当代中国的政治社会秩序问题和“稳定的奇迹”激发了学界对国家强制机构的浓厚兴趣。然而，中国警务运行机理的“黑箱”尚未完全打开。针对五个公安部门的访谈表明：执政党对中国式警务的政治属性并不隐晦。社会治安的政治定位使公安部门的地位、编制和经费获得相对倾斜。公安部门则通过动员、整合和渗透等组织技术以及户籍与分类管理、信息技术与网格化管理、目标责任制等技术治理机制支撑“调控中的社会秩序”，以回应社会稳定挑战。如是，以“治安的政治定位”和“调控中的社会秩序”为核心的警务运行机理塑造了“中国特色的平安之路”。
关键词
治安政治；组织技术；技术治理；警务
一、研究问题
在中国这样一个十几亿人口量级的国家，社会治安和社会秩序是最根本的社会基础设施。转型社会矛盾交叠，治安案件和刑事犯罪多发、群体性事件频密，持续挑战着社会和政治稳定。2016年公安机关受理和查处的治安案件分别为1151.72万起和1065.21万起；立案的刑事案件多达642.75万起（国家统计局，2017）。2016年治安形势表明：暴力恐怖风险隐患、非法集资犯罪、社区安全隐患、物流寄递安全等成为治安防控的新挑战（李培林、陈光金主编，2016：295-312）。社会冲突和群体性事件从1993年的8709起增加到2004年的7.4万起和2008年的8.4万起（李忠信主编，2001：123；陆永，2015：195）。虽然中国的社会秩序基础有其“脆弱性”的一面（Minzner，2006），但实现了转型过程的总体平稳并创造了“稳定的奇迹”。
面对不稳定，中国政府通过一系列改革增强了正式社会控制机制和警察机构的能力。中央将“和谐社会”“平安中国”建设目标与维持稳定联系起来。同时，通过社会治安综合治理整合政府各个部门的力量并强化责任。由此，促进了“维稳型国家”（thesecuritystate）的兴起（Wang&Minzner，2015）。政府为确保对“暴力机器”的直接影响力，关键性的改革包括提高公安部门的等级序列，将公安部部长和厅局长纳入中央政治局委员和省委常委；提高公安部门负责人担任政法委书记的比重。公安部门的突出地位和影响力进而增强了其人事和财政预算上的议价能力，获得了编制和经费倾斜（Wang，2014a）。
在治安纠纷、刑事犯罪和群体性事件汇集的多重压力下，中国的政治体系利用自上而下的责任制、人事吸纳和财政经费等激励约束机制实现维护国家长治久安、保护人民安居乐业的重大政治和社会责任。这些解释从宏观和中观关联层面提供了理解中国社会维持稳定的“密码表”。但将中国社会秩序和政治稳定视为一个投入和产出的线性函数，即“上层注意力—财政经费、人员编制投入和责任制—社会稳定”存在过度简约的风险。这一解释逻辑尚未完全“闭合”：公安部门的领导者在感受到来自上层的压力后，采用了怎样的警务机制和策略来调动各级公安部门实现维持社会秩序和政治稳定的目标仍有待挖掘。
本文加入了“维稳型国家”和警务运行机制的理论对话，从组织技术和技术治理维度来完善上述“闭环”的逻辑链条：整合宏观和微观元素，提出“治安的政治定位与调控中的社会秩序”这一框架来阐释以警察为核心的国家强制机构的运行机理。这一整合性的解释包含宏观层面的“治安的政治定位”和中微观层面的“调控中的社会秩序”两个部分。
二、文献综述
警务不仅寻求社会秩序，更重要的是维护政权稳定，从国家治理的高度审视警务运行机制很有必要。在快速转型过程中，中国的社会秩序何以能够持久稳定是一个令西方学者困惑的问题。中国共产党和政府采取深思熟虑的改革确保公安部门对党忠诚，特别是将更多的高层职位分配给公安局长。此外，在社会控制较弱的地方，国家通过增加经费来扩大强制的范围。因此，强大的国家强制能力是政权和社会稳定的基础（Wang，2014b）。省级公安厅局长和公安财政支出的量化分析表明，中国共产党赋权公安领导“进班子”，公安部门由此获得更大的财政预算议价权。换言之，职级高配的人事吸纳策略和财政激励机制确保了对公安领导的激励（Wang，2014a）。通过构建中央和省级政法委领导数据库发现，关键性的机制包括提高公安部门在政治行政体系中的地位、增加经费和编制；重建政法委；通过社会治安综合治理整合政府和各个部门的力量；改变干部考核体系（“一票否决”）以增强地方政府的责任意识等（Wang&Minzner，2015）。
