网络信息内容生态共同治理的法治保障
赵泽睿上海交通大学凯原法学院博士研究生、上海交通大学中国法与社会研究院研究助理
摘要：在平台革命引发的政府管理困境下，网络信息内容生态的恶化让网络平台公司参与治理成为全球共识。为了打破既有法律对网络平台公司积极管理的阻碍，中、美两国分别通过设立内容监管义务与创设法律责任豁免的改革方式，推动了网络信息内容生态的共同治理。但现有的法律改革仅仅止步于鼓励网络平台公司的积极管理，并未通过统一的法律规则协调政府与网络平台公司相异的管理模式，这导致了政府与网络平台公司之间的权力纷争。为了构建起支撑网络信息内容生态共同治理的法治体系，法律应当通过程序规则将网络平台公司的商业管理手段转化为正式的公共管理机制，并调整政府的管理职责和网络平台公司的责任认定标准，使得两者的管理模式能够运转自如。
关键词：网络平台；网络信息内容生态；共同治理；法治保障
一、引言
在此背景下，为了更好地理解全球近几年在网络信息内容方面的法律变革，分析现代法治体系应如何保障我国网络信息内容生态的善治，本文将依次论述：网络信息内容生态的共同治理必要性、网络平台公司参与共同治理的法律阻碍与改革现状、当下法律改革中网络信息内容生态仍然面临的共同治理困境，以及未来法治体系改革该如何支撑起政府与网络平台公司对网络信息内容生态的共同治理。
二、网络信息内容生态的共同治理必要性
“治理”理念源于20世纪90年代在全球范围内兴起的公共管理变革，不同于依赖政府强制性指令和禁令的“行政管理”，“治理”更多强调于多元主体之间在规则的协调下平等、共同地组织和管理社会。“治理”理念下的秩序创造机制并不依赖于政府的权威与制裁，而是注重将不同治理主体的自组织机制统筹起来，尊重并信任社会的自生秩序。这种由政府行政管理转向多元共同治理的理念转型也同样发生在网络信息内容生态领域。
（一）网络信息内容生态的政府管理困境
在网络平台出现以前，政府作为国家管理的主要机构，其总是会设法控制社会中的部分信息流动，所有国家都允许一些这样的控制。例如，在宣称对言论和结社自由进行广泛保护的民主国家里，普遍达成的共识是：涉及儿童色情内容、侵犯他人隐私与名誉的言论，以及武器、毒品等高危物的生产步骤等信息，都应当受到政府的严格管控。因此，政府会依赖于对邮政、出版社、广播电视台等信息中介机构的行政管理，来控制这些违法与不良信息的发布与传播。然而，在第五次科技革命将人类推入信息化时代后，国家逐渐认识到分散的数字网络使得人们的信息流动很难再受到政府的有效控制。在互联网等信息通信技术的助力下，人们发布与传播信息内容无需再经过邮局、出版社、广播电视台等传统信息中介机构的编辑，各类违法与不良信息逐渐脱离了政府的行政监管，开始在网络上病毒式传播。由此导致了长期稳定的关于政府管理信息内容流动的普遍共识开始动摇，全球各国都出现了一个反复争议的话题：在信息时代下，政府是否还具有独自管理网络信息内容生态的能力。美国和中国，作为全球互联网发展指数最高的两个国家，在平台革命后都出现了因政府监管能力不足导致的网络信息内容生态恶化。
面对平台经济引发的全球性网络信息内容生态恶化，各国都普遍意识到：单独依靠政府监控的行政管理模式已经无法适应分散、复杂的网络社会。正如美国的一份政府报告所说：现代信息技术的发展速度已经完全超过了政府独自管理网络信息内容的能力，若政府以行政监管模式去管理互联网上的信息流动，就像试图监管一个无时无刻都在出现新道路、新车辆和新燃料的交通运输系统。因此，各国政府都将目光转移到了掌握新型管理模式的网络平台公司之上，希望借助网络平台公司的技术创新来管理不断恶化的网络信息内容生态。
