---从“法律援助+人民调解”的角度浅析法律援助措施创新
行政执法协调监督处钱酉雪
摘要：本文从内蒙古自治区法律援助工作发展实践着手，阐述了法律援助的发展方向及趋势，全面分析法律援助与人民调解对接的重要作用，提出法律援助与人民调解对接的运行模式及方法，从创新的角度提出以措施创新提升法律援助服务社会的能力。
关键词：法律援助；人民调解；创新；援调对接
《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）第二条规定：“法律援助是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）第二条规定：“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”
法律援助和人民调解有着相同的功能：提升国家治理法治化和现代化水平，尊重和保障公民基本权利，维护社会公平正义；作用基本相同：化解社会矛盾、维护社会稳定，促进社会和谐发展。相同的功能和作用，为“援调对接”奠定了基础。在共同的工作领域--民间纠纷化解上，法律援助和人民调解也存在各自优势和局限：人民调解的许多矛盾纠纷，由于受当事人素质和外界因素等影响而调解不成而又符合援助条件的案件，法律援助的介入有利于化解矛盾；法律援助中受理的部分案件，由于当事人法律意识、法律观念的差异或者其他客观情况造成取证困难有理而难赢官司的，可以充分发挥人民调解的优势快速化解矛盾，降低诉讼成本。因此，我们有必要建立“援调对接”机制，使两者的功能有机整合，形成相互协调、优势互补的工作格局，充分发挥法律服务主动为人民服务的服务意识，以利于化解社会矛盾，满足群众法律服务需求，为构建和谐社会服务。
一、“援调对接”机制的法律基础
（一）法律依据。《法律援助法》第十二条规定：“县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。法律援助机构负责组织实施法律援助工作，受理、审查法律援助申请，指派律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员提供法律援助，支付法律援助补贴。”第十六条规定：“律师事务所、基层法律服务所、律师、基层法律服务工作者负有依法提供法律援助的义务。律师事务所、基层法律服务所应当支持和保障本所律师、基层法律服务工作者履行法律援助义务。”这些规定为“援调对接”提供了法律依据。
（三）服务对象。人民调解当事人中有相当一部分是弱势群体，法律援助则一般是弱势群体。基本相同的服务对象为“援调对接”提供了可能性。
（四）工作指导部门。《法律援助法》第五条规定：“国务院司法行政部门指导、监督全国的法律援助工作。县级以上地方人民政府司法行政部门指导、监督本行政区域的法律援助工作。”《人民调解法》第五条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。”相同的指导部门为“援调对接”提供了便利性。
二、推行“援调对接”机制是我区法律援助工作发展的必然要求
（一）群众的法律援助需求是推行“援调对接”机制的内在动力
2022年1月1日，《法律援助法》正式施行，法律援助工作走上法治化轨道。2023年2月，内蒙古自治区人民政府印发《关于进一步加强法律援助工作的意见》，进一步放宽经济困难认定标准，同时随着弱势群体自我维权意识的觉醒，广大群众尤其是社会弱势群体法律意识不断增强，法律援助的需求量不断扩大。我区2018年至2022年法律援助案件量为16万余件（见表一）。
由此，弱势群体日益增长的法律援助需求和政府法律援助工作有限资源之间的矛盾也越来越明显。从法律援助工作的发展轨迹来看，法律援助工作刚刚起步的时候，由于民众对此制度还不甚了解，通过法律援助中心办理的法律援助案件相对来说很少，发生在民间的一些矛盾纠纷只能通过人民调解这一途径解决。而随着我国民众法治思想的提高，法律援助力度的不断加大，通过苏木乡镇法律援助工作站办理的非诉讼法律援助案件也在逐年增多。法律援助的需求是呈加速上升趋势的，与此同时，由于法律人才、法律援助资源的总量是有限的，这就也不可避免地遇到了发展瓶颈的问题。公众对于法律援助资源的需求与法律援助资源的有限性形成了不可避免的冲突，对于这种矛盾局面的出现就要求我们必须合理的利用法律援助资源，对于一些符合法律援助条件的案件，但可以在进入法律程序之前有调解可能的案件想办法进行调解，以便于节省法律援助资源。这就需要法律援助中心创造性地开展工作，积极探索多种保障弱势群体法律需求的途径。而建立法律援助与人民调解的对接机制，则可以通过优势互补、资源共享，以低成本高效率的方式，最大限度地解决弱势群体的法律援助需求，从长远来看也是相当必要的。
