提要：人民代表大会制度的基础是普选，该制度由若干板块构成，其中人大系统是主干，而在1949—1954年期间，上述因素还处于缺位状态。当时我国的政体形式有三个特征：政协是国家最高权力机关；由政协产生中央人民政府；由中央人民政府产生其他国家机关，因此人民代表大会制应确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》。这一时期我国的宪法形式既不是单一文本的成文宪法，也不是不成文宪法，而是由《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》和一系列宪法性文件构成的多文本成文宪法，这与我国历史上绝大多数由单一宪法文本构成的成文宪法有明显不同，是一种短期存在的特殊的成文宪法形式。在多文本成文宪法中，各文本效力有高有低，最高的应是最高机关制定、确立政体形式的宪法性文件；在这一模式下宪法性法律的情况较为复杂，其中有的是宪法的一部分，地位较高，有的是法律，地位较低。
1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》），长期以来被认为在1949—1954年期间起着临时宪法的作用，“相当于当时的国家根本大法的形式”，“在我国建国之初发挥临时宪法作用”。同时，《共同纲领》也往往被视为“确立”了我国的人民代表大会制度，如认为《共同纲领》“以临时根本法的形式确认了人民代表大会制度为人民民主政权的组织形式”，《共同纲领》“正式确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式”，等等。笔者认为从人民代表大会制度的基本特征，如由人民选举产生人大，人大在其中是主干、居于核心地位等因素来看，这些“通说”值得商榷。由此连带出来的问题是，当时确立政体的宪法性文件仅仅是《共同纲领》吗是否还应包括《中央人民政府组织法》以及《政协组织法》甚至更多这一时期的宪法形式究竟是什么是成文宪法还是不成文宪法
一、人民代表大会制确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》
人民代表大会制度是指，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；在这一制度中，人大处于至高无上的地位，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督，这些机关无权监督和制约人大。那么《共同纲领》确认的政体是否符合人民代表大会制度的这些特征呢？
（一）人民代表大会制度产生的基础是普选
在人民代表大会制度中，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，这是人民代表大会制度建立的基础，表明人大与人民的关系——人大的权力是人民授予的，由人民选举的代表组成人大，这是其正当性所在。虽然《共同纲领》第12条第2款也规定：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”但由于“当时中南地区、西南地区的军事行动还没有结束，土地改革还没有彻底实现，各界人民群众还没有充分组织起来，还不能进行全国范围内的普选。”“在1949年新中国成立时，由于条件不具备，还无法立即建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，还不能立即实行人民代表大会制度。”也就是说，由于当时没有进行普选，所以全国和地方各级人民代表大会并没有召开。根据《共同纲领》第13条第2款的规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，而政协成员主要是由中国共产党和各民主党派人士及人民团体的代表组成（非公民选举），这使其更像一种精英协商的政治体制，有一定的“贵族政体”色彩。
我国第一部《选举法》于1953年2月颁布，1953年下半年到1954年6月完成了中国历史上第一次普选。1954年6月至8月，全国县、市、省由下至上逐级召开了人民代表大会，并选举产生了全国人大代表。1954年9月15日至28日第一届全国人大第一次会议在中南海怀仁堂召开，这意味着人民代表大会制度建立起来了。因此1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》才应是人民代表大会制度建立的标志。第十三届全国人大常委会副委员长、中国法学会会长王晨指出：“1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议，标志着我国人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过了新中国第一部宪法，明确规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这就以国家根本法的形式，确立了人民代表大会制度这一根本政治制度的宪制基础。”即“标志着我国人民代表大会制度在全国范围内建立起来”的是1954年的一届全国人大一次会议，而不是1949年的政协第一届全体会议，“确立人民代表大会制度”的是1954年宪法，而不是1949年的《共同纲领》。
（二）人民代表大会制度的主干部分是人大系统