（二）网络平台公司基于网络架构设计的“助推”
正如莱斯格所预测的那样，即使没有政府的要求与帮助，网络平台公司在市场力量的推动下，也会利用代码设计出便于他们控制用户信息内容的网络架构。
三、网络平台公司参与共同治理的法律阻碍
及改革现状
进入信息化时代后，推动网络平台公司参与治理已经成为各国的普遍共识。但由政府独自管理模式引发的出版者责任却给网络平台公司的积极管理带来了阻碍。
（一）出版者责任对网络平台公司管理网络信息内容生态的阻碍
在工业革命以后，国家对于信息内容生态的管理主要依赖于政府对传统信息中介机构的行政监管，邮局、出版社、广播电视台作为为数不多的拥有发布信息内容能力的主体，受到了行政机关的严格管控。而法律体系为了配合这种行政管理模式，便衍生出了一套以“编辑控制”为标准的责任认定体系，即所谓的出版者责任。它要求那些拥有编辑信息内容能力的主体（统称为“出版者”）对违法与不良信息造成的损害承担连带责任，以此督促这些出版者主动配合行政部门的监管。但在网络平台出现后，网络信息内容的发布与传播不再受这些出版者的控制，且发布违法或不良信息内容的人可能使用了匿名服务以掩盖自己的真实身份，这让被害人很难找到信息的最初发布者。而且，即便找到了违法信息的最初发布者，这些人往往可能没有足够的资产对违法信息广泛传播所造成的损害进行赔偿。由此导致网络平台公司在网络违法信息传播案件中成了更有吸引力的被告，进而在全球范围内出现了大量网络平台公司作为被告的信息侵权案件，各国法院只能依照出版者责任要求网络平台公司承担连带责任。
根据美国《侵权法重述（第二部分）》第578条“重新发布诽谤文字的人要承担责任，就像最初发布诽谤文字的人一样”，美国普通法将每次对侵权材料的重述，无论是口头重述或书面重述，都当作一个新的出版物，并且单独作为侵权责任的一个基础，即使重新出版者将侵权性内容归因于最初的发布者也不影响其侵权责任的成立。出版者责任传统上应用于报刊发行商、图书出版社等印刷媒体和无线电广播、电视广播等广播媒体，因为这些转载主体对其发布的信息内容具有很强的编辑控制能力，所以在司法实践中，美国法院通常要求这些机构承担与侵权内容发布者相同程度的法律责任。而将网络平台公司首次认定为出版者并要求其承担出版者责任的，是1995年的StrattonOakmont公司诉Prodigy服务有限公司案。该案件的起因是一名Prodigy的用户在公告栏上发布了原告认为含有诽谤信息的帖子。法院认为Prodigy应对用户内容负责的主要原因是，Prodigy向公众和它的用户公开宣称，其会为了用户能够更加容易地了解最新内容而管理公告栏。此外，法院调查发现Prodigy会利用代码设计的特定网络架构来更新公告栏，保证公告栏的消息最新且易读。因此，法院认为Prodigy网络平台已经对用户信息具有了编辑控制能力。
而我国最早的《互联网信息服务管理办法》也采取了同样的责任认定思路，该法规的第15条与第20条便采纳了出版者责任，规定网络平台公司因具有用户内容的控制权，其只要复制、发布、传播了违法或不良信息，便应当承担法律责任。在以编辑控制能力为责任认定标准的出版者责任下，美国与我国的法院在面对网络信息内容生态恶化引发的大量违法信息侵权案件时，只能判定网络平台公司与违法信息内容的发布者一同承担连带责任。这严重影响了网络平台公司开发便于控制的网络架构的积极性，更是为网络平台公司管理网络信息内容生态添加了巨大的法律成本。为了规避管控网络信息内容生态可能引发的侵权责任，网络平台公司纷纷拒绝审查与编辑用户发布的内容。在政府管理能力不足，而网络平台公司不敢进行管理的处境下，网络信息内容生态持续恶化。
