关键词：公安机关；体制；管理制度；管理体制；分类管理
1978年我国实行改革开放政策，现代化建设成为政府工作的中心，这样就使政府所承担的社会管理和公共服务职能日益增多，阶级斗争职能日益淡化。1979年，公安部明确规定，公安工作要十分自觉地从过去以“阶级斗争为纲”、主要为政治运动服务，转到以保卫“四化”为中心、为经济建设服务的轨道上来。为此，必须对计划经济时期形成的公安工作体制、机制和运行方式进行改革[3]。
纵观中国警察制度的创立和发展，特别是中华人民共和国警察制度的发展，中国警察制度从无到有、从传统到现代，在其历史发展的进程中，与不同的历史阶段相适应。改革开放以来，我国警察制度伴随着国家制度改革和经济社会发展的变化进入现代化建构阶段。从路径选择方面，公安机关主要采取了增量改革的方式，是一个通过试验不断发现和创造新制度的过程，在坚持公安管理体制的基础上，逐步建构一些新的制度以适应社会发展的需要，即“在旧瓶中注新酒”。各地公安机关一般采用边干边学或制度试验的方式来进行制度创新，这种渐进改革方式，避免了大的波动，同时又兼顾了广大民警的心理承受能力，减少了改革中的摩擦，降低了改革成本。从改革方式方面，采用了公安部自上而下推行的改革与地方公安机关自下而上的改革相结合的方式，与地方公安机关“摸着石头过河”的自主创新为主的形式[3]。从改革的内容方面，侧重于通过中观和微观制度创新推动警察体制和警务运行模式的逐步转变，而始终没有触及宏观制度结构的改革和调整。这意味着为深化公安机关体制改革预留了制度空间。
经过近70年的建设发展，具有中国特色的人民警察管理制度已经基本确立，但从现状看，还与法治国家的建立，与国家治理体系和治理能力现代化的需要有一定的差距，人民警察管理制度的建立和完善面临着一系列的问题和困境。
我国现行警察管理体制于20世纪50年代开始建立，经过半个多世纪的演变和发展，形成了“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的体制模式。这种体制充分地体现了我国警察管理体制的特色，即坚持党对公安工作的绝对领导，坚持政治工作为统帅，坚持统一领导、分级管理的制度优势，充分发挥各级政府的积极性。这种“统一领导、分级管理”的体制较好地适应了计划经济条件下行政一体化管理的需要，有效地维护了我国的社会稳定，促进了经济的发展。但伴随着市场经济的建立和市民社会的生成，特别是法治国家的建立和国家新的治理体系的构建，其制度弊病已经明显地暴露出来。
1.这种体制在某些地区容易形成地方化，成为地方保护主义的温床
按照现行管理体制各级党委对公安工作具有决策权和人事权，各级公安部门应接受同级政府的领导。按照我国的行政区划体系，我国的公安体制实际上是五级架构，即国家公安部、省市区公安厅(局)、市地公安局、县公安(分)局和乡镇公安派出所。对着五级公安机关，党委政府都有业务决策权、人事管理权和经费分配权。伴随着改革开放进程的加快和市场经济的建立，特别是城市化、工业化、开放化的进程加快，各级党委政府面临的矛盾和问题越来越多，压力越来越大，为了化解矛盾，减少压力，便把一些难以处置和解决的矛盾和问题交给公安机关，试图动用强制手段予以解决。同时随着市场经济的建立，某些地方为了控制市场、垄断市场，也迫使公安机关出面，公安机关无形中成了地方保护主义的工具。
2.这种体制致使中央公安机关对地方公安机关的指挥能力弱化，不适应打击犯罪的需要
3.这种体制受制于地方管理，使公安机关承担了许多职能外的工作
4.这种体制导致警察机构设置绝对化，警力配置呈“水桶状”，严重制约了基层的战斗力
