中国破产法律制度的现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度建设内容。实现中国破产法律制度的现代化，就是要按照党中央提出的全面依法治国的总方略，不断推进破产法律制度建设的科学化、市场化、体系化、国际化和法治化进程，使破产法律制度成为建设中国特色社会主义市场经济的法律基石。中国破产法律制度现代化的进程，也是实现中国经济的高质量发展和市场营商环境极大提升的进程。只有实现中国破产法律制度的现代化，才会为实现中央提出的第二个百年奋斗目标，即建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家提供坚实的法律制度保障。
一、中国破产法律制度建设的现状
从2007年新的《企业破产法》实施以来，中国的破产法律制度建设和破产审判取得了长足的发展。特别是在近几年中国推进供给侧结构性改革和实现经济高质量发展以来，伴随着“僵尸企业”出清和营商环境的优化出现了所谓的“破产热”现象：
据最高人民法院披露：截至2020年底，有30多家债务总额在百亿元以上的企业，完成司法重整，扭亏为盈。仅2020年，人民法院通过司法重整共计盘活资产4708亿元，让532家企业重获新生。
另外，最高人民法院于2017年12月5日在深圳专门召开了首次全国法院破产审判工作会议并在此后发布了《全国破产审判会议纪要》和十大破产审判典型案例。随后，最高人民法院在2019年11月8日印发的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中又专门对“破产纠纷案件的审理”作出了规定。除此之外，最高人民法院还就破产案件立案受理、执行案件转破产审查以及破产案件的依法高效审理等制定和发布了系列司法文件。
2021年2月25日国家发展改革委员会又联合最高人民法院等13个部门发布了《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》。《意见》就推动和保障管理人依法履职，降低破产制度运行成本，加快“僵尸企业”出清，从优化破产企业注销和状态变更登记制度、加强金融机构对破产程序的参与和支持、便利破产企业涉税事务处理、完善资产处置配套机制、加强组织和信息保障共五个方面作出了规定。
4、专业的破产审判机构开始逐步建立。按照中国最高人民法院的要求截至2021年8月为止，全国已有近百家法院设立了专门的清算与破产审判庭，并且该数字还在不断增加之中。另外，深圳、上海、北京、杭州、温州、天津、广州、济南、重庆、成都、青岛、厦门、南京、苏州共14个城市还成立了专门的破产法庭。同时，在许多地市的中级法院内部也都组建立了专门的破产审判团队。目前全国共有从事破产审判工作的员额法官417名。
二、中国破产法律制度建设中存在的主要问题
全国人大常委会执法检查组在“关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告”中，将企业破产法实施中存在突出困难做了如下概括：“企业破产法在取得积极成效的同时，实施中也存在破产意愿不强、破产程序执行薄弱、审理周期较长、府院协调不落地、配套制度不健全、财产清偿率较低、制度运行成本偏高等困难和问题，现实中“该破未破”的现象还比较普遍，对破产方式的运用还不够主动，破产制度的作用还未充分发挥”。我们认为，其中“破产制度的作用还未充分发挥”是对中国破产制度现状的最本质的概括。依据我们的观察，中国破产法律制度建设中存在的主要问题表现为以下几个方面：
1、长期存在的破产案件“受理难和审理难”问题并未从根本上得到解决。
案件受理数量和实际企业破产数量相比微不足道。据统计，2020年全国企业注销数量289.9万户，其中因破产原因注销的企业3908户，占比仅约1‰。如以笔者所在的陕西省为例：2018、2019、2020年三年期间陕西全省法院共受理破产（包括强清）案件仅为873件，其中2020年为333件。2020年全省法院共收到新增破产申请257起，已经决定受理的破产案件97件，占破产申请案件数的37.74%，其中清算案件91件，重整案件6件。
另外，从各地受理的破产案件数量来看，分布得很不平衡，如以2020年为例，浙江、江苏、广东三省受理的破产案件总量为8007件，其中：浙江受理3428件，江苏受理2535件，广东受理2043件。上述三省受理的破产案件，就占了全国受理破产案件的60%左右。
目前，个别法院依然以各种理由将破产案件拒之门外。如某债务人企业于2020年11月27日向陕西某地的中级人民法院提出重整申请，该法院拖延了八个多月之后，在各方的催促下，才做出了不予受理破产申请的裁定。该法院作出不予受理破产申请裁定背后的真实理由，就是没有人办理破产案件和没有办理过破产案件。