为了打破出版者责任对网络平台公司积极管理的阻碍，美国和中国分别采取了不同的法律改革路径，并由此形成了两种不同的网络信息生态共同治理现状。
（二）以法律责任豁免促进平台自治的美国法律改革
美国作为网络平台的起源地，其最早意识到出版者责任对网络平台公司积极管理的阻碍，并率先展开了以法律责任豁免为核心的法律体系改革。1995年8月4日，就在StrattonOakmont案判决后不到两个月，美国国会议员考克斯在众议院发言，重点强调了网络平台公司对于管理信息内容生态的重要性，并批判了出版者责任对国家控制违法与不良信息的阻碍。其发言可以说为美国之后的制度改革确定了基本路线。就在考克斯发言后不久，美国国会为了保障言论自由、鼓励网络平台公司主动控制淫秽、暴力等违法与不良信息，于1996年通过了影响至今的《通信规范法》（CommunicationsDecencyAct，以下简称“CDA”）。而CDA第230条被学者们普遍认为是促使美国平台经济发展、让网络平台公司高度自治的重要法律保障。
而在泽兰案后，美国法院为了进一步激励网络平台公司进行自主管理，其对CDA第230条的解释愈发宽泛，不但排除了所有州法的补救办法，还排除了禁令救济。例如在Doe诉美国在线公司案中，一位母亲依据州法律对美国在线公司提起诉讼，因为其儿子被性侵的照片在美国在线的聊天室被销售。初审法院批准了美国在线公司依据CDA第230条驳回原告请求，并在上诉中确认了这一驳回。佛罗里达州最高法院对此予以确认，宣称与CDA第230条不一致的州法律救济被CDA第230条款明确地抢占了先机。甚至网络平台公司编辑了用户发布的内容，但只要编辑的不是违法侵权的部分，法院也会给予豁免权。例如，在巴特尔诉史密斯案中，法院认为只要网络平台公司未对违法与不良信息的基本形式和大致内容做修改，CDA第230条便排除了其管理用户信息内容可能引发的任何法律责任。
在这种宽泛的法律责任豁免框架下，美国形成了一套网络平台公司高度自治的网络信息内容生态共同治理体系。以谷歌的用户协议和管理政策为例，这份大约1200字的文件禁止了大量违法与不良的用户信息内容。美国最大的社交平台公司Facebook也不例外。截至2009年4月，Facebook整个公司的850名员工中有150人专职进行用户举报内容的审查并营造积极的交流环境。凡是与Facebook所推广的言论标准相违背的信息内容都会被“模块化协议”阻碍，并且其给用户提供了极其便捷的举报途径，而一旦用户被核实发布违规内容便会被列入黑名单而无法创建新页面。
（三）以内容监管义务督促平台管理的中国法律改革
在美国选取设立宽泛的法律责任豁免来鼓励网络平台公司进行自主管理后，我国在私法领域也给予了网络平台公司一定的民事侵权责任豁免。例如，我国于2009年颁布的《侵权责任法》规定了网络平台公司面对侵权信息时的“通知删除”标准与“红旗规则”，全国人大常委会法工委也对此指出，网络平台公司对于其用户发布的内容没有普遍的审查义务。
综上所述，美国和中国在面对既有法律体系对网络平台公司参与网络信息内容生态共同治理的阻碍时，均以鼓励网络平台公司的积极管理为改革方向。只是美国倾向于信任市场机制，通过设立法律责任豁免来赋予网络平台公司宽泛的自主管理空间。而中国则侧重于发挥政府的引领作用，强调通过设立内容监管义务督促网络平台公司协助政府履行管理职责。
四、中国和美国法律改革中的共同治理困境