由于实行“以块为主”的领导体制，每个层级的公安机关都要有与当地党委和政府相对接的部门，使得公安机关成为麻雀虽小五脏俱全的小政府。近年，随着政府职能的扩大，机构也迅速膨胀，新机构设立后公安机关也要设立相应的机构，再加之公安机关内部工作的细化，势必会导致其职能的分散、机构的过度膨胀。以公安部为例，1949年11月建部伊始，公安部的内设机构只有“六局一厅”，而到2013年年底增加至30个(厅)局[2]。由于内设机构过滥过多，造成“两多两少”的现状，即机关警力多，基层警力少；官多兵少，机关人浮于事，基层警力不足，疲于奔命，严重制约了基层的战斗力，很难适应快速反应、快速出警的实际需要。
5．这种体制与反腐倡廉的形势不相适应
改革开放以来，中央给地方大量放权，改变了领导干部管理体制，把过去的下管两级改为下管一级，使地方党委在干部管理上有了更多的自主权。但是，由于缺乏有效监督，一些地方的政治生态存在严重问题，买官卖官现象时有发生，还有的领导干部直接插手和干扰案件，致使人情案、关系案、权钱交易大量滋生，还有的地方领导直接插手公安机关审批的事项，如户口审批、驾驶执照、文化娱乐场所特种行业审批等，也给公安机关的腐败造成了可乘之机，公安系统的腐败现象频发，性质恶劣，严重地损害了公安机关的形象，给党和政府抹了黑。
1.中央事权与地方事权没有明确划分，导致地方干涉太多，事权与经费保障不一致
2.刑事司法权与行政执法权相混淆，使得公安机关可以随意地将两权混用、滥用，造成执法不严，甚至徇私枉法
1.警种复杂混乱，难以统一管理
计划经济时期各自为政，一些垄断行业为了维护行业内的治安秩序相继成立警察机构，由此出现了行业警察，铁路公安、森林公安、民航公安、大型厂矿的公安等。虽然改革开放后进行调整，但行业公安仍然存在。中华人民共和国成立后随着军事管制逐步转移到地方管理后，原有的现役军人整体划转公安，形成消防、边防、武警、警卫等现役军人的警察。这些警察分别管理，各自为政，在行使警察职能时相互推诿，造成治安管理的盲区。
2.警察职业分工过细，分门别类，各管一块，难以形成合力
随着社会管理职能的加强，警种越分越细(治安警、交通警、巡警、户籍警、缉毒警、刑警等)，警察分工也越来越具体，俗话说“铁路警察、各管一段”，不是自身业务范围的事情可以不管，这就造成了治安管理的盲区，也给群众造成警察不作为的误解。
3．目前除现役警察外，全国警察统一服装样式和警衔，没有区分
如法院和检察院的司法警察，监狱或戒毒机构的警察，安全部门的警察等都统一着装，统一授警衔。这些警察的职业特点与维护社会治安、管理社会秩序关系不大，但在群众眼里所有穿警服的警察都一样，所以有事找警察就可能因这些警察不敢管、不愿管而造成误解，最终把责任推给公安机关的警察，影响公安机关警察的形象和警民关系。
1.警力严重不足，非警务活动太多
2．基层民警超负荷工作，身体透支，心理压力大，家庭生活出现危机
我国公安机关一线民警平均每天工作11-15小时，每年平均工作3016小时，平均每3周才可休息一天，“5+2”“白加黑”，没有补休，没有双休，加班加点是常态。逢重大安全保卫工作还要临时增加，特别是逢年过节，全员坚守工作岗位，越是重大节假日，越是得不到休息。基层一线警员一年实际上在工作岗位执勤备勤每人多达200个工作日以上，加班1400个小时以上，这样大量的加班备勤已经超过了基层民警能够承受的极限。因而，造成基层民警身体透支、寿命缩短，有的疾病缠身，心理压力极大。一方面身体不堪重负，另一方面又面临领导压力和群众投诉的压力，一旦有群众投诉就可能末位淘汰，再加上各种考核指标压力，如发案率、破案率等。同时，警察是高风险职业，绝大多数警员承担的是刑事侦查、治安管理、抢险救灾、抓捕看押等执法工作，面对的是犯罪分子、严重的自然灾害，生命时刻受到威胁，风险大、责任大，使得基层民警步步惊心、如履薄冰。由于警察繁重的工作压力，加之子女教育、家庭事务无暇顾及，有的甚至两地分居，使得一线民警家庭“大伤元气”，极易造成家庭危机。