在人民代表大会制度中，有人大系统、政府系统、法院系统、检察院系统等等，它们共同构成了人民代表大会制度的若干板块，其中人大系统是主干部分，其地位高于其他系统，是人民代表大会制度的核心。
二、1949—1954年我国的政体是什么
1949—1954年期间，我国的政体形式如果不是人民代表大会制度，那是什么？根据《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等宪法性文件的规定，这一时期的政体有三个特征：中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会的职权，是国家最高权力机关；中央人民政府由政协全体会议产生；中央人民政府再产生并监督其它国家机关。
首先，政协是当时的国家最高权力机关（执行全国人民代表大会的职权），而政协是执政党与参政党进行合作和政治协商的机构，实际上是一个党派机构，即国家最高权力机关是一党领导、多党合作的党派组织。
再次，中央人民政府产生并监督其他国家机关，这些机关共同存在于中央人民政府的框架之内（互相平行），有议行合一甚至议事行政司法合一的特点。《中央人民政府组织法》第5条规定：“中央人民政府委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。”根据这个体制，中央人民政府委员会统揽所有国家最高权力，在它之下设置的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署均由它产生、对它负责、受它监督。
这三个层次不论哪一层都与1954年宪法确立的人民代表大会为最高权力机关、它产生并监督其他国家机关的体制有较为明显的差异。笔者认为，这一时期的政体形式可以概括为“以党领政”，其中政协作为中国共产党领导下的人民统一战线组织处于最高地位，统领一切国家权力；中央人民政府作为受政党统领的“国家政权机关”掌握所有国家权力，集立法、司法、行政、军事权于一身，是国家权力高度集中的模式。
三、我国1949—1954年的宪法形式：多文本的成文宪法
通说认为《共同纲领》在1949—1954年期间起着临时宪法的作用，这等于说这一时期没有正式宪法。确实，《共同纲领》作为一个宪法性文件，其纲领性过强，宪法性不足，难以独立担当宪法之责，但如果说我国这一时期没有宪法，只有起着临时宪法作用的一个纲领，恐怕也不符合实际情况。笔者认为，我国这一时期的宪法形式不是典型的单一文本的成文宪法，而是较为特殊的、由多文本构成的成文宪法。
翟志勇教授曾将这一时期的宪法定性为“不成文宪法”。“1949年建国之时，宪法意义上的人民尚未生成，人民拟制性地存在着，中国共产党与各民主党派代表着不同阶层的人民，统一战线和中国人民政治协商会议构成这一时期的第三维度，以中国人民政治协商会议第一届全体会议暂时代行全国人民代表大会职权，制定了共同纲领和两部组织法，时称‘三大宪章’，是新中国的立国之基，这一时期可以称之为新中国的不成文宪法阶段。这个时期建立了军政合一、议行合一的中央人民政府委员会体制，但这是准战时性的临时体制。”笔者在2019年中国宪法学年会上发言时曾同意这一观点，并认为这与英国式的不成文宪法模式有所不同——仅仅由一系列宪法性文件构成，没有宪法性习惯和宪法判例，这或可成为不成文宪法的第二种模式。但笔者在撰写本文的过程中，对此进行了反思，进而改变了原有看法。
（一）成文宪法与不成文宪法的区别点
成文宪法与不成文宪法是英国学者蒲莱士1884年在牛津大学讲学时首次提出的宪法分类，这种分类所依据的标准为宪法是否具有统一的法典形式。通说认为，成文宪法是指由一个或者几个宪法性法律文件所构成的宪法；不成文宪法是指既有书面形式的宪法性法律文件、宪法判例，又有非书面形式的宪法惯例等构成的宪法。可见成文宪法与不成文宪法的关键区别点不在于是由一个还是若干个宪法性法律文件构成，而在于在这些成文的宪法性文件之外，是否还有大量的宪法惯例。我们之所以误判我国1949—1954年的宪法形式为不成文宪法，就是认定成文宪法只能有一个宪法文本，若有几个宪法性法律文件构成，则是不成文宪法，而这显然是不对的，如法国历史上的1875年宪法就由三个宪法性文件组成（《参议院组织法》《政权组织法》和《国家政权机关相互关系法》），但人们并没有因此认为法国这一时期是不成文宪法。此外，成文宪法是否必须以“宪法”命名？笔者认为不必，如上述法国1875年宪法的三个文件，德国1949年的《基本法》，我国1912年的《中华民国临时约法》等，都未以“宪法”命名，但显然都是成文宪法。
应当指出的是，多文本的成文宪法与不成文宪法确有相同之处——都是由多个（而不是一个）宪法性文件构成，有关宪法的内容均散见于这些不同的宪法性文件之中。如英国有1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》、1911年的《国会法》、1918年的《国民参政法》、1928年的《男女选举平等法》、1969年的《人民代表法》等等，我国1949年9月政协第一届全体会议也产生了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等宪法性文件；但多文本的成文宪法与不成文宪法还有很重要的区别，即在不成文宪法中有大量的宪法惯例存在（这是其号称为“不成文”宪法的缘由所在），而我国1949—1954年期间基本没有宪法惯例。当时我国立法数量较少，内容也比较粗陋，因此实践中可能创制一些先例填补成文法空白，但这些先例后来是否成为惯例，尤其是它们是否可称之为宪法惯例，则还有待梳理和研究。因此，即便《共同纲领》不能独立承担起“临时宪法的作用”，当时的宪法是多个宪法性文件构成，也不能说明这一时期的宪法就属于不成文宪法，它仍然是成文宪法，只是不同于1954年宪法那样典型的单一文本的成文宪法。
