一、目前土地还承担着基本生活保障功能，难以大规模铺开
在我国特定历史条件下，农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能，这些保障主要包括：一是通过对土地的占有、使用和处分获取的利益，在相当长的历史时期内，这些收益满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。二是国家为扶持农业发展所提供的各种补贴，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。
目前，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更低，在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。尽管当前农民外出经商务工的人数不断增加，但大多数农民因为无“一技之长”，就业很不稳定。因此，宁肯让田地抛荒，也不愿流转给他人。甚至花钱雇人种地，或者靠每亩倒贴农药、化肥请人代耕，大量良田处于低效利用中。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。
二、当前农村土地流转中存在一系列政策障碍
（二）土地使用权商品属性不明确
土地权属主要是两个方面，即土地所有权和土地使用权（承包经营权）。相对于一个完整的产权而言，承包经营权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，表现在：一是土地受让主体有严格身份限制。农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。二是承包经营人没有完全自。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之间进行有偿转让，土地承包经营权转让必须经发包人同意，既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，农民在遵守法律的情况下应当有自，这才符合商品属性。三是土地承包权不准设立抵押权。我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动。
（三）现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺
现行土地流转制度存在五个方面问题：一是农地使用权流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主，农户对市场行情不能充分把握，导致他们对农地使用权流转的定价十分随意，既没有统一标准，也没有统一手续，造成农用地流转市场的价格混乱。二是流转管理无序，操作随意，程序随便，土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只是极少数，大部分的流转只进行口头约定甚至无约定。三是部分地区土地确权工作不到位，一旦土地承包经营权流转，产生收益，遗留问题就容易暴露出来，从而产生纠纷。四是土地发包中存在着种种“黑箱操作”行为。五是部分地区农民的流转主体地位极易受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。
三、促进农村土地流转的政策建议
（二）建立土地流转增值收益农民共享机制
为确保合理分配土地流转收益，切实保障农民的合法权益，减少或避免土地流转收益流入少数人口袋，必须建立或完善由农民当家做主的土地流转及其收益分配机制，总的分配原则应是初次分配基于产权、再次分配税收参与。一是要全面开展土地确权工作，做好农村土地确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权。二是要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在土地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。三是要依法保障农户的主体地位，土地流转要充分尊重农民意愿，是否流转、流转数量、流转方式应由农民自己决定，任何组织不得以行政手段阻碍或强迫农民流转土地，严厉惩处基层干部、村干部越权流转、私自流转等侵害农民土地承包经营权利的行为。四是流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按“公开、公平、公正”和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。