3.警察待遇与工作不相适应，严重地挫伤了警察的积极性
第一，政治待遇低下，民警提升路径单一，被认可度低。公安队伍庞大，在公务员中的比重也大，由于领导职数有限，基层民警上升空间不大，许多一线民警直到退休，都未解决最基本的副科级职级，能在退休时工资上享受副科级或正科级待遇就是比较成功的。普通民警尤其是一线基层民警被认可感较低，警察挨打挨骂很正常，对工作积极性产生一定的不利影响。
第二，经济待遇与工作量不相称，“二高一低”(高压力、高工作量、低收入)是公安队伍的典型问题。一方面从事高风险职业，另一方面经济待遇偏低。从国际与地区模向比较来看，美国警察年薪折合人民币25～65万元；日本警察年薪折合人民币20～60万元；法国警察年薪折合人民币10～40万元，中国香港警察年薪折合人民币18～30万元[6]。而在我国内地，特别是在县乡基层，每月2000元左右的工资还没有保障，部分地方月工资不足千元。在香港，警察除享受高于其他公务员的工资外，还有各种津贴(逾时工作津贴、潜水津贴、上班候命津贴、偏远警署当值津贴、驾驶津贴等)，本人及家属免费医疗、带薪休假、伤亡补偿、子女教育津贴、房屋福利等各种优惠待遇[7]。就算不与国外发达国家相比较，就是在国内大城市如北京、上海、天津、重庆的平均工资相比较，警察也是低工资，甚至低于当地平均工资水平。警察一方面要比普通公民承担更多的责任和义务，面临更大的危险和困苦，甚至是牺牲，另一方面警察的工作并没有得到充分认可与肯定。工资待遇虽然不是衡量认可度的唯一标准，但是却从某种程度上反映了国家以及整个社会对警察工作价值和对警察工作的认可程度。
4.警察已经成为高危职业、风险加大，死伤数逐年增加
当前，警察权威失落，打警察、质疑警察、抹黑警察成为时尚，警察奔跑式执法、投降式执法、躺地式执法、跪地式执法层出不穷。近年抗警袭警事件频发，公安机关伤亡人数增加，改革开放前的30年，我国警察平均每年殉职是32人，但从1980年开始，警察殉职人数直线上升，1996年—2001年达到最高，平均每年牺牲484人。进入21世纪略有下降，但依然高踞不下，2001年—2015年平均每年牺牲441人。而且牺牲民警中以中青年民警为主，占78%，他们大多数是基层一线民警，是基层骨干。在牺牲的基层民警中，积劳成疾而猝死的又占一半以上。同期，警察光荣负伤人员也相应增加，仅2015年就有4599名警察和现役官兵负伤。
我国公安经费现行的管理体制是“以块为主”的管理体制。这种管理体制是战争年代后勤保障“就地取材、自我保障”的延续。改革开放实行分税制后，这种经费管理体制略有改变，即对地方公安机关的办案费和装备费进行必要的补助，国家立项建设公安用房，但并没有从根本上改变基层公安机关经费不足的问题。特别是西部经济困难地区基层公安机关由于经费不足，不得不到处化缘，甚至挪用扫黄罚没款等办法解决，严重地损坏了公安机关的声誉。现行的公安保障体制存在着两个方面的不足：一是没有建立在合理划分公安事权的基础上，使承担责任与公安事权挂钩；二是没有与现行的中央财政收入体制和承担的责任挂钩，导致地方钱少责任多，中央钱多责任少。要通过改革扭转这种局面。
当前社会，人民内部矛盾凸显，刑事犯罪高发，对敌斗争形势复杂，在短期内警力绝对数不可能大幅增长的前提下，为了更好地驾驭比较严峻的社会治安局势，缓解警力不足的问题，各地基层公安机关都通过借助社会力量来协助工作，如招用辅警，以缓解警力不足的问题。然而由于辅警队伍是新生事物，加之制度保障乏力，在辅警队伍中出现了一些问题，这些问题不但对辅警自身的生存和发展产生了影响，而且影响了公安机关维护社会稳定、打击违法犯罪的警务效率，甚至影响到公安机关的形象。
1.工资福利与工作强度不匹配，致使辅警在职人员工作积极性不高
2.人员素质偏低，作风形象不佳