（二）推行“援调对接”机制是我区法律援助工作创新发展的必然趋势
与先进省市相比，内蒙古法律援助工作存在明显差距。一是法律援助案件数量上的差距（见表二）。
2022年，浙江省办理法律援助案件8.2万件，其中，刑事案件4.42万件，民事案件3.76万件；为每十万人提供法律援助量约为125件，为群众提供法律咨询服务共110.2万人次，值班律师提供法律帮助8.65万件；江苏省各级法律援助机构办理法律援助案件11.2万余件，其中，刑事案件8.6万件，民事案件2.9万件；为每十万人提供法律援助量约为132件，为群众提供法律咨询30.4万余人次，值班律师提供法律帮助4.9万件。而我区全区各级法律援助机构共办理法律援助案件2.5万余件，其中，刑事案件1.1万余件，民事案件1.47万件，为群众提供法律咨询35万余人次，值班律师提供法律帮助1.3万件。受疫情影响，我区法律援助案件数量明显下降，每十万人提供法律援助量（件）为104件，低于《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025）》中要求的110件。二是办案数量近三年呈下降趋势（见表三）。
我区2020年法律援助案件量为36189件；2021年为28796件，下降7393件，同比下降20.4%；2022年为25667件，下降3129件，同比下降10.9%；2023年上半年预计13000件，预估全年案件量比2022年略有上升。而江苏、浙江历年案件量基本持平，受疫情影响不大。三是法律援助服务均等性存在地区差异。在江苏、浙江两省，法律援助案件量地区差异性不大，而我区则存在明显差异。在经济比较发达、人口比较集中的中部地区，法律援助案件量较高，如赤峰市将近6700余件，占全区案件总量的四分之一强；而西部地区如阿拉善盟670余件、乌海市880余件，相对较少；而经济比较落后的清水河县全年只有5件法律援助案件。而与之相对应的是2018年以来，人民调解案件总量达57万4千余件，年均11万5千件。推行“援调对接”机制，法律援助工作可以通过人民调解工作网络将法律援助服务触角延伸到基层，增加法律援助案件量，更好地服务基层群众，实现法律援助工作创新发展。
（三）推行“援调对接”机制是法律援助服务乡村振兴的必然要求
“乡村振兴、法治同行”，广大乡村历来是法律援助和人民调解工作的主战场。按照统计，2022年乡镇、村两级调解委员会共调解民间纠纷4225件，占调解案件总数（139451件）的30%；法律援助案件中，涉及农民、农民工的案件10262件，占案件总数40%。发挥法律援助工作优势，引导和帮助人民群众合理合法表达诉求，将化解矛盾纠纷化解纳入法治化轨道，实现“案结事了人和”，是法律援助和人民调解工作的共同目标。我们发现目前存在以下几点问题:基层矛盾纠纷排查调处机制薄弱;行政行为造成的矛盾隐患大量存在,并且是难以化解矛盾中主要部分;社会道德的下滑,信誉度低下;群众法律意识淡薄。总体而言，无论在理论还是实践中以调解解决一般民事法律援助案件都是可行的、是符合当前社会发展和形势需求的。可以说我们一方面需要从“情”的角度淡化家长里短的矛盾；另一方面也需要具有专业法律知识和法律实务经验的律师从“法”的角度明晰矛盾双方的权利义务归属。只有两手抓，两手硬，法律援助工作才能更好地发挥出司法权在社会管理中的重要职能。
三、在我区推行“援调对接”机制的可行性
（一）健全的组织网络
1.苏木乡镇（街道）
据统计，全区辖246个街道、508个镇、99个乡、17个民族乡、153个苏木、1个民族苏木，合计1024个乡级区划。
依托司法所建立法律援助工作站1049个（含经济开发区、林场等），建成率102.4%。
人民调解委员会建立情况：乡镇调委会800个、街道调委会278个，合计1078个（含经济开发区、林场等），建成率105.3%。
2.嘎查村居