（三）建立保障农民土地权益的法律援助和纠纷调解机制
要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿的强迫流转问题。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制。加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷仲裁，维护农民土地承包经营权的正当权益，促进土地健康流转。
（四）建立健全农村社会保障体系，免除农民流转土地的后顾之忧
一:土地承包经营权的概念
在党的以来的农村改革实践中,人们对农民使用土地的权利形成了一个通行且己被法律认可了的叫法-土地承包经营权。然而,在法律、法规、政策及学术者述中,对土地承包经营权概念。内涵与外延的表述有诸多不同,归纳起来主要有以下几种:
二、土地承包经营权的性质。
关于土地承包经营权的性质,理论界的代表性观点主要有物权说和债权说:
(一)物权说
大多数学者认为土地承包经营权是一种用益物权性质的民事权利。但理由不尽相同。1:承包经营权表现为对土地等物的直接支配的权利。承包人基于承包合同而实际占有、控制、使用土地,对土地行使直接支配的权利。2、承包经营权具有排他性。集体组织在与农民签订承包合时,不能就同一标的设定两个承包权,承包人对于其承包标的可以按照合同的约定,自主地行使使用和收益的权利,排除任何人的非法干涉。任何人都负有不得侵犯承包人的承包经营权的义务,3、承包经营权具有优先性、追及性。
承包合同都是有期限的,期满后,再次签订承包合同时原承包人在相同条件下享有优先权。承包人根据合同占有承包标的后,任何人都不得妨碍其权利的行使,不管承包的土地被谁占有,承包人都有追索权。4、《民法通则》将承包经营权规定为“与所有权有关的财产权”,而不是规定在债权部分,至少说明立法原意也是把它排除在债权之外的。5、承包经营权是根据承包合同设定的,但并不能据此认定承包经营权为债权。物权和合同并非互相排斥,相反合同往往是物权产生的主要原因。在承包经营关系中,承包人根据合同请求集体将土地交由自己承包经营的权利是一种债权,而承包人依据合同直接对土地承包经营的权利则是物权,是对物的直接支配权,可以对抗任何人。
学者们还从革除实践中的弊病出发,认为应将土地承包经营权界定为物权！农业生产本身的特性决定了农业生产的周期性需要经营者作长期投入,而长期投入的决定性因素是土地使用关系的长期稳定及土地使用权利的自主流转,而这只能在土地经营权物权化的基础上才能统一起来,我国的第二轮土地承包与第一轮相比有一个明显的不同,就是非常强调稳定土地使用关系的稳定突出“30年不变,及对土地的频繁调”透过30年不变的制度安排;赋予农民长期而有保障的土地使用权,以促使农民增加对土地的长期投入,避免掠夺式经营,实现农村土地的可持续利用、“增人不增地,减人不减地”。土地承包经营权的物权化,一方面可以控制农村人口的出生率,另一方面可以实现土地承包权的自主流转,实现土地资源的市场化配置,提高土地资源的利用效率,以克服土地均包模式所导致的土地资源利用效率不高和土地规模狭小的弊端,同时也杜绝乡村级干部在土地调整中的侵权行为。只有确定土地承包经营权的物权性才有利于维护农民的生产积极性,才有利于农用土地使用权的流转,才有利于农用土地的合理利用。
(二)债权说
近年来,有观点认为土地承包经营权为债权,其主要理由如下:1、从土地承包经营权的连带性上看,土地承包经营权连带于联产承包,不是一个独立的物权。“联产”意味着承包人必须达到“承包指标”,发包人对作为承包经营权标的物的土地,仍有相当大的支配力,2、从承包人与土地所有者的关系上看,联产承包合同关系是发包人与承包人之间的内部关系,因此而取得的承包权实际上只有对人而无对也的效力。3、从土地承包经营权转让的条件来看,承包人不能自主转让承包权,而须经发包人同意,这种转让方式完全是普通债权的转让方式。4、依《民法通则》第80条第2款;就会出现土地所有权上设定土地使用权,又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构,这时的土地承包经营权是否物权,不无疑问。5、在土地转包关系中,转包人取得的权利也是土地承包经营权,若该权利性质为物权,这显然违背一般物权法原理,若为债权,则立法上和实践上不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。