由于辅警待遇偏低，招录辅警标准不严格，文化程度偏低，素质不高，“吃、拿、卡、要”等违法乱纪现象时有发生，严重地影响了警察队伍的形象。
3.人员流动性大，队伍凝聚力不强，工作效率不高
目前，我国辅警队伍没有对应的组织机构，也没有明确的管理体制，辅警队伍的工作处于一种依附状态，依附于公安机关的基层组织和基层民警，而且辅警队伍的力量比较分散，缺乏整体性和组织性，辅警队伍内部也没有有效的交流和沟通，不能与公安机关形成整体合力。同时，我国辅警队伍人员文化程度偏低，社会背景参差不齐，工作责任心不强，队伍凝聚力不强，人员的流动性比较大，严重地影响了公安机关的整体效率。
4.缺乏社会和自我认同，为人民服务的信念不坚定
辅警虽然同警察一起辅助警察履行各种职能，但社会对辅警的尊重和认可程度不高，很多人认为辅警是给警察打工的、打杂的，辅警成了警察的小工，再加之个别辅警对群众态度不好，甚至大打出手，社会认可度不高。很多辅警也只是把辅警作为临时性工作，缺乏警察的使命感、责任感，“当一天和尚撞一天钟”，缺乏为人民服务的意识。
针对上述辅警问题，必须规范辅警人员管理，理顺管理体制，厘清岗位责任，完善管理制度，落实保障措施，切实管好、用好这支队伍，真正使其成为公安机关的一支有益辅助力量。
我国人民警察队伍是具有行政性质的武装力量，“国家安危，公安系于一半”，其地位的重要性不言而喻，因而我国人民警察管理制度改革尤为重要。改革开放后虽然公安机关进行了一系列改革，但由于整体的政治体制改革滞后，在国家政治体制没有整体改革的情况下，公安机关的改革只能是内部体制改革，不可能进行大的制度改革。而目前制约公安机关发展、影响公安机关战斗力，造成公安机关出现腐败现象的主要根源是现有管理体制不适应，即计划经济时期形成的“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的领导体制模式，已经不适应市场经济的需要，不适应法治国家的需要，不适应国家治理能力现代化的需要，需要进行适当的调整和改变。但要改革这种体制风险和阻力也很大。
1.我国人民警察管理制度的改革具有一定的政治风险
现行公安机关的管理体制强调各级党委的直接领导，各级党委政府对公安工作具有决策权、人事权和经费分配权。为了加强对政法工作的领导，各级党委还设立政法工作机构，作为党委领导政法工作的组织领导机构，着力把握政治方向、协调各方职能、统筹政治工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法的环境。即各级公安机关不仅受当地党委政府的领导，还要受当地政法委的直接领导。换句话说，政法委对公安机关的领导就是党委领导的具体化。这种领导体制即“条块结合、以块为主”，而实际工作中，“条块结合”已经虚化，在人、财、物等大的管理方面只剩下“以块为主”，致使全国统一高效的公安管理体制难以形成，必须予以彻底改革。而改革的首要问题是解决如何在改革中保证党的领导、加强党的领导，而不是削弱党的领导、否定党的领导。这是改革的底线，也是改革的铁律。但在现实中，一旦提不受同级党委政府的领导，就与取消和否定党的领导画等号，说公安机关是搞“垂直领导”和神秘主义。所以，公安机关的改革者心有余悸，很少有人提出公安机关领导体制改革的问题，有论述者也是极力回避，甚至绕道而行。导致这些年来的公安机关改革收效甚微。
2.我国人民警察的管理体制已经几十年，各级公安机关已经形成了思维惯性
其一是具有依赖心理。长期以来的党委政府行使决策权、人事任免权，特别是重大事件、案件的决策权，使得基层公安机关领导形成了习惯，党委政府决策，公安机关执行，公安机关的决策能力弱化，遇到重大事件、案件还是要逐级请示汇报，贻误战机。其二是担当意识不强。既然“谁主管、谁负责”，公安机关只是执行机关，公安机关只承担执行中的职责，只要严格按照党委政府的意见办事就可以，结果导致个别地方的不当指挥和失误决策，损害了公安机关形象。凡此种种、不一而足。从以上论述可见，公安机关改革首先要破除陈旧观念和思维惯性，从完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系的战略高度，突破现行体制瓶颈，进一步深化公安体制改革。
