作者简介：杜万华，最高人民法院咨询委员会副主任、原审判委员会副部级专职委员、二级大法官，四川省法学会破产法学研究会首席顾问、成都理工大学破产法与企业保护研究中心首席顾问。
一、对破产法修改的几点建议
自2007年我国破产法修改以来，15年又过去了。根据我国社会主义市场经济发展变化的情况，全国人大已经正式立项准备对“企业破产法”进行修改，这是一个很重要的机遇，这对于进一步完善我国破产法律制度提供了重要的历史契机。为了修改好这部法律，我想提出以下几点意见。
第一、修改破产法时明确破产制度的定位
要在立法中明确写明我国破产制度是社会主义市场经济制度的重要组成部分。目前来讲，无论是1986年的破产法还是2007年的破产法，破产制度的定位都没有完全写明白。我觉得，把破产制度是社会主义市场经济制度的重要组成部分这一重要定位给予肯定下来，是十分重要的。为什么这么说呢？我们知道，在邓小平同志南巡讲话后，党中央就将在我国建立社会主义市场经济体制作为重要目标，给予了肯定。经过十六年来的努力，2010年，吴邦国委员长宣布我国的社会主义市场经济制度基本建成。又经过十来年，特别是民法典制定以后，社会主义市场经济制度体系在法律上又得到进一步认可。具体来说，我国宪法和民法典等法律，明确规定了社会主义基本经济制度，明确规定了以自然人、法人和非法人组织为基本类型的市场主体制度，完善了物权制度和知识产权制度，建立了以合同制度为核心的市场交易制度等等。在民法典的基础上，我们还通过法律和行政法规建立了市场主体的准入制度、市场管理制度。这些制度的建成，标志着我国社会主义市场经济制度体系基本形成。
但是应当看到，我国的社会主义市场经济制度作为一个完整的体系，还只能说是基本形成，还并不完善。这种不完善，主要表现在市场主体制度中。具体来说，市场主体的救治和退出制度在整个社会主义市场经济制度体系中，依然是短板。虽说我国的企业破产法等法律通过破产清算等制度，规定了市场主体的退出，但是却还未将破产保护法律制度，明确作为社会主义市场经济制度体系中的重要组成部分来看待。这块短板还非常明显。我觉得，如果没有破产保护法律制度的保护，社会主义市场经济发展的质量和效率是很难提高的。因为只要有市场经济，就应当有破产制度，如果没有破产制度做保证，市场经济制度就是不完善的。
当前，党中央、国务院指示要建立全国的社会主义统一市场。为此，各级政府为提高投资者的积极性，推动社会主义市场经济的发展，也在不断改善我们的营商环境。为补齐我国社会主义市场经济制度这块短板，我们应当充分利用这次“破产法”修改的机会，将破产保护法律制度予以进一步完善。其中最重要的，就是要肯定破产保护法律制度，是社会主义市场经济制度体系中的重要组成部分。这应当在“破产法”第一条中予以明确。有了这个奠基性的定位，“破产法”的存在才有前提和基础，整个破产法律制度才能有了根基，整个“破产法”的修改目标和方向才能明确。这一点，是非常必要的。这是第一点建议。
第二、修改破产法时，既要重视民事主体退出制度的完善，更要重视民事主体救治制度的建立
在破产法的立法宗旨中，要把健全社会主义市场主体救治与退出制度写进“破产法”的第一条。为什么要提出这个建议呢？在2007年修改的企业破产法中，虽然规定了重整与和解制度，但是整个立法的重心依然在破产清算。这一特点导致了立法上出现了“重破产清算”，“轻司法重整和司法和解”；重企业法人退出市场的机制设计，轻完整民事主体救治制度的构建。
从党中央决定清理“僵尸企业”以来，全国各地均在不断探索如何挽救危困企业。但由于“破产法”立法的上述缺陷，对如何救治危困市场主体仍没有受到应有的重视。在审理的案件中，实际上法院受理的大多数破产案件还是破产清算案件，司法重整和司法和解案件所占的比重还比较低。尽管同志们都在热烈积极进行探索，但现实状况尚未得到根本改善。
第三、在修改“破产法”时要建立个人破产制度和非法人组织破产制度