又如：陕西的某公司于2019年9月5日向执行法院提交“执转破”申请，执行法院于2019年11月7日作出“执行移送破产审查决定书”与“移送函”，并将案件移送破产受理法院进行破产申请审查，该法院在近11个月后的2020年10月13日才做出不予受理的裁定。
上述情况在一些市场经济发育程度较低的省份和地区（如西部地区）并不是个例，在这些省份和地区破产案件的“受理难和审理难”问题依然突出。
3、现行破产立法存在诸多立法缺陷。
虽然2006年的破产法在遵循市场化、科学化的立法原则方面比1986年的“破产法（试行）”有了很大的历史进步，但基于当时的社会条件和立法认知水平，从今天来看依然存在诸多立法不足。首先立法的适用对象仅为“企业法人”，非企业法人和自然人并不具有破产能力，使得破产法被称为“半部破产法”；其次，有关金融机构的破产、跨境破产只有一个原则性的规定，并没有相应的具体规定；再者，有关债权人利益保护的法律规定，管理人选任的法律规定，债务人自行管理营业事务的规定等，都存在诸多立法不足；最后，目前破产审判实践中已经开始大量出现的关联企业合并破产制度、预重整制度、破产简易程序等均未在立法中进行规定。
除上述立法缺陷之外，立法的一些规定本身也很难得到严格的实施。如破产法第13条“人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人”的规定；第14条“人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告”的规定；第18条管理人对“待履行合同”行使解除权或者继续履行权的规定；第19条人民法院受理破产申请后，“有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当终止”的规定；第79条有关重整期间“6+3”的规定；第92条第2款未申报债权的债权人，“在重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利”的规定等。
4、破产审判实践呈现出较大的随意性和诸多超越法律规定的所谓创新性。
5、破产审判严重依赖政府等外部力量，破产审判缺乏应有的独立性。
三、中国破产法律制度现代化建设面临的体制性障碍
1、虽经40多年的改革和开放，但至今为止，我国经济仍处于实现经济结构转型和高质量发展的过渡时期，仍未实现体制的根本性转变。这样一种体制环境，影响和削弱了破产法律制度得以有效发挥作用的经济及社会基础。因为，破产法律制度从总的法治功能来说，它是为社会提供一种市场化、法治化的财富资源再分配、再配置的制度形式。它存在的制度性基础是市场对社会资源进行配置的主导性和决定性地位。没有成熟化的市场机制和没有市场对社会资源实现配置的主导性地位和决定性的作用，就不可能具有破产法发挥实际作用的经济和社会基础。也就是说，没有成熟的市场经济就不可能有完善和有效的破产法律制度。
3、在许多情况下，企业破产往往会牵一发而动全身，特别是在保障民生和维护社会稳定的政策环境下，破产案件已超越了商事案件的私法属性而具有了非常的社会敏感度和广泛的影响力。这都使得破产案件的审理变得格外的困难，法律之外的不可预见性和审理破产案件的司法成本也因此大大增加。
4、由于当下中国的经济关系极其复杂，其带来的直接后果是，法律化手段的成本（包括司法成本）越来越高，而其效率却越来越低下。特别是在破产法律制度的实际适用中，鉴于多种因素的制约，其效率相比较一般的民商事审判更为低下，实际运用的结果经常会令各方感到失望或者不满意。这导致破产法律制度的制度价值很难被社会所认可。
6、法院相应审判体制的建设也不能满足《企业破产法》有效实施的要求。破产立法属于商事立法范畴，破产程序是一种非讼程序，在破产审判实务中涉及诸多法律事实判断和裁判问题。所以破产审判本身具有很强的特殊性和专业性。特别是破产重整程序，其对专业性要求更加突出。在一些国家（如法国、俄罗斯），由专门设立的商事法院负责审理破产案件。而在美国、韩国，则在本国法院体系中设立专门的破产法院。可以说，我们的人民法院在这方面的组织准备、专业准备和人员准备仍然不够。虽然这些年来伴随着一些地方法院破产法庭和破产审判庭的设立，破产审判的组织机构和专业人员得到了加强，但该问题依然没有得到普遍解决。另外，目前一些法院在其内部实行的考核办法也没能客观地反映和促进破产案件的审理，这也大大削弱了法官审理破产案件的积极性。
四、中国破产法律制度现代化的发展路径
要实现中国破产法律制度的现代化，既要解决指导思想上的认识问题，也要解决社会主义市场经济制度建设问题，同时还要解决破产立法和司法建设的市场化、法治化、国际化问题。
1、在立法指导思想上要继续强化破产法律制度的地位和作用
2、最终建立破产法有效发挥作用的制度性条件
要能使我国的破产立法有效的发挥作用，必须按照十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》精神，从体制上消除行政权力对市场资源的过度干预和不正当配置，发挥市场机制和法律机制在市场资源配置过程中的主导性地位和决定性作用。只有这样才能由此确立破产法律制度有效发挥作用的制度性和基础性条件，才能使破产法的社会效果逐步得到真正体现。这可以说是破产法律制度能够有效发挥作用的制度性基础和体制性前提。