当前，公安机关的改革不能畏缩不前，要进行整体设计，稳步扎实地推进，才能达到既定目标。以往的改革经验和教训也告诫我们，缺乏整体设计的改革，只能拆东墙补西墙，达不到理想效果；缺乏目标的改革，犹如盲人摸象，各自为政，难以形成合力。因而，现行公安机关的改革必须确定基本目标，并设计整体框架。
1.确立人民警察制度改革的价值目标
2.我国警察管理制度改革的基本目标
第一，确立我国人民警察管理制度改革的基本模式。根据权力配置状况，世界上各国现有警察模式，主要有三种类型：(1)集中型的警察体制，以法国为典型。法国在内政部之下设立国家警察总局，全国警察由中央垂直领导，经费由国家财政负担；(2)分散型的警察体制，以美国、德国为典型。美国联邦警察与州警察局、县市的地方警察之间没有指挥隶属关系。德国联邦警察与州警察之间只是协作配合关系。分散型的警察体制决定于国家政治体制上的联邦制；(3)结合型的警察体制，以日本、英国为典型。日本中央的警视厅对地方警务有指挥监督权，警视厅以上衔级的警官的任免权在国家公安委员会，警察局大部分经费由中央财政支付[2]。我国的警察体制名为集中，实为分散。未来改革的目标是集中还是分散，还是结合型的警察体制，要予以明确。这是改革的核心和关键，是改革的总纲所在，纲举才能目张。
第二，确立人民警察事权划分标准，按照不同事权分类管理。我国人民警察的事权主要体现在刑事司法和治安管理两个方面，因而，应按照刑事警察和治安警察的工作性质的不同进行分类管理。也可以对内设机构分类设置，待成熟后也可以单独设立具体机构。
第三，合理确立警察编制和提升警察待遇，确保警察的战斗力。在现有财力的状况下解决从优待警，在现有编制内削减不必要的部门，适当给公安机关增加编制。按照人口比例和治安状况，逐年增加警察编制，提高警察待遇。这些都要制定完整的规划并予以逐步落实。
国务院2006年颁布的《公安机关组织管理条例》明确指出：公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》也明确指出：“人民警察具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量的性质特点。”这就意味着公安工作主要承担两大任务：治安行政管理和侦查惩治犯罪。如前所述，从权力性质上看，这属于行政执法权和刑事司法权，而现实中公安机关并没有明确区分，混用、滥用的问题比较突出。为解决这一突出问题，必须改革警察管理体制。
按照权利属性明确划分两大警种：刑事司法警察和治安警察，并按照两大警种分类管理。
1.刑事司法警察管理制度
第一，建立主办侦查员制度和技术职务序列制度。刑事司法警察专业性强，技术含量高，法律规定性程度大，应实行主办侦查员制和技术职务序列。随着司法体制改革的推进，法院、检察院已经推行“员额制”，侦查员与主审法官、主任检察官同为刑事执法程序中的责任主体，也应该从解决侦查权地方化入手，建立抗干扰的侦查工作体制和机制，确立依法独立行使侦查权的理念和制度，实行主办侦查员制度，并建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度。如优于其他警种警务人员的待遇制度、有别于其他警种的考核制度等。侦查工作的专业性强、技术含量高，除建立主办侦查员制度以外，还应建立技术职务序列制度，为长期在一线工作的技术人员提供上升空间和通道[10]。