(三)对土地承包经营权的性质分析。
1、物权说失依体系解释方法;将土地承包经营权认定为物权,并又从实践的需要方面论述了土地承包经营权为物权的必要性。债权说则是从现行规范经过实证分析得出土地承包经营权为债权的结论。而在土地承包经营权推行的十多年中,随着农村生产力的发展,土地承包经营权具备了由债权向物权转化的物质条件,而在生活实践中更多地具有债权属性的土地承包经营权,对土地承包人极为不利,因此多数学者认为土地承包经营权为物权。
2、物权和债权说两种不同的见解,表明了我国对土地承包经营权现行规范的冲突,依体系解释方法,民法通则将农村土地承包经营权规定膦“与所有权有关的财产权”,则土地承包经营权性质为他物权自属无疑。从《民法通则》第80条第2款,《农业法》第12条,农村土地承包经营权系基于合同约定而产生的权利,当事人双方的权利义务由合同约定,显然与物权法定原则相违背。此外,非经发包人同意,土地承包经营权人不能转让土地承包经营权。不能转包承包土地,这表明土地承包经营权只有对人效力而不具有对物效力,因而性质当为债权而非物权。正是因为存在这些规范的不一致才使得立法者旨在规为物权性质的土地承包经营权,在低价位的具体规范中,表现出许多债权特征,从而就有了物权说与债权说的不同见解。
三:关于土地承经营权流转的问题
现阶段我国实行的是社会主义市场经济制度。流转达是市场的基本特征之一,土地使用权流转就是土地使用权权利主体的转换或变更。关于土地承包经营权的流转,学者们主要对以下问题进行了探讨。
(一)土地承包经营权流转的必要性问题
(二)上地承包经营权流转制芳设计
此外学者们还认为我国的土地承包经营权流转程序不规范,操作无章可循,自发流转现象多,没有统一规范的程序,有很多“口头协调”,纠纷隐患多,影响农村正常的经济秩序。而且汉转管理是落后,(1)缺乏一部规范土地承包经营权流转的基本法,(2)没有专门负责农地管理的职能机构,(3)农村土地地籍制制芳尚未全面建立,有的学者认为我国土地承包经营权流转应采取登记原则。不动产物权的变动必须依法登记。这样做:(1)可以强化土地承包经营权的物权效力。(2)可以维护交易安全。但具体深入的登记机关的设置、登记的程序和方法等并救济化述。此外还应对土地承包经营权流转作一不定期的限制1:不得改变土地用途。2:禁止炒卖土地承包经营权。3:规定最低流转面积,避免农地过于分散化。总之,学者们对这一部研究无论的深度,还是从广泛上讲,都需做进上步的努力。
四:土地承包经营的行政管理
(一)农村承包经营公司的管理
(二)农用土地的用途管理制度。
如前述。土地承包经营权为物权,这意味农民将获得更大程度的自,在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题,对此,学者提出了一些方法。土地用途管理,是拗国家采取必要的法定形式,使农村土地各种现有性质固定化,土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度,一方面以法定形式明确土地产权的归属;另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时,如果擅自变更土地用途,政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。
五:关于土地承包经营权保护的问题
不同意见。如何处理本案有两种不同意见。
第一种意见认为，A热作公司（被告）和C（原告）恶意串通，双方签订转包合同未经B村委会（第三人）同意，损害了第三人利益，应适用《合同法》第52条第2项之规定，认定转包合同无效；由于C在诉讼中未能举证证明其对200亩地进行平整机耕所付出费用的具体数额，因此应判决驳回原告的此项诉讼请求。
第二种意见认为，A热作公司未经第三人同意的情况下将享有的部分合同权利转让给C，应适用《民法通则》第91条之规定认定转包合同无效；扣除C使用该地应负的土地使用费，剩余的土地使用费A热作公司应返还C。C已对200亩地投资进行平整机耕，虽然在诉讼中未能举证证明机耕所付出的具体费用数额，但当年B村所在地机耕市场价格为每亩30-50元左右，依公平原则，应判决A公司补偿8000元机耕费给C。
意见评析。
笔者认为，第一种意见适用《合同法》第52条第2项之规定认定该转包合同无效，显属适用法律错误，判决驳回C关于机耕费的赔偿请求有失公平；第二种意见除适用《民法通则》第91条规定为依据认定转包合同无效失当之外，其余内容均为正确。试作如下分析：
一、关于转包合同的效力及宣告无效。
