摘要：由于我国行政诉讼法未区分必要参加与非必要参加第三人,导致第三人利害关系认定标准的宽泛性与遗漏当事人发回重审的规定之间存在紧张关系。在司法实践中,法院认定被遗漏第三人时标准不一甚至自相矛盾,且存在过于宽泛地将第三人认定为必须参加诉讼的当事人的问题,造成程序空转。我国有必要引入必要参加诉讼第三人制度,以第三人法律上利益是否被法院一并确定作为主要认定标准,并明确规定只有一审法院遗漏必要参加诉讼第三人时二审法院才可以将案件发回重审,且允许有例外。必要参加诉讼第三人有权在原被告诉讼请求之外提出自己的诉讼请求,并有权申请再审;普通参加诉讼第三人则无此权利。
对上述两类第三人,最高人民法院没有给出明确的界分标准,难以推而广之。不过,这至少说明,司法实践中确实存在两类第三人。2014年《行政诉讼法》修订时没有吸收司法解释的这一分类,使得法官在适用《行政诉讼法》第89条关于“遗漏当事人”的规定和上述司法解释中关于两类第三人的规定时,可能难以抉择。因为既然将第三人区分为“应当参加诉讼”和“可以参加诉讼”,那么就意味着一审法院遗漏“可以参加诉讼”第三人的,二审法院不能将其认定为“遗漏当事人”而将案件发回重审。但从逻辑上讲,遗漏任何诉讼第三人都属于“遗漏当事人”。为解决司法解释分类与《行政诉讼法》第89条规定之间在逻辑上的不连贯问题,有必要在《行政诉讼法》中明确引入“必要参加诉讼第三人”概念,以区别于“普通参加诉讼第三人”,将司法实践中合乎实际需要的做法吸纳到立法条文中。
从比较法上看,明确提出必要参加诉讼第三人概念的立法例主要有《德国行政法院法》和我国台湾地区“行政诉讼法”,后者基本借鉴了前者的立法经验,只是在条文表述上略有差异。我们可以在借鉴比较法经验的基础上,厘清必要参加诉讼第三人的法理,进而构建我国行政诉讼必要参加诉讼第三人的认定标准。
构建我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人的认定标准,应当在借鉴比较法经验的基础上,结合现行的法律体系进行界定。为此,首先需要明确的一个问题是,必要参加诉讼第三人制度的核心价值是什么
综上可见,为了给必要参加诉讼第三人提供无漏洞的法律保护,我国有必要参照比较法经验构建相应的救济制度。令人欣喜的是,新近出台的《适用解释》第30条第3款已经规定:“行政诉讼法第29条规定的第三人,因不能归责于本人的事由未参加诉讼,但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的,可以依照行政诉讼法第90条的规定,自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起6个月内,向上一级人民法院申请再审”。今后可以结合实践中适用该条司法解释的情况,适时在《行政诉讼法》中将第三人申请再审的权利进一步法定化。此外,还须进一步明确该条中的“第三人”是否仅限于必要参加诉讼第三人。对此,笔者认为,原则上只有发生法律效力的判决、裁定或调解书直接损害其法律上利益的第三人(必要参加诉讼第三人),才有必要赋予其申请再审的权利。
在行政诉讼中第三人的类型化问题上,我国学界和实务界迄今尚未达成共识。在新《行政诉讼法》实施之前,能否就这一问题达成共识,对司法实践的影响或许并不明显。但由于新《行政诉讼法》明确将“遗漏当事人”列为严重违反法定程序而应当发回重审的情形,若不能对宽泛的第三人进行类型化,区分出“必要参加”与“普通参加”,则将可能导致法官在裁判时无所适从,或者将宽泛地追加第三人作为普遍选择。理论研究应当及时回应实践需要,根据《适用解释》第109条第3款关于“遗漏了必须参加诉讼的当事人”的规定,借鉴比较法的成熟经验,可将行政诉讼中的第三人明确区分为必要参加诉讼第三人与普通参加诉讼第三人,并将前者界定为“同案件处理结果有直接利害关系,其法律上利益将被法院裁判一并确定者”。进而明确:只有遗漏必要参加诉讼第三人的,二审法院才能将案件发回重审;而在保障该类第三人的陈述与申辩权利且其愿意与其他当事人达成妥协的前提下,二审法院也可以不将案件发回重审;另外,只有必要参加诉讼第三人因不能归责于本人的事由未参加诉讼的,才享有提起再审之诉的权利。
1参见田平安:《浅议民诉中第三人的诉讼地位》,《现代法学》1983年第3期。
2《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第71条第1款规定:“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的,第二审人民法院应当裁定撤销原审判决,发回重审。”
3在立法过程中,有人建议对“利害关系”进行明确,但该建议未被采纳。参见江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第105页。