第三，构建侦查办案责任制。一方面要“让侦查者办案”，另一方面也要“让办案者负责”，构建与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系，让主办侦查员对办案质量终身负责。要运用权力清单、责任清单和程序清单明确权力、分解责任、创造监督条件，解决权大责小的权责不对称问题；要明确主办侦查员同受案立案者、案件审核审批者的责任与免责条件，实现选任机制、考核机制、评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。在渐次淡化传统的案件办理层层审批的行政化色彩，强化司法责任的同时，强调重视侦查人员的职业化建设，通过职业荣誉感和职业待遇保障以解决公安队伍基数大、职数少、晋升空间受限的职业发展问题。
第四，按照公安部大部制改革的思路，侦查权作为中央事权由公安部成立侦查总局，把管辖危害国家安全罪、破坏社会主义市场经济罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行侦查职能的机构和分散在治安行政管理机构中的侦查权限统一并入侦查总局。在省、自治区、直辖市公安厅(局)成立侦查局，在设区的市公安局设立侦查支队，在县公安局设立侦查大队，实行省级以下侦查机构人财物的统一领导和管理，以便与司法改革中的检察院、法院改革相配套，真正使侦查、起诉、审判刑事司法权力的各运行环节有效衔接，形成依法独立公正行使侦查权、检察权、审判权的运行体制和机制。
第五，应当将看守所转交司法行政部门管理，最大限度减少刑讯逼供现象的发生。目前，世界上绝大多数国家都是由监狱管理部门同时管理看守所。但是，在我国自1952年以来一直是由公安机关管理看守所，这样的管理体制在历史上对于公安机关侦破犯罪案件特别是反革命案件，无疑发挥了重要作用。今天，对于侦破一定类型的案件也依然具有重要价值。但是，我们也应该看到，近阶段改判的一些重大冤假错案，都曝出被告人在看守所时受到严重的刑讯逼供的现象。同时我国适用强制措施的比例也居高不下。随着无罪推定、疑罪从无等现代法治基本原则的确立和实施，公民和国家对人权保障意识的大幅增长，为有效遏制刑讯逼供现象的发生，最大限度地保障人权，制约和限制侦查权，应当及时将看守所转交司法行政部门管理。
2.治安警察管理制度
根据《公务员法》和公安部《意见》，建立有别于其他公务员的管理制度，按照职业类别和职务序列，对人民警察实行分类管理。
第一，治安警察应根据行政执法的特点建立行政执法警察和辅助警察的管理体制。维护社会稳定、预防和控制犯罪既是警察机关的责任，也是社会大众的责任，作为警察队伍的辅助人员(以下简称辅警)的设置是一些国家警察制度的通例。辅警和正规警察一起承担维护社会治安秩序、预防犯罪、控制犯罪、服务社会的使命和责任，并发挥了积极作用，被政府和公众认可。目前，我国缺乏辅警相应的制度保障，因而，为辅警正名，确立辅警管理制度是当务之急。从2015年召开的全国公安厅局长座谈会上获悉，建立辅警管理制度已经列入议事日程，在规范辅警的管理上，将明确辅警的适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序，规范辅警的日常管理、考核奖惩和保障待遇。建立政府出资保障、公安使用管理的辅警人员管理模式，努力实现辅警管理制度化、规范化、法治化。同时，提出辅警分为文职辅警和警务辅警。笔者认为，所谓辅警只是承担行政执法的辅助任务，不应承担文职人员的职责。从香港地区的经验看，警察主要有三大主体：正式警察、文职人员和辅助警察。辅助警察专设总部管理。我国警察体制也应构建以上体制，防止执法权不清，随意执法、侵犯公民权利的乱象发生。
第二，行政执法有的工作具有一定的技术含量，如消防、交通管理等部门的技术人员也要按照专业技术人员进行分类管理。