当前审判实践中有一种非常流行的作法是在判决书的说理部分明确认定转包合同无效，而在判决书的主文部门却不对之给予宣告。对此，有观点认为，法院遵循的是“不诉不立”的原则。当事人只诉请继续履行合同，并没有主张转包合同无效，因此，法院不宜在主文中宣告转包合同无效。笔者认为，对于可撤销或可变更的合同，在受害方没有提出撤销或者变更请求的情况下，法院自然不能对合同的撤销或变更主动作出判决。然而，对于违反法律、法规而无效的合同，法院应当在判决书的主文部分予以宣告。“不诉不立”的原则，本质上是尊重当事人依法享有的处分权，在法定条件和范围内审判机关自然无权干预。但是，案件进入诉讼程序后，合同无效，法院有权径直作出裁判。依据我国实体法和程序法规范，宣告合同无效是法院依职权所为的审判行为，是法院行使司法审判权对无效合同进行价值的否定。因而，法院不需当事人提出意思表示，也不管当事人是否提出要求，就应当依职权将双方当事人的地位恢复到合同签订时的初始状态，这是无效合同得到法律评价的方式。因此，只在判决的理由部分认定合同无效而在其主文部分不予宣告的作法是不可取的。
二、关于缔约过失责任。
内容提要:本条规定了批准（登记）生效合同“成立后生效前”的“申请”义务以及违反该义务所生的责任，可作为请求权核心规范，与其他条文一起完成请求权规范链条，为此应在体系之中，按民法规范“要件—效果”的理念予以构造。在法教义学体系上，应重新审视本条与预约、条件、同意（追认）及违反强制性规定的关系。在适用范围上，一要注意基础行为与履行行为的区分，二要注意基础行为自身与前置行为的区分。在申请义务上，应作扩张解释，并灵活把握其主体及属性。在效果上，应综合考量批准要求之法规目的、信赖保护、机会损失等各种因素，妥当选择实际履行和损害赔偿等救济方式，厘定复杂的规范层次。尤须避免（违约责任进路下）缔约强制过于猛烈的影响。
引言：一道法教义学难题
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》（下文简称“《解释（二）》”）第8条规定了批准或登记生效合同下申请义务以及违反该义务所生的责任。这是继《合同法》第44条第2款和对该款作出解释的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（一）》（下文简称“《解释（一）》”）第9条之后，[1]对批准（登记）生效合同制度的进一步完善。[2]
《解释（二）》第8条（下文时或径称“本条”）选取的“合同成立后生效前”是个微妙的区间。合同成立、生效二分的做法源自德国法，后为日本及我国所取法。就此二分有否实益，晚近颇多争议。[3]本条为观察这一二分格局提供了难得的样本，它足可显示，至少在批准生效合同上，二分无论有否实益都已是给定的事实。在直观的层面上，二分做法使合同作为“生命历程”被划为三段：成立前、成立后生效前、生效后。成立前以保护缔约自由为主，符合特别要件时始有缔约过失责任发生；生效后则恒以“有约必守”为优先，一旦违反即生违约责任，仅在消费者撤销权、试用买卖选择权（《合同法》第171条）等极为罕见的情形下存在例外。其中前者（即成立前缔约阶段）的法律关系较为复杂，直接体现在：何时发生缔约过失责任、责任发生后究竟赔偿到何等范围等基本问题都莫衷一是。而本条选取的合同成立后生效前这一区间，涉及的问题更加复杂。
不过这还很难说就是《解释（二）》第8条的“短处”，因为即便是在德国法上，[6]理论通说、判例和权威学者的个人意见也出入极大。比如弗卢梅就此问题批评德国的理论和判例说：
按照理论和判例，一般来说，如果合同当事人阻碍了批准或者没有为批准的做出尽到努力，仅发生基于缔约过失或者《德国民法典》（下文简称“德民”）第826条的请求权。实际上在此情形却存在基于合同的请求权。尽管合同约定就其生效须有批准，合同当事人有关促成批准的义务却并不系于须批准始生效的约定。此类义务可独立地约定，它也理所当然地因须批准合同之缔结而生成，该合同就此等义务来说早在那些须批准的约定受到批准之前就已生效了。故而在须批准的合同之上当事人有此义务，不得阻碍批准或致其延误；当一方的配合为促成批准所必需时，对方取得有关必要协作的履行请求权。[7]
缔约过失抑或违约责任？这段话里交代了严重分歧。且即便是在弗氏的语境里，是否所有申请义务都可以强制履行，以及实际履行之外的损害赔偿究竟以何为限，也是语焉不详的。于是一些德国法院仍旧宣称，在此情形“仅能考虑消极利益赔偿请求”。[8]