然而，中国和美国现有的法律改革仅止步于推动网络平台公司的积极管理，并未协调政府与网络平台公司之间的管理模式与管理权力冲突。这主要体现在现有的法律改革陷入了“政府网络平台公司”管理模式冲突对抗的“二选一”困境：政府基于行政机关管控的监管模式与网络平台公司基于网络架构的助推模式无法通过法律制度得到协调，甚至产生了无法共存的冲突。中国和美国的共同治理现状正是政府与网络平台公司管理模式与管理权力冲突的两个极端案例，而两国现有的法律改革均未达到所期望的共同治理效果，这也印证了法治体系展开进一步改革的必要性。
（一）宽泛的法律责任豁免导致的权力滥用与社会极化
美国通过设立宽泛的法律责任豁免，为网络平台公司的自主管理与创新提供了法律空间与试错机会。但这同时也导致了政府无法有效地参与进网络信息内容生态的共同治理之中，进而引发了网络平台公司对其管理权的滥用，并加剧了社会极化的现象。
（二）内容监管义务对平台管理模式与平台经济发展的阻碍
我国现有的法律改革虽然同时解决了政府管理能力不足与网络平台公司权力滥用的问题，但其以行政管理的思路赋予了网络平台公司大量的内容监管义务，这将逼迫网络平台公司以行政机关下属部门的姿态进行网络信息内容的监管，使其丧失了管理创新与试错的法律空间，也同时阻碍了平台经济的发展。
因此，通过大量的内容监管义务强行将网络平台公司的管理能力纳入政府管理体系之中，这种法律改革模式虽保持了网络信息内容生态治理的统一性，但却遏制了网络平台公司基于网络架构的助推模式，也阻碍了我国平台经济的发展。
五、支撑政府与网络平台公司共同治理的法治体系改革方向
综上可知，面向网络信息内容生态共同治理的法治体系改革不能仅止步于鼓励网络平台公司参与治理。赋予网络平台公司过于宽泛的管理自由，将会重蹈美国的覆辙，但继续设立过多的内容监管义务又不利于治理创新与平台经济。对此，本文认为应当将法治体系的改革目标从鼓励网络平台公司的积极管理，转为支撑政府与网络平台公司的多元管理模式，法治体系的改革路径也应从赋予网络平台公司管理权力的正当性，转为调解政府与网络平台公司之间的管理权力冲突。毕竟，“现代法治国家的原理归根结底就是一句话，以一元化的法律体系来支撑多元化的权力结构，使得分权制衡的制度设计通过统一的法律规则而运转自如、协调相恰”。因此，本文将从如何依靠法治体系改革来调解权力冲突展开进一步阐述。
（一）消除权力纷争的法治体系改革
莫里斯·奥利乌在谈及国家治理与法律的关系时说到，在社会变革下，国家治理主体的权力往往先于实证法对权力的规定，而法律的起源也并非法律文本的自我推演，而是源自国家以命令消除权力纷争的决断。因此，法治国家在应对时代变迁导致的国家治理模式转型时，会通过法治体系的调整来消除因治理模式转型导致的权力冲突，以此实现国家在法律的引导下顺应社会发展而演变。美国在19世纪应对工业革命进行的法治体系改革便是典例。
而对于当下的国家治理转型来说也同样如此。在信息时代的变革下，基于网络信息内容生态治理需求、推动网络平台公司积极管理的法律改革，将会引发政府与网络平台公司之间的权力纷争。而这种纷争将导致政府与网络平台公司的管理模式无法共存，任何一方的胜利都会压制另一方的发展。因此，如果我们不改变现有法律体系中的一元权力结构，通过法律规范来消除政府与网络平台公司之间的权力纷争，为双方的共同治理提供各方承认的正当性，那么网络信息内容生态的共同治理就无法达成。为此，法治体系改革需要从两个层面来进行法律保障：其一，法治体系改革需要创设相应的程序规则，以此将网络平台公司基于网络架构的非正式组织机制转化为正式的国家组织机制，由此为网络平台公司的管理提供正当性并进行法律监督；其二，法治体系改革应当基于政府与网络平台公司的不同管理模式，调整现有的政府监管职责和网络平台公司的内容监管义务，以此实现政府与网络平台公司的不同管理模式在网络信息内容生态共同治理体系中运转自如。
（二）将网络平台公司的商业管理转变为公共管理的程序规则