为实现预防犯罪和寻求稳定，需要党委发挥领导作用来调动广泛的行政力量和社会力量参与，并赋予警察较大的自由裁量权。社会治安综合治理实质是执政党主导的“组织化调控”机制，其制度基础包括党委制和党组制、党管干部的人事制度、归口管理制度和双重领导制度、内部联席制度。压力型体制约束下，治安承包制、目标管理责任制、领导责任制、一票否决制等是支撑组织化调控的运作机制（唐皇凤，2008）。执政党在四级政法委的基础上增设五级综治委和五级维稳办（杨锡铭、王孟平，2012），夯实权力组织网络，构建立体化治安防控体系。不过，从国家与社会关系视角看，在这种组织网络的末梢，基层国家权力是以“社区中的国家”方式融入社区，而非简单的依靠命令、专断和家长制方式“相处”（陈周旺，2011：154）。当然，在执政党主导的权力结构中，警察会采用多样性的策略来实现多重职责目标。例如，综合运用“一村一警”、互联网监控、信息员制度等信息策略；展示警力以实现威慑、推动抗议各方对话协商、协调其他政府部门和第三方力量解决问题等劝服策略（Zhou&Yan，2014）。
中国警务运行机理的解释由一个完整的“问题链”构成，即中国共产党对公安系统以及整个政法系统的战略定位；这种战略定位如何影响和塑造公安部门的资源配置；公安部门采用怎样的策略机制来维持政治和社会秩序以实现上述战略定位。
虽然进行了较为广泛的访谈和多年的资料收集，但由于公安系统保密的特殊性，本文针对某一特定地区严谨的连续性数据仍较为薄弱。按照学术伦理，一些内部资料和访谈仅用于帮助本文进行核心观点的佐证，并不能公开引用。因而解锁中国警务运行机制“黑箱”远未达到精细化的程度。本文尝试从整体上为警务运行关键机理提供一个尚不完美的解释，为增进对该问题的理解提供边际贡献。
四、治安的政治定位与调控中的社会秩序：中国警务运行机理的概念框架
组织技术和技术治理的整合，实现了警务运行的战略、资源、组织、技术和激励等各种元素相互支撑和共生。例如，警察的预防和控制战略离不开户籍登记、重点人口分类管理等技术治理要素的支持。网格化管理和立体化防控体系等技术治理也依赖警察整合调动党政和社会资源的组织技术。不仅如此，无论是社会治安防控体系的组织技术，还是网格化管理、重点人口分类管理等技术治理都依赖绩效考核和目标责任制的激励约束。由此，组织技术和技术治理“互嵌”构建了“调控中的社会秩序”。
五、治安的政治定位：警务战略选择与适应性资源配置
中国当下的警察脱胎于党的保卫机构，历经抗战、内战和革命等政治运动，深受政治和历史传统的影响。在中国的话语体系中，警察作为人民民主专政的政治工具，忠诚接受党的绝对领导，在政治上同党和国家保持一致。在维护统治、防控犯罪和提供服务“三位一体”的职能体系中（王智军，2009：54-61），警察维护政权稳定的政治属性获得凸显。
中国政府对于警察的政治属性并不隐晦，中国式警务（ChinesepolicingStyle）具有浓厚而独特的政治色彩。从1949年中央人民政府公安部成立开始，首要政治任务就是巩固国家政权。“国家的公安部门，应是国家政权镇压反革命、确立社会秩序、捍卫国家安全的有力工具”（公安部《罗瑞卿论人民公安工作》编辑组，1994：10）。直到今天，公安部门始终将维护国家政治安全和政权安全置于首位，积极化解影响社会稳定的矛盾纠纷、处置各类重大突发事件（公安部办公厅，2015：27）。2015年1月20日，习近平总书记在中央政法工作会议上重提政法部门“刀把子”的定位，强调政法队伍要忠于党、忠于国家、忠于法律。“政治建警”和警察的政治属性被提升到战略高度。