第三，公安部设立行政执法总局，对治安、交通、消防、巡警统一管理，在省、自治区、直辖市公安厅(局)成立行政执法局，在设区的市公安局设立行政执法支队，在县公安局设立行政执法大队。
公安机关现行的部门结构严重不合理，一是分工过细，职数分散，缺乏有效整合，刑事诉讼法赋予公安机关的刑事侦查职能竟然分割在12个部门。二是部门林立，职能交叉、政出多门、扯皮内耗严重。三是头重脚轻，基层基础工作薄弱。机构过度膨胀，机关人员冗余，基层警力匮乏，群众“见警率”不高。为解决这些问题必须进行机构改革。在2016年全国公安厅局长会议上已经明确“大部制改革”的路线图和基本框架，即“五大部”：警务指挥部、警务保障部、案件侦查部、公共安全管理部、基层基础服务部。笔者认为“五大部”设置并没有遵循权力配置原则，特别是案件侦查部、基层基础服务部名不副实。按照权责一致、职责统一的原则，公安机关应该设立警令部、政治部、保障部和刑事侦查总局、行政执法总局、国保总局，即“三部三局”。警令部包括指挥中心、情报中心、通信中心，为高效决策、科学决策提供保证。政治部主要是保障正确的政治方向，干部、警察管理和纪律监督。保障部主要是财政装备、信息化保障。刑事侦查总局主要是刑侦、经侦、禁毒、网安和国际警务合作。行政执法总局主要是治安、消防、交通等管理。国保总局主要是政治保卫、反恐、边防等工作。
目前，警力严重不足，警力分布不合理是制约公安机关战斗力的极大障碍。
1.我国警察编制并没有伴随着城市化进程加快、警务活动越来越多的现状而有所增加，造成警力严重不足
警察的编制机构应与一般行政机关相区别，跳出行政机关的编制体制，应从战斗化需求出发，参照军队编制体制和参照国外警察与人口的比例和治安状况而不断增加警察编制，确保必要的警力。欧美大多数国家的警察与人口比例都在3‰左右，我国应以此为参照，还要从中国社会转型期犯罪高发、矛盾突出、对敌斗争复杂的国情出发，适当增加警察编制，要高于欧美国家的警察比例，以确保社会稳定。
2.要大力精简机关警力
一般公务员所做工作为行政管理和机关事务性工作，虽然也具有执法性质，但仍是行政管理的执法模式，而警察的执法性质具有武装军事的性质。正如《人民警察法》所表述：遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。为制止严重违法犯罪的需要，公安机关的人民警察可以依照国家有关规定使用警械。为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。这些职能是一般行政机关和公务员所不具备的。同时，警察又是高危职业群体，警察是和平时期牺牲负伤人数最多的群体，因而，必须按照警察的职业特点解决工资待遇问题。
1.提高警察工资水平
警察工资原则上不能低于军队。军队是养兵千日用兵一时，而警察则是天天处于战时状态，随时面临着流血牺牲。在平时状态下，警察工作强度丝毫不亚于执勤备战的军队，而牺牲与负伤远超过军队。警察工资即使不高于部队，也要高于一般公务员。香港警察最低级别的工资为13823元/月，远高于其他公务员。香港普通公务员最低级别工资为7674元/月。
2.警察的医疗、住房、子女教育、伤亡补偿、休假等待遇应得到特殊保障
警察高强度工作导致伤病突发、英年早逝的比例远高于其他行业，应为他们建立专门医疗机构，实行免费医疗。在一般医院应建立警察就医的绿色通道。警察在执勤执法中得罪人多，经常面临不法分子寻衅滋事、暴力恐怖报复的威胁，并殃及家属。应为警察建立相对集中具有安全保证的居住环境，免除他们的后顾之忧。警察工作完全没有规律，子女无暇顾及，应为警察子女建立优惠的入学升学政策，不要让警察献了青春献子孙。警察伤亡逐年上升，人身安全保障极为重要，对于死亡的警察要给予优厚的补偿，不要使警察寒心、家属失望无助。警察常年加班加点，疲于奔命，高强度的劳动使其身心疲惫，为保障警察的正常工作秩序，要建立必要的病假、休假制度。香港地区警察在医疗、休假、伤亡补助、子女教育、住房等方面的一系列优惠政策值得我们借鉴。