1.网络架构的信息披露义务
2.定制化推送的“通知选择”规则
3.用户反馈的程序性保障
4.账号处罚的司法救济渠道
通过以上的程序规则，法治体系便能将网络平台公司的商业管理行为转变为正式的管理机制，由此从正面授予网络平台公司管理网络信息内容生态的正当性，并限制网络平台公司的权力滥用，避免现有改革中法律责任豁免可能引发的社会极化问题。
（三）调整政府的监管模式与网络平台公司的内容监管义务
除了将网络平台公司的商业化管理转变为正式的管理机制外，法治体系还需要调整政府的行政监管模式与网络平台公司的法律责任，使得两者的管理模式在共同治理时运转自如、协调相恰。
1.政府对网络平台公司的程序性监督
既有的法律改革已经明确了网络平台公司在网络信息内容生态管理方面的优越性，而法律为了在保障网络平台公司拥有自主管理空间的同时也能够约束其管理权力的使用，应当赋予政府对网络平台公司管理的程序性监督义务。这种程序性监督建立在政府对网络平台公司的强制性信息披露与打击虚假陈述之上。我们在上文明确了网络平台公司在管理时应当公开公示的信息内容，那么法律应当赋予政府要求网络平台公司对这些信息内容进行强制性披露的权力。此外，由于网络平台公司与用户之间存在着明显的信息不对称，法律还应当要求政府严厉打击网络平台公司的虚假陈述现象。例如美国联邦贸易委员会在近十年里对网络平台公司的虚假陈述展开了大量调查与起诉，并分别对Facebook未按用户隐私条款进行数据采集、Snapchat虚假披露用户发送的图像与视频存储地址、Twitter未按协议进行用户信息内容保障等虚假陈述行为进行了处罚，而处罚的依据便是这些网络平台公司并未按照它们所披露的规则进行管理。
2.政府对社交媒体市场的反垄断监管
在网络平台公司出现后，政府已无法通过对少数信息发布主体的行政控制来引导公共话语。因此，各国政府在近几年都开始转变公共话语的引导思路，它们主动入驻各大社交媒体平台，通过市场竞争的方式来引领网络舆论。这不但能够充分利用网络平台的宣传模式来传播政治话语，更能够让人民与政府部门之间平等交流，体现政府的亲民性。而为了保证网络信息内容生态在市场力量的推动下健康发展，政府应当加强对社交媒体市场的监督与管理。在现有的法律体系中，对私人企业的反垄断执法很难应用到社交媒体领域，因为用户并不以金钱而是以流量作为对价，这导致现有的很多市场监管体系无法应用到社交媒体领域之中。而Facebook、腾讯等社交媒体平台实质上已经在该领域形成了市场垄断，这便需要政府利用“业务范围限制”和“结构性分离”等新型反垄断工具对这些网络平台公司进行监管，以此确保在网络信息内容生态中形成公平、健康的市场秩序。
3.网络平台公司的引诱责任标准
综上所述，未来面向网络信息内容生态共同治理的法治体系改革应当依据多元管理模式的不同运转原理，对政府的管理权力与网络平台公司的管理权力进行调和。只有这样，两者的管理模式才能在网络信息内容生态的共同治理中运转自如。
六、结语
“现代国家的法治可以通过程序正义来消弭实质性价值判断的相异所引起的对抗，为决定提供各方承认的正当性。”在网络信息内容生态治理方面，注重程序性规则的法律体系改革能够有效支撑政府与网络平台公司的二元权力结构，在现有的中、美制度改革模式中寻找到一条能够达成国际共识的治理中道。或许政府与网络平台公司在不同国家的治理体系中扮演着不尽相同的角色，但社会多元化所带来的权力冲突困境是一致的。因此，如何设立程序规则来划分与协调政府与网络平台公司之间的权力是全球各国需要共同面对的问题。我国与美国虽然采取了不同的制度改革路径，但在此层面上可以共同为全球的国家治理现代化改革提供宝贵的历史经验。