这是一道德国法也未解决的法教义学难题：在此区间生活样态的缔约过程过于复杂，以至于在制度样态的缔约法中难以“对号入座”。这道难题还“化身为”多层次多角度的矛盾：在缔约行为的层面，它体现为究竟是将“成立后生效前”与“成立前”一起把握还是与“生效后”一起把握；在当事人义务的层面，它体现为究竟是定位于“附随义务”还是定位于“（从）给付义务”；在责任形态的层面，它体现为究竟是缔约过失责任还是违约责任；在救济方式的层面，它体现为究竟是允许实际履行还是仅允许损害赔偿；在赔偿范围的层面，它又体现为究竟是信赖利益还是延及于履行利益。如果以一根长度有限（体系的限度）的绳子来隐喻因应实务的概念体系，那么在这根绳子上原本以清晰的线性秩序安排了“合同生效一违约一违约责任”这样的环节（后来又依样产生了不那么清晰的“合同成立前一缔约过失一信赖利益”），每一个环节界定分明，大珠小珠穿成一串，显得十分妥帖。现在因合同生效有了个障碍，各个环节陡然生变，诸多概念纷纷登场，大珠小珠挤作一处。此时如果还要追求概念法学的理想状态，就每个环节问个明白，把整条绳子彻底捋直，结果恐怕不是重还清晰秩序，而是分崩离析，散落一地。
一、与邻近制度的关系
在法律继受的过程中，后发法域容易被动地接受母法的制度体系，而不问制度界别之“所以然”。这本来也是法教义学的一项优点：借助制度体系储藏价值，降低法律决策成本，避免时时事事从零开始工作。[10]但是，当面对的是批准生效合同这种“难题”时，上述“优点”即难谓优点，反会助长思维的惰性。此时打破惰性，探本溯源，理清临近制度在法学评价上的关系，也便成了解决“难题”的出路。[11]这项工作在一定程度上，也是下文考察“适用范围”和“注释难点”的理论先导。
（一）与预约的关系
《解释（二）》第8条所称合同是已经成立的合同，只是其生效系于未来的批准而已，似与预约无涉。但这只是最初的印象。依通说，预约之所以既非时时必须却又有其重要性，就是因为当事人之间常常存在某些障碍不能当即缔结生效合同，却又须保持约束力以留待最终实施合同行为，这些“障碍”往往就是尚未获取的机关或其他第三人的批准。[12]所以批准生效合同是预约的多发领域。这一观点晚近受到批评，批评者称，附条件合同或单方选择权合同等构造模式比预约构造更为可取。[13]该批判说能否撼动通说暂且毋论，但可以肯定的是，即便是对通说的批判，也在印证：面对同一生活样态的缔约事实，是承认预约还是承认须批准的本约或是别的什么，往往是“构想”的结果。[14]这种模糊性显然将导致预约制度与批准生效合同制度互有强烈的影响。
这些构成要件及法律效果上的重要考量就像请求权竞合那样，会给当事人“趋利避害”提供广阔空间，但是这并非典型意义上的请求权竞合，因为“预约与本约相区别是首先应该坚持的”，[21]一旦通过“法律构想”承认了其中之一就不能如自由竞合那样任由当事人选择。它是“前竞合”的“区分”，是法制对待竞合问题惯用的第一步—区分原则的体现。不过，请求权竞合那种因法律技术设计而翻云覆雨的弊端在这里一点不缺，故而在法学评价的层面上，应该看到预约与批准前合同均属于缔约过程中动态的约束，具有意定缔约强制的色彩。应在诸多方面强调“相同事实作相同处理”的可比性，并在区分之后像竞合理论中请求权相互影响说那样，汲取被排除制度中合理的评价因子，以尽可能缩小择取进路时“投机”的空间。
（二）与条件的关系
（三）与同意、追认的关系
（四）与强制性规定的关系
当法律规定批准要件时，经常不只是为法律行为设置了一个生效要件，也是提出了强行的要求，而在必要时可施与惩罚。[32]所以在德国法上，违反禁止性规定实施未批准法律行为，将要面对德民第134条的适用问题。[33]于是施陶丁格评注就在该134条项下以第八章全章的篇幅专论“须批准的法律行为”[34]可见须批准行为与强制性规定的密切联系。《解释（二）》第8条将批准规定限定于“法律、行政法规”，与《合同法》第52条5项（与德民第134条相类）保持一致，也显示了参与制定的法官对二者之间的联系有所体察。
但是这种联系本身是不可靠的。所以，施陶丁格评注又颇为矛盾地进一步申说：不管是未批准的单方行为之无效还是双方行为之效力待定，都不是因为德民第134条，而是基于具体规定的批准必要性之意旨。[35]若合同当事人尽管明知机关批准的必要性，却事先企图不经批准而实施合同，则该合同不是效力未定，而是无效，不过无效的根据是德民第138条1款有关善良风俗的规定，而并非由于违反了强制性规定（德民第134条）。[36]
二、适用范围
（一）在批准和登记之间