在当前，要紧紧围绕深化供给侧结构性改革，努力推进法治化的营商环境建设，不断完善市场机制在社会资源配置方面的基础性作用和决定性地位，为破产法律制度的现代化创造制度性条件。
3、继续强化人民法院的破产审判职能
破产法律制度虽然是民商事法律制度的一个构成部分，但由于破产案件属于非讼案件，所以具有许多自身的特点。破产案件的审理既不同于一般民事案件的审理也不同于其他商事案件的审理，其具有很强的专业性和复杂性。破产案件的审理不仅仅包含了大量的法律判断，同样也包含了大量的商业判断。借鉴国外破产案件审理方面的成熟经验，我们认为：随着我国市场经济的不断成熟和市场体制的不断完善，我国也有必要设立专门的商事法院（破产法院），以此强化商事案件（破产）案件的审判。而在当前，则应当在民商事审判中逐步突出商事审判（破产审判）的重要性和独立性，在法院内部确立起更加有效的商事审判（破产审判）机制。
这几年一些法院成立的破产审判庭和破产法庭，开始为破产法律制度的有效适用提供了相应的审判组织保障，也为未来商事法院（破产法院）的设立提供了可资借鉴的实践经验。
4、完善破产法律制度有效发挥作用的配套性制度条件
5、构建科学、系统、完备的现代破产立法架构
按照全国人大2021年度的立法工作计划，目前已经启动了《企业破产法》的修改（起草）工作。我们认为本次破产法的修改（起草），除了完善、修改和补充现有立法之外，更应当着眼于长远，从构建科学、系统、完备的立法框架入手，为破产法律制度的现代化创造条件。
具体来说，我们目前有以下几种选项：
第一、只是在现有“企业破产法”的框架内进行立法修改，并不在本次修法中进行个人破产法的制定。这样做的好处是，可以较快地完成破产法的修改工作，而待个人破产试点或者实践具备了一定的经验之后，再行启动个人破产的立法工作。该种选项，最为简单也最为可行，但只是一种权宜之计，不能满足破产法律制度现代化的建设目标。
第二、在对“企业破产法”进行修改的同时，启动个人破产法的制定工作，形成“企业”和“个人”两部法律破产法律并存，并分别实施的立法格局。该种选项可以在基本保留现有立法框架的前提下，完善现存破产法律制度没有个人破产的立法缺陷，更好的回应现实社会的立法需求。但“企业”与“个人”分别立法，必然在许多法律制度规定方面形成立法重复，故很难构建一个科学、系统、完备的破产法律制度框架，其离破产法律制度现代化的建设目标仍然存在一定距离。
首先，在破产主体方面，应当结合《民法典》对民事主体的分类，分别确定不同民事主体的破产能力。可以在一部立法中分别针对法人及自然人两类不同民事主体规定不同的破产程序，形成覆盖所有民事主体的破产法律架构。
其次，针对法人、自然人在破产程序中面临的共同问题，特别是一些程序性问题，进行统一的立法规定，以形成共同遵守和适用的法律规则。此举可以大大提高立法的科学性，并形成系统化的立法结构。
最后，随着立法内容的改变，破产立法的名称也应当考虑作出相应改变：除了可以使用“破产法”这一概念之外，考虑到传统观念对“破产”概念的狭义认知（破产等同于破产清算），可在法律名称上将破产（清算）和破产重整（或者破产保护）加以区分，立法的名称可以表述为“中华人民共和国债务人破产与破产保护法”或者“中华人民共和国债务人破产、破产重整与和解法”。
制定一部统一的“破产法”（破产法典），可以说是各国破产立法的基本做法，也是建立现代化破产法律制度的基本要求。在这方面韩国的破产立法提供了最有价值的借鉴。
韩国早期有关破产的立法主要由四部法律共同构成：1962年的“破产法”和“和解法”，1963年的“公司整理法”，以及2004年出台的“个人债务回生法”。四部法律同时适用带来的问题是法律适用的分散化和法律内在体系的不统一。所以在2005年3月31日，韩国根据联合国国际贸易法委员会制定的跨境破产示范法，制定和颁布了统一的破产法——《关于债务人回生与破产的法律》（在韩国将这部法律简称为“债务人回生法”）。
五、结语
中国破产法律制度的现代化是一个必然的历史进程，在这方面，我们有必要总结2006年以来“企业破产法”实施的历史经验，按照习近平新时代中国特色社会主义发展的新理念、新思想、新战略，不断推进中国破产法律制度的现代化进程。特别是通过对现行破产法的修改，逐步构建一个科学、系统、完备的破产法律架构，以更好的推进中国国家治理体系和治理能力的现代化和更有效的服务中国的现代化历史发展进程。
原标题：程淑娟杨春平|中国破产法律制度的现代化及发展路径
如果您有法律服务需求，请您填写以下表单并留下姓名及联系方式，平台会及时分配专业律师与您取得联系，并承诺保护您的个人隐私。
回顶部
引导陕西省商务厅指导陕西省司法厅主办北京德恒律师事务所西北总部管理陕西金汉唐企业管理有限公司