5例如,在陕西省西安铁路运输中级法院(2017)陕71行终478号裁定书中,法院指出:“而能否作为第三人参加行政诉讼,是以公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有无利害关系,或者同案件处理结果有无利害关系为判断标准,而不是以原告在行政起诉书中列为第三人,法院就应当通知其作为第三人参加诉讼……”
6例如,在广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行申136号裁定书中,法院否决原告提出的一审法院遗漏当事人主张时的理由是:“下圩、坤达两个村民小组不是兰政决字(2012)10号《关于江塘地土地权属争议问题的处理决定》的当事人,在本案审理过程中,并无其他案外人对涉案争议地提出过权属主张,故不存在遗漏当事人。”其并没有从利害关系这一角度去阐述。
7例如,在黑龙江省绥化市中级人民法院(2016)黑12行终16号裁定书中,法院在认定原告起诉符合立案条件,责令原审法院受理本案之后,突兀地指出:“本院认为,原裁定遗漏当事人,属程序违法。”
8在该案中,再审申请人(原审被告)主张:本案具体实施征地工作的单位及部门分别是百色市右江区国土资源局、右江区城区征地拆迁工作指挥部,《征收集体土地补偿协议书》《地上附着物补偿协议》由右江区国土局与被征收的村小组签订,《地上青苗补助协议书》由右江区征地指挥部与被征收的村小组签订。因此,上述两个单位也是本案的当事人。右江区政府申请追加该两个当事人,原审未追加即作出判决,程序违法。但是,再审法院认为,征收土地系县级以上地方人民政府的职权,右江区政府将具体的征地工作交由右江区国土局及右江区征地指挥部实施,相应法律结果仍应由右江区政府对外承担,故原判决并未遗漏当事人。
9在该案中,甘肃省高级人民法院(2016)甘行赔终8号裁定书指出:上诉人魏荣邦诉状中列县住建局、县教育局为第三人,在一审裁定查明由被上诉人县政府委托县住建局、县教育局共同实施拆除事宜的情形下,且被上诉人县政府在一审庭审中提出为了查明案件事实,被委托机关应当参加庭审,故一审裁定遗漏第三人,违反法定程序。类似的裁定书还有湖北省高级人民法院(2016)鄂行终201号裁定书,法院将受委托者武汉市武昌家园拆迁安置事务所也认定为被遗漏的当事人。
10王伏刚:《行政诉讼第三人参加诉讼应在审理程序中审查决定》,《人民法院报》2015年12月9日。
11参见黄启辉:《行政诉讼一审审判状况研究---基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析》,《清华法学》2013年第4期。
12本案二审法院认定:“结合本案,上诉人锦满堂公司所诉的行政行为之一(原行政行为)是被上诉人市消防支队作出的甬公消验字[2016]第0118号消防验收意见,该消防验收意见系针对新江厦(鄞州)商城内部装修工程而作出的行政行为。宁波新江厦投资有限公司作为新江厦(鄞州)商城的房屋所有权人,与被诉消防验收意见之间存在利害关系,属于必须参加诉讼的当事人。在宁波新江厦投资有限公司和上诉人锦满堂公司均未提出申请的情况下,法院应当依职权追加宁波新江厦投资有限公司作为第三人参加诉讼。而一审法院未将宁波新江厦投资有限公司追加为第三人参加本案诉讼,属遗漏当事人、严重违反法定程序,依法应当发回重审。”浙江省宁波市中级人民法院(2017)浙02行终292号裁定书。笔者认为,在本案中,承租人与再转承租人对其自身进行的商场装修被消防部门验收不合格后诉请撤销这一验收不合格决定书,裁判结果与商厦所有权人几乎没有任何直接或间接的利害关系,无论法院怎样判决都不会影响其租金的取得,只是如果原告胜诉,今后可能因不合格的装修引发火灾致损而担责,但这种可能性很不确定,完全没有必要将其列为第三人。
14参见甘肃省高级人民法院(2017)甘行终67号裁定书。
15参见北京市第一中级人民法院(2015)一中行终字第1707号裁定书。笔者认为,征地补偿款发放信息依法属于行政机关应当依职权主动公开的信息,一般无须征求补偿款接受人的意见,因而也没有必要将其列为诉讼第三人。
16该裁定书涉及的案件是武汉飘飘食品集团有限公司不服工商行政处罚案,二审法院认定:“2012年11月9日,飘飘公司与案外人加增公司签订委托加工合同,委托加增公司生产包括飘飘牌黄豆焖肉在内的37种肉制产品……本案中,根据被诉处罚决定认定的事实,加增公司与被诉处罚决定存在利害关系,原审法院未通知其参加诉讼属于遗漏当事人,本院依法应予发回原审法院重新审理。”北京市第一中级人民法院(2015)一中行终字第1679号裁定书。笔者认为,工商行政机关处罚销售不合格食品的超市,涉案食品的超市供货商即行政行为的间接受影响者不服而起诉,二审法院将间接受影响者的委托生产合同的另一方当事人认定为诉讼当事人,明显不合理。