根据本条的文义，其适用范围是“依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同”。虽然提出批准或登记要求的规定较多，但是直接在文义上将合同生效系于批准或登记的并不多见。征诸条文，大概只有《技术进出口管理条例》第16条这些极少数条文符合要求。如果严格遵照文义，那么本条的适用范围是十分狭窄的。
随着我国民法学成功区分了合同与基于合同的物权变动，[40]登记确实已很少影响合同效力，甚至连租赁这种法律明定须登记的合同，也实现了生效和登记的切割（《城市房地产管理法》第54条及《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第4条）。但是有一类针对物权变动的合同却偶然地将生效和登记绑定在一起，那就是划拨土地使用权抵押合同。如上所述，划拨土地使用权变动本应经批准合同才生效的，但是根据最高人民法院2004年司法解释（法发[2004]11号文）的规定，若划拨土地使用权抵押已经登记，即可认定其为经过批准。这样将批准和登记合二为一之后，划拨土地使用权抵押合同就由批准生效转化为登记生效，在登记之前，若抵押人拒绝登记，不能像一般抵押合同那样诉请实际履行，而应结合《物权法》第15条前段的规定适用《解释（二）》第8条。
以上是适用于登记的罕见例子，更多的则是批准要求。但是在批准要求方面，《解释（一）》第9条将“应当办理批准手续”和“办理批准手续才生效”一体把握的做法仍要商榷。原因已见第一部分第二节与强制性规定的关系部分：违反具体的强制性规定是否影响合同效力以及因此而导致《解释（二）》第8条意义上的“缔约过失责任”，应以该强制性规定的规范目的判断为前提。
此外，要求批准或登记的法律、行政法规，其实也很少直接着眼于“合同”，假如严格遵照《解释（一）》第9条的文义，本条的适用范围仍是极为有限的。参与制定本司法解释的法官在论及适用范围时称，“需要批准或者登记始生效的合同，多数涉及国家对某一行业的特殊管理要求”[41]但恰恰是这些行业准入型的规定，往往并不聚焦于某个合同，而是直指行业“门槛”本身，例如从事券商业务、黄金业务、彩票业务等等。
可见，这些批准要求作为强制性规定，与合同效力以及后续的“缔约过失”问题究竟有何关联，尚需进一步探讨。在这方面，德国的做法颇多启示。
（二）德国法的启示
在德国民法和经济法中，存在大量有关合同的批准要求。[42]面对繁杂的批准规定，囫囵吞枣无法把握，必须依归于实益作必要的区分。若一合同需要批准，德国法上基本的区分为：是其基础行为（Grundgeschaft）还是履行行为（Erfullungsgeschaft）须批准。[43]如果是基础行为须批准，则在批准作出前合同尚未生效。只要还未作出批准，任何当事人就都无义务给付，于是当事人也就不可能陷于迟延。尽管如此，基于这一尚未生效合同仍可根据诚实信用原则（德民第242条）使当事人负有义务（德民第311条2款、241条2款）。[44]违反此等义务将会催生依缔约过失而享有的损害赔偿请求权。[45]反之，当只是履行行为需要批准时，作为基础的合同首先是有效的。其特殊性在于，履行面临了给付障碍，该障碍原则上并不同于最终的履行不能。给付义务虽未届期，但也不会阻碍根据《德国民事诉讼法》第259条对义务人作出判决，只是必须表明在批准作出以后方可执行判决。[46]在批准被确定拒绝时，以上两种须批准合同的法律后果也各不相同，一为合同无效，一为嗣后不能。[47]
这是德国法对须批准行为的基本的划分。此外，在须批准的基础行为方面还区分两种情况：其一，批准乃某一具体法律行为自身之生效要件；其二，缺乏“前置”批准时法律禁止的法律行为。[48]前者如须批准的外汇业务或卡特尔行为；后者则以营业许可为典型。[49]
德国法这两个层次的划分有相同的实益追求，即借此把握批准对行为效力的影响，区分批准前不同的权利义务状态。[50]例如在具体法律行为自身须批准的情形，若是单方行为（例如解除或中止）原则上无批准即无效；若是双方或多方法律行为，则效力未定。而在“前置”批准的情形，欠缺批准时后续合同的效力即取决于被违反法律规定的保护目的，从而又将批准对合同效力的影响与强行性规定的影响联系了起来。
所以德国法上述分类经验的说服力，不在于路径依赖，而在于区分的“实益”。
（三）我国现行法的再整理
我国现行法下有关批准的规定也很庞杂，为求把握，可借鉴上述德国法学上的分类方法，但还应考虑我国的实际。
1.履行行为须批准者
但是中外合资、合作合同因批准要求所受的影响却大不相同，虽然所有这些批准要求均同为针对企业设立而设。根据《中外合资企业法》和《中外合作企业法》的规定，合资合同和合作合同均须批准方可生效。一般而言，发起人协议在公司成立之后即已完成使命，而为章程所取代，但是在前公司法时代出台的《中外合资企业法》、《中外合作企业法》却十分重视“合同”，其生命可贯穿于公司设立、存续乃至清算后责任，与公司章程适成双轨。[52]这是企业设立批准制度影响及于发起人合同效力的一种特例。在此情况下，可有《解释（二）》第8条的适用余地。
