优化和整合机构，新增61个纪检监察室，增幅达36%。机构调整后，省级纪检监察机关中纪检监察室多数为7至8个。全国省级纪检监察机关中执纪监督人员占总编制比例平均达到57.6%。“做减法”就是全力清理参与的议事协调机构。中央纪委参与的125个议事协调机构精简至14个，省区市一级共参与4619个减至460个，精简比例达90%以上。中央纪委和地方纪委要求纪委书记、派驻纪检组长不再分管其他工作，对兼职行为进行清理，防止角色混乱、职能泛化、监督缺位。有伸有缩、增减结合的调整有效解决了纪检监察机构职责不清、职能发散、主业荒疏等问题。
（二）优化双重领导体制。党章规定下级纪委同时受同级党委和上一级纪委领导。实践中，常常出现下级纪委监督执纪履职面临压力和干扰，不敢完全放开手脚，较真执纪易被孤立，地方纪委监督独立性和权威性不够，严重影响相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的形成，导致一些地方和部门出现“一把手”监督难甚至腐败的问题。针对现实中的问题，中央与时俱进推动党的纪律检查工作双重领导体制改革，提出了“两个为主”，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。中央纪委派驻纪检组组长、副组长和省区市、中管企业纪委书记、副书记提名考察办法制定实施。人事和办案两项重要权力上强化了系统领导为主。大幅增加的信访举报、立案结案、受党纪政纪处分人数表明，查办腐败案件的干扰和担忧减少，各级纪委的监督权威和工作积极性明显提升。
（三）法纪修改富有新气息。《刑法修正案草案九》完善行贿犯罪财产刑规定，判有期徒刑的同时“并处罚金或没收财产”；严格对行贿罪从宽处罚的条件，完善预防性措施的规定。修改后的《刑事诉讼法》规定，人民检察院对于重大的贪污、贿赂犯罪案件，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施；行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。《纪律处分条例》以政治纪律和政治规矩为首划出了不可触碰的行为底线，新增了群众纪律、生活纪律等内容。《中国共产党问责条例》规范和强化党的问责工作。修订后的《中国共产党党内监督条例》监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等重要问题做出新规定。新的纪律规定都强调“纪法分开”，凡是国家法律已有的内容，党规党纪就不再重复规定。因此新规删除了大量与法律重复的内容。在纪律审查过程中，发现了违法行为，不用“吃干榨尽”，只要将其中一个违法事实查清就应移送司法机构，而不能越俎代庖，将所有违法事实调查清楚之后再移送司法机关。
（四）责任追究有新突破。责任追究是党风廉政建设责任制中最难啃的“骨头”，具有牵一发而动全身的作用。十八大以来，党风廉政建设的一项重大贡献就是在理论和实践上破了责任追究这道难题。首先，提出“两个责任”，党委负主体责任、纪委负监督责任，要求守土有责，种好自己的“责任田”。在十八届中央纪委第三次全会上，习近平总书记把党风廉政建设主体责任概括为五个方面，基本列出了主体责任“清单”，要求各级党委主动担负选人用人、正风肃纪、教育监督、案件查办、以上率下的责任，以重点责任的落实带动全面责任的落实。王岐山同志要求纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，紧紧围绕监督执纪问责，深化“三转”，把不该管的工作交还主责部门，做到不越位、不缺位、不错位。其次，开启责任追究“压力机”，真打“板子”处理人。2015年上半年共有370多个单位的党委（党组）、纪委（纪检组）和4700多名党员领导干部被问责。失职渎职行为问责力度同时加大，2014年2.1万人被追究责任。［8］搞腐败要被追究，反不了腐败要担责，中央向各级党组织释放强烈的反腐信号。