3.警察的津贴补贴保障
警察高强度的工作并没有相应的物质保障，在香港为了保障警察的工作可以享受各种补偿和津贴，如逾时工作津贴、上班候命工作津贴、潜水津贴、领犬津贴、水警津贴、特警队津贴、偏远警署当值津贴、侦缉任务津贴、驾驶津贴。同时，香港警察还可以根据《公务员事务规例》，与其他公务员一样享受膳宿津贴、当值行车津贴、上下班行车津贴、台风当值津贴、方言津贴、辛劳津贴、打字员额外职务津贴、洗熨津贴、随时召候当值津贴等。应参照香港警察的津贴补贴，制定我国警察津贴补贴制度，并予以落实。
4.警察的退休年龄应提前
作为高危行业，警察的身体健康普遍堪忧。针对警务工作的特点，警察退休年龄应该提前。从警25年就应允许个人自愿退休。但也不宜一刀切，可以根据身体状况和个人选择而定。总体上应比一般公务员退休年龄适当提前。
5.警察的社会地位应得到提升
应在全社会树立尊警爱警的舆论氛围，激发警察的职业荣誉感。要与军队一样给警察以免费游览公园、免费参观博物馆的待遇，民航、铁路、轮船、公交给予优先购票、优先乘坐的优惠。各地方、各单位对警察家属应给予一定的优待政策。
当前面向社会公开招录警察的弊端已经凸显，必须进行改革。2016年1月人力资源和社会保障部、公安部、国家公务员局已经制定了《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》，对警察招录制度进行了改革。在此不再赘述。
在依法治国背景下，警务监督必须依法监督，而依法监督的前提是法律依据。为此，必须从警务监督的主体、客体、权责、程序等各方面制定相应的法律，使警务监督有法可依[12]。如，公安机关非法定警务活动过多、过滥，导致公众的诟病和学界的批评，立法机关应及时回应，通过立法活动明确警务活动的权限范围，进而用完备的法律制度规范警察权的运行，以避免警察长期在法律之外行使警察权，也为警务监督提供法律依据。
各级公安机关要按照公安部《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》的要求积极推进警务公开，将公安机关及其警务活动广泛置于各方面的监督之下。
2.建立依法独立、权威高效的警务执法监督队伍
市级以上公安机关成立警务执法队，对所有警务活动不分警种、不分区域进行执法监督。警务执法队只对同级公安机关党组负责，其他部门不得干涉其执法监督工作。
3.建立权力制衡的警务执法体系
要根据权力的属性建立权力制约机制。刑事司法权应实行分权制约机制。如上所述，构建侦查——预审——法制三位一体的机制。对于行政执法权构建执法分权机制，即罚没款与执法主体分离，实行行政处罚司法化，即对行政处罚中的人身罚、较大数额的财产罚和资格罚，改由法院通过庭审的方式行使。对非紧急性的且关涉公民人身自由、人格尊严与较大价值财产的警察强制措施，实行由检察院或者法院签发令状制度。同时相应限制自由裁量权。
4.建立健全考核机制
要改变传统警务效果评价机制，改革不切实际的数据指标，如立案率、破案率、出警率等，将客观指标与主管指标相结合，建立科学、公开、透明、公正的考核指标体系，提高服务质量。
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基金项目：上海市哲学社会科学规划系列项目“全面推进法治上海建设研究系列——人民警察管理制度改革研究”，项目编号：2015XAC003；上海市一流学科和高原学科监狱学建设项目。
作者简介：严励(1954—)，男，吉林省长春市人，上海政法学院教授，博士生导师，中国犯罪学研究会副会长，主要从事犯罪学、刑事政策学研究。