据统计，全区共有11036个嘎查村、2628个居委会，合计13664个村级区划。
法律援助工作联络点建立情况：依托村委会建立5964个，建成率54.04%；依托居委会建立1328个，建成率50.53%；合计7292个，53.36%。
人民调解委员会建立情况：村调委会11154个，101.06%；社区调委会2514个，95.66%；合计13668个（含历史原因形成调委会），建成率100.03%。
3.其他
法律援助工作依托工、青、妇、残联、老龄委、工会建立法律援助工作站1420个，其中在全区120个人民法院、98个看守所全部建立法律援助值班律师办公室（工作站），
人民调解工作注重发挥行业主管部门的积极性，指导矛盾纠纷易发多发的重点领域设立行业性、专业性调解组织860个；在企事业单位和社会组织设立调解组织490个；鼓励引导以人民调解能手个人名义命名的品牌人民调解工作室258个。
（二）相对成熟的工作队伍
不断加强法律援助专门工作人员建设，共有专门工作人员2505人；其中在依托司法所建立的1049个法律援助工作站有专门工作人员775人；其他1420个法律援助工作站有专门工作人员1730人。同时，拥有法律援助律师298人；在册法律援助志愿者420人；全区12000余名律师是法律援助工作的重要依靠力量。
2022年，司法厅印发《关于评选推荐全区金银牌人民调解员的通知》《关于开展人民调解员等级评定工作的通知》，通过组织评选自治区金银牌调解员、开展人民调解员等级评定、人民调解员网上培训等工作举措，努力培养专业水平高、调解技能强、有群众威信、热爱人民调解事业的调解队伍。目前，全区共有专兼职人民调解员5.9万人。其中，高中以上文化程度调解员3.7万人，专职调解员2493人，全国模范调解员20名，自治区金银牌调解员300名，选聘调解专家10人，初步形成了一支专兼结合、优势互补的人民调解队伍。
随着法律援助网络的逐步完善，各层级法律援助组织的建立，法律援助机构与基层调解委员会、行业调解委员会和专业调解委员会的联系更加密切；法律援助工作人员、人民调解员素质不断提高，工作能力不断增强，推行“援调对接”机制的基础已经成熟。2023年第一季度，全区已经办理“援调对接”案件984件，全区推进“援调对接”工作开展顺利。
四、建立“援调对接”机制的运行模式
所谓援调对接就是法律援助机构与人民调解组织相互配合，优势互补的一种工作模式。从实践来看，主要是四种模式：
一是嘎查村居法律援助联络点与人民调解委员会对接。从目前的情况看，大多数嘎查村居法律援助联络点和人民调解委员会的工作人员基本上是一套人马、两块牌子，能够实现援调的无缝对接。在承接人民调解案件或纠纷时，工作人员利用熟悉嘎查村居情况的有利条件进行甄别：如果当事人所述的纠纷与案件符合法律援助的范围，且经济困难，负责法律援助联络点的同志就可以在征得当事人同意的基础上，报送至乡级法律援助工作站进行初审，争取法律援助；如果不符合，则直接进行人民调解（见表四）。
三是苏木乡镇人民调解委员会与旗县法律援助中心的对接。对于在苏木乡镇发生的一些纠纷与案件，尽管进入了法律援助的渠道，但由于纠纷与案件的复杂性和对方当事人的情况，还是达不成调解协议，不能以民事非诉类案件来结案，这就需要工作人员（一般是司法所所长或者法律援助站工作人员）及时与法律援助中心联系，由法律援助中心另行指派给律师或法律工作者，通过诉讼途径来解决。同时，法律援助中心在接访中碰到的一些比较简单的矛盾纠纷，又不符合法律援助的条件和范围，认为在苏木乡镇人民调解委员会就可以解决的，可以直接介绍当事人到所在苏木乡镇人民调解委员会进行调处。这样就形成了苏木乡镇人民调解委员会与县法律援助中心之间的互动，使各自的工作得到有效的对接（见表六）。
四是旗县援助中心与各级人民调解委员会间的对接。旗县联合调解委员会、各专业调解委员会，在调处各类矛盾时，如果发现双方难于达成和解，且纠纷与案件又符合法律援助的范围，其中，受害一方确系经济困难，符合法律援助的经济困难标准，各调解委员会就可以通过“移送交接”的形式，把纠纷与案件及时介绍到法律援助中心。同样，法律援助中心在接待过程中，如果发现矛盾纠纷不是属于法律援助的范围，但当事人有调解的意向，援助中心也可以将其介绍到各级专业调解委员会去解决。还有一种情况是，纠纷与案件符合法律援助的范围和经济困难标准，但标的额太小，诉讼成本过高，且双方又有调解的余地，这种案件应该尽量通过非诉讼的途径了结，以节约诉讼费用（见表七）。