（二）我国1949—1954年的宪法由多个宪法性文件构成
这一时期我国的宪法是由多个宪法性文件构成的，但“多”个是几个？哪些是哪些不是？为什么？还需仔细甄别。
1.《共同纲领》
《共同纲领》无疑是这一时期最重要的宪法性文件，其序言规定了国家的性质、政治基础等政治纲领，第二章规定了国家的“政权机关”，总纲和其他五章分别规定了国家的军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等方面的总原则和相应的具体政策，是这一时期治国安邦的总章程。
总之，在《共同纲领》中政权机关的框架并没有搭建完整（只是原则性地规定了人大和政府的地位及其相互关系），作为政体板块的其他国家机关，如政务院、审判机关、检察机关、军事机关以及这些国家机关与中央人民政府委员会共同构成的中央人民政府体制及其内部关系，都没有相应的条文规范。
2.《中央人民政府组织法》
3.《政协组织法》
由于政协全体会议在当时有代行全国人大工作的职能，因此《政协组织法》也应纳入这一时期的宪法性文件。
4.某些零散的宪法性文件
这一时期的宪法除了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》外，还包括一些零散的宪法性文件。如1949年12月16日中央人民政府政务院第11次政务会议通过、同月18日公布的《大行政区人民政府委员会组织通则》，1952年11月15日政务院第19次会议通过的《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，1954年6月19日中央人民政府委员会第30次会议通过的《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，1952年2月22日政务院第125次会议通过、1952年8月8日中央人民政府委员会第18次会议批准施行的《民族区域自治实施纲要》，等等，这些文件涉及国家结构形式的构建，确定了央地关系的基本结构，因而也应视为宪法性文件。
5.关于“国家标志”的宪法性文件
除上述宪法性文件外，还有关于国歌、国旗、国徽、首都等单行法律文件，它们规定了中华人民共和国的国家标志，也属于宪法的内容之一。如1949年9月27日政协第一届全体会议通过的《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，1949年12月2日中央人民政府委员会第四次会议通过的《关于中华人民共和国国庆日的决议》，1950年6月23日全国政协一届二次全体会议通过国徽图案的决定，等等。
（三）其他宪法性法律文件是法律而不是宪法
（四）我国多文本的成文宪法之启示
我国1949—1954年期间多文本的成文宪法体制虽然只存在短短四年，但历史的痕迹也留给我们一些思考。
首先，成文宪法至少有两种模式。成为宪法有单一文本构成的宪法，这是典型的成文宪法；还有多文本构成的宪法，这是特殊的成文宪法。我国自1908年颁布《钦定宪法大纲》起，历经清王朝、北洋政府、国民党政府以及中华人民共和国，一百多年来制定过几十部宪法，期间经历了起起伏伏的曲折发展，一直被认为是成文宪法国家。但我们还应进一步区分成文宪法的类型，我国历史上绝大多数的宪法是由一部宪法文本构成的成文宪法，但由多个宪法性文件构成的特殊成文宪法形式也曾短暂地出现在我们的历史中，具有临时性、过渡性的特征。
其次，在多文本的成文宪法中，这些文本的效力有高低之分。多文本的成文宪法是由若干宪法性文件构成的，其效力并不相同，而是有高有低，在此并不适用“后法优于先法”的原则，不能将其等同于柔性宪法。从我国这一时期的宪法文本来看，其效力等级主要应以制定机关的地位为判断标准，如政协全体会议、中央人民政府委员会、政务院通过的宪法性文件应分别属于第一、二、三层级；若在同一位阶上，如同是政协全体会议制定的宪法性文件，则应根据其内容作出判断，如《共同纲领》的地位应高于《中央人民政府组织法》，因为《共同纲领》更具有宏观性，即便是关于政体的内容，《共同纲领》规定的是类似于后来宪法《总纲》中关于政体的概括性规范（虽然不完整），《中央人民政府组织法》规定的是类似于后来宪法《国家机构》中关于政体的各个部分（机构）相对具体的规范。
事实上，宪法既是国家的根本法，是治国安邦的总章程，也是构建民主共和政体的根本法，这是从不同角度看到的宪法的不同面相。问题是，为什么我们会在宪法的多个面相中强调这一面而忽略那一面？这其中可能有历史、文化的因素。从宪法是治国安邦的总章程看，中国历朝历代都需要治国安邦，也都需要一个这方面的总章程，因此从这一角度出发是很容易接受、也愿意接受作为治国安邦总章程的宪法的。但若从构建民主共和政体的角度看，宪法要配置权力，并设计一套为实现此目的的权力体制，不仅要分工而且要监督，这是我们的历史文化中没有的，是我们很陌生的，也是掌权者（甚至民众）本能地难以理解、难以接受的，因此屏蔽掉这一角度也就是很自然的。我们的思维决定了我们的选择，而我们的思维很多时候是出于习惯。