（五）监督执纪用新举措。监督执纪方式明显变化是十八大以来正风反腐取得成效的重要原因。纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败，把监督执纪问责作为主责主业，按照党章赋予的职权，采取灵活多样的措施担当履职，纪委的权威和信任度迅速提升，监督执纪环境氛围迅速改变。首先，不管是“老虎”还是“苍蝇”，在国内还是在国外，是纪检干部还是非纪检干部，都一视同仁、概莫能外。其次，各级纪检监察机关紧盯元旦、春节、“五一”、端午、中秋、国庆等关键节点，从烟花爆竹、月饼等具体事抓起，牵头建立明察暗访等常态化机制，网站密集“公开曝晒”违反中央八项规定精神行为。再次，中央和中央纪委坚持问题导向，善于发现问题，敢于直面和正视问题，敢于担当负责。审计和巡视是反腐倡廉建设的两把“利剑”，聚焦发现问题，频率和力度明显加大，发现并移交大量问题线索。
十八大以来纪检监察体制改革收到明显成效，腐败恶化的态势得到遏制，节俭办事逐步成为习惯，公职人员底线意识明显增强，一些习以为常的错误和积习难改的问题得到解决，公私界河逐步分明。
四、对国家监察体制改革的思考与对策
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。从公开报道的资料来看，三地的改革主要聚焦机构建设，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公。虽然《方案》要求三地从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验，但地方的改革受到很多的限制。
第三，重视并用足监督措施。从机构改革角度而言，将检察院的一部分合并到纪检监察机关，虽然人员会增多，但就措施手段而言是调存量的改革，而不是增量改革，因为从试点地区的监察委员会履行的职责和可以采取的措施来看，都并没有额外增加。监督、调查、处置职责早已都有，谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施也早已都有。合并之后，可以使用这些措施的主体和人员变多而已。如果不创新工作方法，对这些措施的使用力度、方式、程序等进行改革，不让这些措施的威力发挥出来，改革就会只有形式而缺少内容。因此，要学习借鉴十八大以来创新运用函询约谈、问责追责、网络曝光、巡视审计、纪律审查、两个责任等措施的方法，加强信息舆情跟踪、搜集分析和研判，利用好个人有关事项报告、诚信体系等数据库平台，让法律授予监察委员会的每项措施都能见到实效，迅速树立监察委员会的权威。
第四，继续完善机构的内部改革。监察委员会设立之后，与纪委合署办公，检察院反贪局、反渎局、职务预防犯罪机构以及监察部（厅、局）、预防腐败局就要撤销。新机构和新人员磨合过程中难免出现不协调的问题，必须及时调整不合理的内部职能和分工，加强内部管理，提高工作效率。在人员编制不可能增加的情况下，合理优化配置监督执纪力量，要着力解决好两个问题：一是协调处理好派出机构本级与派驻机构的力量配置问题，实行人员统一管理，合理统筹安排使用；二是整合末梢执纪监督机构的力量，如乡镇纪委、县级机关纪检组、企事业单位纪委（纪检组），采用联合执纪、交叉检查、巡视巡查等方法实现监督全覆盖，而不必完全采用“机构设门”“人员驻门”方式，使得监督力量过于分散。按照监督对象和监督难易程度合理配置监督力量，公职人员数量多的地区，监督力量多，每年根据具体情况调整监督执纪人员。加大监督执纪干部交流、轮岗和业务培训，提高监督执纪水平，统一执纪标准。推行国家监察人员职业化，非领导职务实行专业技术职务管理，提高专业化能力。
（作者：蒋来用，中国社会科学院社会学研究所廉政建设与社会评价研究室主任，中国廉政研究中心副秘书长）
参考文献
［1］中共中央文件选集（第一册）［M］.北京：中共中央党校出版社，1989：3-4.［2］中国共产党组织史资料（第8卷）（上）［M］.北京：中共党史出版社，2000：2.［3］［4］中国共产党第五次全国代表大会［M］.北京：中共党史出版社，2007：125-126.［5］［6］李学勤.中国共产党纪律检查工作60年［M］.北京：中国方正出版社，2009：5，33.
［7］李志勇.明确责任担当提升履职能力［N］.中国纪检监察报，2014-05-29.
［8］王岐山.依法治国依规治党坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告［R］.2015-01-12.
［9］吴建雄.国家监察体制改革的前瞻性思考［N］.社会科学报，2017-02-15.