17该裁定书涉及的案件是许某认为其母亲肖某接受手术时医院使用的技术和材料有问题而以自己名义投诉,后不服中山市食品药品监督管理局的回复而引发诉讼。二审法院认定:“本案中,被投诉的人工髋关节的实际使用者为肖某,市食药监局对许某投诉所涉产品的调查与答复行为、省食药监局的复议行为与肖某之间存在利害关系。因此,原审法院应通知肖某作为第三人参加诉讼,原审法院未通知其参与诉讼属于程序违法。”广东省中山市中级人民法院(2016)粤20行终400号裁定书。
18该案二审法院认定:“涉案房屋所有权证颁发时施行的法律为《城市房屋权属登记管理办法》,该办法第34条规定:‘《房屋所有权证》《房屋共有权证》《房屋他项权证》的式样由国务院建设行政主管部门统一制定。证书由国务院建设行政主管部门统一监制,市、县房地产行政主管部门颁发’,本案中,虽然发证机关标注为宁城县人民政府,但房管部门是实际的发证主体……原审法院在审理时,未将宁城县住房和城乡建设局列为当事人,属于遗漏当事人。”内蒙古自治区赤峰市中级人民法院(2017)内04行终9号裁定书。
19该裁定书涉及的是“陈述平诉湖南省国土资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局退付采矿权价款案”,二审法院认定:“经审理查明,缴纳采矿权价款的缴纳凭证上缴款人均为慈利县麦湾煤矿二工区,而陈述平是慈利县麦湾煤矿的负责人和承租人。现慈利县麦湾煤矿工商登记状态为吊销。本院认为,慈利县麦湾煤矿和本案有利害关系,且其法人资格并未终止,原审法院应依职权通知其参加诉讼,而原审法院在审理时遗漏当事人,严重违反法定程序。”湖南省长沙市中级人民法院(2016)湘01行终66号裁定书。
20该裁定书涉及的是上诉人邓国军不服新田县公路局道路行政强制及行政赔偿案。该案上诉人主张:湘M01626货车虽然是挂靠衡阳华运运输服务公司零陵分公司,但是依据上诉人与该公司签订的挂靠经营合同第4条的约定,在合同签订交纳第一期款额后,车辆属上诉人所有。同时,被上诉人也承认湘M01626货车的实际所有人就是上诉人。但二审法院认定:“湘M01626货车行驶证上登记的所有权人为衡阳华运运输服务有限公司零陵分公司,该公司与本案有利害关系,应追加为本案的共同原告,原判决遗漏当事人,程序违法。”湖南省永州市中级人民法院(2015)永中法行终字第81号裁定书。
21江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第143页。
22参见王红岩:《行政诉讼第三人探析》,《政法论丛》1991年第3期。
23参见马怀德、解志勇:《行政诉讼第三人研究》,《法律科学》(西北政法学院学报)2000年第3期。
24参见王麟、王周户:《行政诉讼法》,法律出版社2005年版,第149~150页。
25参见余明永:《对行政诉讼第三人的法律界定》,载陈光中、江伟主编:《诉讼法论丛》(第1卷),法律出版社1998年版,第505页。
26最高人民法院周觅法官曾提及这种分类,不过,笔者不赞同其提出的区分标准(见后文):“一般情况下,‘同被诉行政行为有利害关系’的第三人都是必须参加诉讼的第三人,而‘同案件处理结果有利害关系’的第三人一般并非必须参加诉讼的第三人”。江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第395页。
27《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第643页。
28[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第186页。
29《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第646~648页。
30参见《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第645页。
31参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第187页。
32参见《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第651页。
33参见吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第418~420页。
34参见吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第419页。
35转引自江必新、邵长茂、方颉琳:《行政诉讼法修改资料汇纂》,中国法制出版社2015年版,第93页。