治安政治的战略定位直接影响了公安部门的政治行政地位、人员编制和财政经费等资源配置。公安部门在中国的权力结构中地位显赫，公安部门的“一把手”在行政和党务系统中往往获得“高配”。不仅如此，公安部门利用治安的政治定位和权力结构中的位置，争取到更多专项编制、经费等警务保障的相对倾斜。这在一定程度上匹配和支撑了其战略需要。
警察编制和员额从公安部组建开始就一直是公安队伍建设的核心问题。在转型过程中，警察编制虽然持续增加，但职能扩张和任务增长更快，警察总量不足、地区和机构间不平衡等持续存在。1949年10月第一次全国公安会议的重要议题就是组织和队伍建设。1950年6月第一次全国公安人事工作会议召开时，19万警察编制中缺额4000多名中级领导干部、19000多名处级领导干部和40000多名一般干部（《中国人民公安史稿》编写组，1997：247），实际只有约13万名警察。1951年，根据中央精简精神和全国编制委员会拟定的编制方案，全国公安机关、人民警察的编制减少1/10，员额约3万人（本书编写组，2003：41-42）。此后，随着政府机构改革和社会秩序变迁，公安编制的精简或扩充调整非常频密（见下表）。
随着国家财政能力增强和维稳压力增大，中央进一步通过审核确认地方编制和扩充专项编制来增加警力，以回应社会稳定的挑战。2004年，公安部初步统计全国自定公安编制41.8万名。同年，已有24个省（自治区、直辖市）按照规定程序，由省级编制部门进行了审核认定（中国法律年鉴编辑部，2005：208）。2008年，中编委批准五年内在新增41.82万专项编制基础上，再为公安机关增加专项编制20.1万名（贺电等，2014：43）。公安部出台《2004-2008全国公安队伍正规化建设纲要》和《全国公安机关编制标准》，明确综合考虑人口数量、经济发展水平、治安状况和行政区划等因素，制定全国公安机关编制标准，按标准配置警力。此外，地方政府还利用“软财政支出”雇用名目繁多的治安辅助力量（叶静，2016）。
中央和公安部通过警务保障体制改革来调适和优化中央和地方分级分类保障责任，提高警务保障水平。公安部成立以来持续探索警务保障体制改革。1949-1955年、1955-1958年和1958-1966年先后实行“统一核定”、“垂直管理”和“两级管理”体制。20世纪80年代公安部意识到建立健全警务保障体制是解决经费短缺、提高业务保障能力的重要办法（刘明望，2014：68-74）。公安部积极寻求经费保障途径，1981年国家预算支出科目单设公安支出科目。1994年分税制改革和“分级管理体制”下，按照事权划分原则，公安机关预算和警务保障分别纳入中央和地方财政预算，中央和省级财政可以安排公安专项资金补助。由于中央的警务保障水平远远不能满足警务需要，实际上变相鼓励公安机关通过行政性收费、罚没款、摊派甚至占用取保候审费、保证金、扣押物等途径自筹部分经费（么子国，2005）。2009年7月，中办和国办下发的《关于加强政法经费保障工作的意见》（厅字〔2009〕32号）将分级管理体制调整为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”体制（公安部装备财务局，2011：273-274），细化经费分类、增设业务装备费科目；明确分项目、分区域保障制度，切实增强经费保障能力。
六、调控中的社会秩序：警务运行机制中的组织技术与技术治理