利用这次修改破产法的机会，应当把个人破产制度和非法人组织破产制度予以建立起来。严格讲，我国的破产制度应该是法人破产制度、个人破产制度、非法人组织的破产制度，三类制度的完整统一。只有这三种制度都制定出来，相互影响，互为补充，形成破产制度体系，我们的破产保护法律制度的功能和效用才能够充分发挥出来。现在我们的破产法还是企业破产法，只能对法人组织发生作用。目前，我国的市场主体数量已经达到1.5亿，其中个体工商户等小微市场主体数量已经过亿。这种大批量的市场主体如果没有破产保护法律制度的保护，是完全不可想象的。所以，一定要把个人破产制度和非法人组织的破产制度写入破产法律中去。
我们中国破产制度的建立和西方破产制度的建立走过的路是不一样的。西方国家破产法律制度，首先建立的是个人破产制度，因为那时候还没有企业、公司。它随着民事主体的不断完善，才从个人破产制度进入到非法人组织破产和法人组织破产制度，它前后经历了将近300年，是一个逐渐发展的历程。而我们的破产制度，从1986年以来所建立的是企业破产制度，没有个人破产制度和非法人组织破产制度。其实这三种类型的破产是完整的整体，如果没有这些制度的相互补充，那么我们的整个破产保护法律制度的功能很难充分发挥。
在立法规定个人破产制度时，应当给个人破产制度在社会中的孕育和发展留下空间。为什么呢？因为我们国家从来没有过个人破产制度，只有企业破产制度，社会公众对于个人破产制度的抵触还是比较强烈的。在立法中，若法律条款规定得过细，无疑会引起社会争论。但是个人破产制度又不能不制定，那该怎么办？那就首先考虑建立制度，但是建立制度的时候只规定基本规则和基本程序，具体法律实施可以由最高法院通过司法政策和司法解释来规定，随着实践不断完善，让个人破产制度逐渐发展起来。
第四、修改破产法时应将实践中探索的司法重整与司法和解的成功经验写入破产法，为人民法院救治危困企业提供法律依据
二、要进一步建立和完善破产保护法律的配套制度
目前来讲，我们的破产保护法律制度，虽然还没有个人破产制度和非法人组织破产制度，但企业法人破产制度已经形成。在几十年的历史进程中，我们的企业破产保护法律制度未能发挥更好的社会效能，其根本原因是它的配套制度没有落地。总结长期以来方方面面的经验教训，我们下一步应当将建立、完善破产保护法律配套制度放到重要的位置。经过这么多年的一些探索，我觉得至少有三方面的配套制度是值得我们下功夫去研究，去探索的。
第一个制度：要建立完整的管理人制度
第二个制度：要建立府院协调联动制度
第三个制度：要建立执行与破产相互协调的制度
执行制度与破产制度是在两种不同情形下对当事人合法权益予以维护的制度设计。执行制度建立在债务人有能力履行债务而不履行债务的情形之上。在此情况下，经债权人向法院提出申请，人民法院应当动用国家强制力，对债务人采用强制手段强迫债务人履行债务，这是执行制度。
而破产制度则建立在债务人无能力，或者说整体无能力履行到期债务的情景下，人民法院依法平等保护众多债权人合法权益，或者在不损害债权人依法受偿权的基础上挽救债务人的制度设计。这种制度是对债权人利益与债务人利益的平衡。
目前国家在制定“强制执行法”。在制定“强制执行法”的时候，问题摆在我们的面前了。以前执行制度发挥的作用较大，破产制度发挥的作用较小，在客观上出现了“执行强”而“破产弱”的局面。因此，实践中不少情况下出现了“执行”取代了“破产”的现象。现在国家正在制定“强制执行法”，同时“破产法”的修改也在进行中。在“两法”的制定和修改时，我觉得应当把两种制度的协调放在重要位置，以形成相互配合，相互支持的制度安排，防止相互扯皮、相互损害的制度冲突出现。就目前来讲，我觉得至少可以从两个方面来考虑这种制度的衔接和协调。
一是要考虑执行案件移送破产审查制度的完善。我们所说的执行转破产审查制度，到现在实施已经有六年。当时我还在最高法院分管该项工作的时候，为了解决执行难问题，在院党组的领导下建立了“执转破”制度。该项制度建立后，发挥了很大的作用，既消化了很多执行案件，同时对于推动破产制度的发展和完善也发挥了很好的作用。当前在制定“强制执行法”和修改“破产法”时，应当将执行转破产审查制度规定下来。至于如何进行规定，“两法”的制定和修改应当统一进行协调。在“两法”原则规定的基础上，可以考虑由最高法院对“执行转破产审查制度”的具体问题作出规定。例如，对如何启动移送、怎样移送、移送后产生的后续问题等等作出更有针对性的制度安排。