有了这四种援调对接的模式，就可以使每件矛盾纠纷与案件都有一个直接明了的解决途径，使弱势群体的合法权益得到最大程度的保护，也可以使双方当事人在具体纠纷案件中所投入的费用降到最低限度。
五、建立“援调对接”机制需要破解的问题
（一）关于组织机构问题
旗县法律援助机构是县域内“援调对接”的指导机构，同时承担着具体的法律援助工作，是旗县法律援助工作发展的重要职能部门。按照《法律援助法》的规定，旗县应当建立法律援助机构。
存在问题：全区103个旗县，目前有12个旗县未设立法律援助机构。
工作建议：加大督查力度，在2024年底实现旗县全部建立法律援助机构。
（二）关于法律援助队伍建设
开展“援调对接”工作，势必会增加工作量，对法律援助队伍提出了更高要求。
存在问题：一是县级法律援助机构工作人员不足，全区现有编制943个，实有312人，在编不在岗506人，空编125个，每个旗县法律援助机构工作人员不足3人，具有法律职业资格的不足1人。二是依托司法所建立的法律援助工作站专门工作人员不足，1049个工作站只有专门工作人员775个，平均只有0.7人。三是村级法律援助联络点工作人员大多为村委会成员，专门的业务培训较少，对法律援助业务知识掌握不够。
工作建议：一是按照2021至2025年公共法律服务规划要求，2025年实现县级法律援助机构工作人员不少于5人，其中至少1名具有法律职业资格。二是加强依托司法所的法律援助工作站工作人员建设，确保至少有1名专门工作人员。三是建立分级培训机制，实现法律援助机构工作人员精通法律援助业务；法律援助工作站工作人员掌握法律援助业务；法律援助联络点工作人员了解法律援助的范围和条件。
（三）关于法律援助经费问题
没有经费保障，“援调对接”工作只能成为无源之水、无本之木。
存在问题：一是县级法律援助机构经费短缺，据统计，全区103个旗县司法局只有71个经费列入财政预算，总额316万元，平均4.4万元，个别法律援助经费只有5000元；还有32个旗县未列入预算，无法满足工作特别是“援调对接”工作需要。二是法律援助中央转移支付、自治区转移支付资金未全部拨付到位或未专款专用。三是专职法律援助律师不能领取办案补贴导致专职法律援助律师不能办理民事非诉案件。
（四）关于尽快建立“援调对接”网络平台问题
目前我区运行司法部“法律援助信息化管理系统”，为法律援助工作的信息化、规范化管理迈出了重要的一步，也部分地解决了县级法律援助中心与镇（乡）法律援助工作站之间法律援助案件的上网、申报、审查和审批的问题。
存在问题：与“援调对接”机制中的网络平台建设要求还相差甚远，尤其是援助中心与各级调解委员会、专业调解委员会、律师事务所、法律服务所之间的网络对接还都是一个空白，这也为援调对接工作带来了极大的不便。
工作建议：积极向自治区财政部门争取立项，建立在旗县、苏木乡镇两级调处中心（调解委员会）、法律援助站和其他法律服务机构建立一个可以在网上直接联动、资源共享、信息互通的网络平台。只有建立起这样的一个平台，才能使法律援助与人民调解的对接机制更加科学有效，才能真正实现法律援助与人民调解资源共享、功能互补，才能使“援调对接”机制真正落到实处。
法律援助与人民调解相结合，是一个崭新的工作领域，也是一项系统工程，需要方方面面的协调配合，我们要充分利用资源。首先要坚持法律工作者参与重大疑难矛盾纠纷接待制度。在重点时期、重点阶段，或者在遇到重大疑难信访、上访事件，需要律师、法律工作者参与接待时，法律援助中心要及时指派律师、法律工作者前往现场参与接待咨询。其次要建立法律工作者参与重大疑难矛盾纠纷调处方案讨论制度。组织律师、法律工作者参与重大疑难复杂纠纷调处方案的讨论，应当作为“援调对接”机制的一种常态，尤其是对那些涉及面广、社会影响大的纠纷，邀请执业律师参与调解方案的讨论，确保调解结果的公平公正，促使矛盾纠纷得到妥善化解，有着十分重要的作用。再次要建立完善法律工作者参与调解、代理制度。在组织调处各种矛盾纠纷时，各调处中心都可以有意识地邀请法律工作者参与调解，对符合法律援助条件的纠纷与案件，法律援助中心可直接指派参与一方当事人的代理。只要我们坚持不懈，努力探索和实践，就一定能够扎实有效地开展工作，为维护困难群众和弱势群体的合法权益，维护社会稳定作出新的贡献。