在治安的政治定位以及警察编制和警务保障约束条件下，警察通过复杂多样的组织技术和技术治理形塑了“调控中的社会秩序”。中国共产党擅长通过一定的组织技术来回应各个领域的挑战。例如，执政党因应民主化、市场化、多元化三重挑战，采用转型、吸纳和渗透技术有效适应不同场景中出现的问题（景跃进，2011）。为回应社会治安和政治稳定挑战，自上而下的动员技术、对基层社会的渗透技术以及将警务部门的目标上升为党政目标的整合技术得到了采纳。技术治理的两个维度在警务运行中均有体现，例如户籍登记和重点人口管理、考核和岗位责任制等表明治理手段的技术化取向，各种视频监控在警务中的应用体现出信息技术对警务运行绩效的改进。
针对改革开放后持续不断的犯罪高峰，运动技术被优先采纳并以“严打”的面相呈现。由于“文革”遗毒助长了部分年轻人的暴力习惯，再加上“上山下乡”运动的治安后果（潘鸣啸，2009：358），改革开放初期城市治安严重混乱，刑事犯罪活动猖獗，扰乱社会治安的“绝大多数是青少年、青年工人和学生”（彭真，1991：405-420）。针对城市治安严重混乱问题，1979年11月和1981年5月中央政法委分别召开全国城市治安会议和五大城市治安座谈会，提出以北京、天津、上海等大城市为重点整顿社会治安，依法从重从快集中打击犯罪分子。虽然整顿治安和打击犯罪取得了一定效果，但很快刑事犯罪就出现了反弹。这直接导致中央不得不采用最后的“杀手锏”：组织政治运动严厉打击违法犯罪（潘鸣啸，2009：359）。1983年7月，邓小平指出“刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心”，“为什么不可以组织一次、二次、三次严厉打击刑事犯罪活动的战役？每个大、中城市，都要在三年内组织几次战役”（邓小平，1993：33-34）。由此，1983-1987年1990年和1996年在全国范围开展了集中、固定期限逮捕和严厉打击特定犯罪对象和类型的运动，各地也有很多类似的运动。
如上所述，20世纪80年代犯罪率急剧上升和公众对犯罪的担忧是国家领导人发动“严打”（sternblows）群众运动的动因。针对特定职业、特定群体和关键领域的选择性打击取代了过去全面的犯罪控制运动。不过，“运动式警务”并非国家权力强化的结果，而是国家权力弱化的选择（Dutton&Lee，1993）。持续多年的“严打”取得了短期效果，但运动式警务也遭受了争议和质疑（Tanner,2005）。“严打”的理由是80年代早期出现犯罪高峰，特别是青少年犯罪和经济犯罪，结果广泛地适用死刑。过去25年的经验事实似乎表明，中国的“犯罪高峰”并没有想象的那么严重（Bakken，2004）。从效果上看，“严打”前后的犯罪统计数据表明，虽然有短期效果，但并没有预想的那么成功。未预期的效果是提高了人民对犯罪的认识、获得公众对刑事镇压政策的支持、巩固了道德滑坡的边界（Liang，2005）。进入21世纪以后，尽管动员策略没有根本性改变，但警务部门倾向于选择运动式强度更低、规模范围更小的专项行动来聚集执法资源，集中解决突出的治安问题。
鉴于刑事犯罪特别是青少年犯罪相当严重且成因复杂，整合策略得以采纳。1979年6月，中宣部、教育部、公安部、全国妇联、共青团中央等八个部门联合向中共中央提交《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》，建议实行党委领导、全党动员、书记动手，依靠学校、工厂、机关、部队、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会力量来加强对青少年的教育。作为一种系统性问题解决方式的“综合治理”在治安领域开始生成。1981年1月，中共中央发出《关于加强政法工作的指示》，正式提出“综合治理”战略。从以“打击”为主到“预防”和“打击”并重，社会治安综合治理的经验不断丰富和深化，并在1991年上升为中央的战略选择。从公安部门唱“独角戏”到政法部门的松散动作，然后过渡到全社会齐抓共管、强化领导责任制和“一票否决制”，形成大合唱。