36转引自江必新、邵长茂、方颉琳:《行政诉讼法修改资料汇纂》,中国法制出版社2015年版,第107页。
37《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第644页。
38参见最高人民法院(2017)最高法行申5250号裁定书。法院认定:“本案中,被诉行政行为是海棠区政府与翟好志等人签订安置补偿协议的行为和海棠区政府不履行依法安置法定职责的行为,翟好志等人所在的庄大村委会第一村民小组与两个被诉行政行为均不存在利害关系,且与本案的判决结果也没有任何关联性,本案的判决结果没有减少庄大村委会第一村民小组的任何权利,也未增加其任何义务。因此,庄大村委会第一村民小组并非必须参加诉讼的第三人,一、二审未将其追加为第三人参加诉讼,不违反法定的诉讼程序。”
39虽然在行政诉讼中法官不完全遵循诉判对应原则,常常可以超出原告的诉求进行裁判,但是法官在裁判中必须回应原告的诉求。
40类似的案例如“侯祖贞不服广西横县工商行政管理和质量技术监督局工商行政处罚案”,广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行申274号裁定书。
42《中华人民共和国专利法》第46条第2款规定,在此种情形下法院必须通知第三人参加诉讼:“对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的,可以自收到通知之日起3个月内向人民法院起诉。人民法院应当通知无效宣告请求程序的对方当事人作为第三人参加诉讼。”
43参见《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第643~662页;彭凤至等:《德国行政诉讼制度及诉讼实务之研究》,台湾地区“司法院”1998年印行,第9页。
44参见《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第643~664页;彭凤至等:《德国行政诉讼制度及诉讼实务之研究》,台湾地区“司法院”1998年印行,第8页。
45[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第614~615页。
46《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第1663页。
47参见《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第1665页。
48刘远萍:《实体与程序:遗漏当事人发回重审制度的重构---共同诉讼理论和实践再出发》,载最高人民法院编:《全国法院第二十六届学术讨论会论文集:司法体制改革与民商事法律适用问题研究》,2015年,第772页。
49参见《中华人民共和国民事诉讼法》第170条、第56条、第227条。
502004年修订的《日本行政事件诉讼法》第34条规定:“一、由于撤销处分或裁决的判决权利被侵害者的第三人,由于不能归责于自己的理由未能参加诉讼,因此未能提出应当对判决造成影响的攻击或防御方法时,可以以此为理由对确定的终局判决以再审诉讼的形式进行不服申诉。二、前款的诉讼必须自知道判决确定之日起30内提起。三、前款的期间为不变期间。四、第一款的诉讼,自判决确定之日起经过一年时,不得提起。”转引自江利红:《日本行政诉讼法》,知识产权出版社2008年版,第756~757页。韩国的制度与日本的制度设计类似。《韩国行政诉讼法》第31条规定:“1.根据撤销处分等的判决,权益受到损害的第三人,因不能归责于己的理由未能参加诉讼,从而未能提出能给判决结果施加影响的攻击或防御方法的,可以以此为由,对确定的终局判决请求再审。2.前款请求,必须从知道确定判决之日起30日内、判决确定之日起1年以内提出。3.前款期间,应为不变期间。”转引自江必新、邵长茂、方颉琳:《行政诉讼法修改资料汇纂》,中国法制出版社2015年版,第108~109页。
51我国台湾地区“行政诉讼法”第284条规定:“(重新审理之申请)因撤销或变更原处分或决定之判决,而权利受损害之第三人,如非可归责于己之事由,未参加诉讼,致不能提出足以影响判决结果之攻击或防御方法者,得对于确定终局判决申请重新审理。前项申请,应于知悉确定判决之日起三十日之不变期间内为之。但自判决确定之日起已逾一年者,不得申请。”不过,申请重新审理的对象,仅限于行政法院之形成性确定终局判决。如第三人因行政法院形成判决以外之其他种类确定判决,如给付判决、确认判决等之影响,而权利受损害时,并不得对各该给付判决、确认判决等,申请重新审理。参见翁岳生编:《行政法2000》(下册),中国法制出版社2002年版,第1512页。
52参见《德国行政法院法逐条释义》,陈敏等译,台湾地区“司法院”2002年印行,第1708~1716页。