二是要注意执行制度与破产制度适用中的协调。在债务人财产整体执行不能时，这里就涉及到执行与破产司法适用工作的协调问题。债务人财产整体执行不能是什么意思？所谓债务人财产整体执行不能，是指债务人的现有财产，它可以满足个别债权人的执行申请，但是却不能满足全体债权人的执行申请。比如说，债务人拥有的净资产只有100万，但它的债务达到1000万。其中两个债权人各有50万债权，债务人的资产能够满足这两个债权人的执行申请。但是对于其他众多的债权人，这些资产远远不够偿还债权人债权，所以叫“整体执行不能”。如果“整体执行不能”，实质上企业已经到了资不抵债，不能偿还到期债务的破产境地。遇到“整体执行不能”的情况下该怎么办？
三、要进一步推动破产保护法律制度的实施
四、要推动破产保护法律文化建设
第一、在市场经济条件下，破产现象是受经济规律支配的正常经济现象，与债务人的道德价值理念没有必然联系。目前，我国的不少企业家们一陷入了破产境地，先是很恐慌，继而很自责。同时在社会上，人们一听说某企业陷入破产了，就认为是该企业管理人员特别是企业家“没有本事”，是他们“乱来”。对他们的道德评价一下子就下去了。实际上在市场经济生活中，交易多了出现破产现象是一种正常的经济现象。市场经济越发达，破产现象越普遍。要让我们的债权人善于用破产保护法律制度来保护自己的债权，要让我们的企业家善于运用破产保护法律制度来保护自己企业的生存和发展。现在好多人不知道破产法律保护，宁愿去借高利贷，也不愿意运用破产保护法律制度来保护自己，结果让自己在破产的泥淖中越陷越深，最后丧失了救活自己的机会。这些年来，这种情况太多了。
第二、破产保护法律制度是治理破产现象的良药，人民法院是救治“危困市场主体”的医院。我觉得我们的媒体应该加强这方面的宣传，我们法院自己也要宣传。人民法院是社会主义市场经济条件下救治“危困企业”、“危困市场主体”的重要平台，是医院，不单是为“死亡企业”办理丧事的“火葬场”。
第三、破产保护法律制度是社会主义市场经济制度体系中的重要内容，是构建良好营商环境的制度保障。没有破产保护法律制度，中国的社会主义市场制度体系就不完善。目前完善破产保护法律制度，就是在完善社会主义市场经济制度。不上升到这个高度，不足以引起我们的高度重视。
第四、法院开展破产审判工作，挽救危困市场主体，是将市场在资源配置中发挥决定性作用落到实处。他们做的工作是在提升市场主体的市场竞争力，是实实在在的招商引资活动，不是给本地区带来不稳定因素。
第五、法院开展破产审判活动绝不是帮助债务人逃废债务。相反，要依法严厉打击制裁利用破产逃废债务的违法犯罪行为。
第六、法院开展破产审判活动促进产业结构调整，促进新旧动能转换，推动经济高质量发展。在第四次科技革命条件下，第四次产业革命正在兴起。在这一历史条件下，应当采用积极的方法通过破产保护法律制度的运用，将第三次产业革命条件下催生的企业进行改造，把它们控制的生产要素解放出来，实现产业结构调整，促进新旧动能转换。只有这样，才能真正实现我国经济的高质量发展。这一点，应当向全社会宣传。
第七、法院开展破产审判活动要依法平等维护债权人合法权益，尽可能保证债权人利益最大化。要宣传破产保护法律制度，是法人组织和非法人组织运行取得良好经济效益、法律效果和社会效果的基础，是消除社会不稳定因素的药方，是维护婚姻家庭稳定的保障，是防止社会两极分化的平衡器。同时，个人破产保护法律制度落实时，也要严厉打击非法逃避债务，损害债权人合法权益的行为。
我觉得对于种些宣传，包括还有一些理论研究应该加大力度。有了法律文化做保障，我们的破产保护法律制度才能植根于整个社会，取得良好的法律效果和社会效果。我认为法律文化研究，法律宣传绝对十分重要。我就谈以上几点。谢谢大家。