社会治安综合治理主要通过中国共产党组织整合分散在不同政府部门和不同政府层级、社会和市场的力量，将治安触角延伸到社会的每一个角落，实现社会治安调控的组织化和制度化。这些组织体系包括党的“四级政法委、五级综治委、五级维稳办”和政府“两院三部制”的刑事司法系统构筑的“纵向到底、横向到边”的网络（杨锡铭、王孟平，2012）。社会治安综合治理是一项庞大的系统工程，公安部门成功地将预防和打击犯罪、维护社会稳定等职能从部门工作升格为党政核心工作之一，在党委统一领导下党政齐抓和分工负责（中央社会治安综合治理委员会办公室编，1992：87-90），即通过党整合和压实各个部门维持社会治安的职责。2005年启动的“平安建设”是社会治安综合治理的“升级版”，各领域、各层次的“问题联治、工作联动、平安联创”成为整合党政、市场和社会力量的新机制。此外，很多传统的矛盾纠纷化解机制被“重拾”并予以创新。例如，信访这一传统的“民意上达”机制在新时期从转办交办向督导检查并促进问题解决的“秘书型”向“职能型”转变（张恩玺，2012：5）。又如，“枫桥经验”以及行政调解、司法调解和人民调解等再度被激活。
技术治理（technocracy）具有复杂精细和技术现代两种面相。一方面，国家在实现自身管理目标时，管理技术、治理手段等正在变得越来越技术化（渠敬东等，2009），标准化、定量化、流程化和精细化是技术化的重要体现。另一方面，政府采取计算机、物联网、信息通讯技术、大数据、云计算等技术体系，尤其是现代信息技术来更好地提升公共管理和公共服务的效能（黄晓春，2010）。具体到警务领域，前者主要指户籍和重点人口分类管理、绩效考核与目标责任制越来越技术化；后者主要指信息和视频监控技术与网格化管理，大数据与智慧警务或情报主导警务等蕴含的现代技术和智能化取向本身。在警务运行过程中，技术治理的两种面相有相互嵌入和融合的趋势，更好地实现了精细化和智能化的效果。
七、结论与讨论
中国的社会秩序和政治稳定难以“切割”，因此，建立有效的治安体制对于维护社会秩序和国家的合法性至关重要。转型过程中的矛盾纠纷、犯罪和群体性事件持续挑战中国的稳定和秩序。回应时代的挑战，中央从“治安的政治定位”出发，注重结合党的中心工作，调适警察维持政治和社会稳定的政治性功能。一方面始终把确保国家政治安全和社会政治稳定置于首位（公安部编，2016：31）；另一方面，因应政治和社会秩序的情势变化，也灵活地调整不同时期警察的职能重心。作为战略定位匹配的结果，公安部门获得了“一把手”高配、编制和经费等稀缺资源的倾斜。警察则采用动员、整合和渗透等组织技术以及户籍与重点人口分类管控、信息技术和网格化管理、目标责任制等技术治理机制实现中央对政治稳定和社会秩序的要求。组织技术和技术治理都具有较强的动态适应性。由此，“治安的政治定位”和“调控中的社会秩序”框架形塑了“中国特色的平安之路”。
不过，“治安的政治定位”和“调控中的社会秩序”也面临着挑战。一方面，“治安的政治定位”导致公安部门的职责存在显性和隐性扩张（魏永忠主编，2015：78），加剧警力资源紧张和警务疲倦常态化。同时，维系治安的政治定位的组织资源面临增长的极限。警察编制未来大幅度增长的空间极其有限。公安经费支出的增速长期超过财政支出的增速且绝对规模巨大，难以保持高速增长的态势。另一方面，“调控中的社会秩序”所赖以实现的组织技术和技术治理机制在一个传统、静态的社会结构中非常有效，而在一个更现代、流动性更大、更复杂的现代社会结构中，其有效性持续受到冲击。在组织技术维度，安全来自有组织的综合治理；不安全来自无组织，而发展需要自由。因此，组织化调控与自由发展之间存在“悖论”。在技术治理维度，公安部门能够利用大数据、云计算、识别和监控软件等人工智能手段实现可视化和数字化的治安防控（Lam,2017），不过也存在大数据警务滥用、侵犯隐私和自由等基本权利的风险（彭知辉，2016）。