2．基础行为须批准者
基础行为须批准者又可分为行为本身以批准为生效要件者和有“前置的”批准要求者。
（1）行为本身以批准为生效要件者
上列这些类型的合同均以批准为生效要件，是本条适用的典型情形。
（2）“前置的”批准要求
这类批准规定如德国法一样广泛地存在于营业许可中，例如前面所举的券商业务、黄金业务、彩票业务等等。其他如商品房预售许可（《城市房地产管理法》第45条第1款第4项）、融资融券服务（《证券法》第142条）、农用地转用审批（《土地管理法》第44、45条）、土地使用权出让前的规划许可（《城乡规划法》第38、39条）等等皆是。
其次，这类批准对后续交易行为效力的影响依具体规定目的的不同而不同，本条能否适用也就不可一概而论，这在确定本条适用范围方面是最为复杂的一环，须具体判断。例如在德国法上，大量银行业务需要联邦监督机构的批准，未取得这一批准的银行业务应依法被禁止和处罚。[53]可是如果与一家银行订立了借贷合同，而因该银行未依法取得批准而违禁，这个合同却既非依德民第134条无效，也非效力未定或者单方面无效，而是一个完整有效的合同，借款人可以保留借款且须支付约定的利息。反之，存款合同则只具有有限效力，特别是已支付存款的顾客可无视到期约定而即时提款。[54]这是考察具体规范保护目的而得出的正确结论。相应的在我国现行法下，彩票业务的批准因具有阻却赌博行为违法性的功能，事关善良风俗，似符合《解释（二）》第14条“效力性强制性规定”的规格要求，若未经批准从事彩票业务而与他人签订彩票合同，该合同无效而无适用本条余地。融资融券服务虽然需要批准，但应属管理性强制规范，券商在受批准之前与投资人签订的具体合同因证券市场交易频繁，似不宜责其效力瑕疵，亦即无本条适用的必要。这方面的具体甄别工作大多类此。
注释:
[1]在《合同法解释（二）》（2009年5月施行）之后，最高人民法院又于2010年8月公布了《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》（下文简称“《外资纠纷规定（一）》”），其中第5条至第10条就外商投资企业股权转让合同所涉报批义务做了规定，该等规定将于下文纳入讨论。
[2]因现行法中以登记为合同生效要件的情形已极为少见，具典型意义的只是批准生效，为行文方便，下文一般仅称“批准”，而在第二部分第一节处分析登记生效的具体问题。
[4]支持的做法见德国法实务，VolkerEmmerich，DasRechtderLeistungsstoungen，2003，S.77。反对的做法见台湾“民法”第245条之一，将“合同成立前”明定为缔约过失的法定要件，参见孙森焱：《民法债编总论》，法律出版社2006年版，页568。
[5]该条前段将缔约过失的成立区间限定于“订立合同过程中”。
[6]本文涉及的制度大多渊源于德国法，故本文选德国法为首要的比较法素材似有一定“正当性”。
[7]WernerFlume，DasRechtsgeschaft，1979，§401g.
[8]MunchKomm/Emmerich，2001，Vor§275，Rn.83.
[9]关于法律构想的详细阐述请参阅（德）Larenz：《法学方法论》，陈爱娥译，五南图书出版公司1996年版，页359以下。
[10]参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，法律出版社2007年版，页71以下。
[12]这是德国通说，参见Heinrich，Vorvertrag，Optionsvertrag，Vorrechtsvertrag，1965，5.115;Larenz，SchuldrechtAllgemeinerTeil，14Aufl.，S.86。
[13]RobertFreitag，“Specificperformance”und“causa-Lehre”uberallesimRechtdesVorvertrags，AcP207（2007），291.
[14]预约与本约的区分本来就是很难的，有关区分的详细方法请参阅StaudingerKommentar/R.Bork，2003，Vorss145-156，Rn.52f。在批准合同的场合这一区分更加困难。
[15]关于预约的形式请参阅MunchenerKommentar/Kramer，2001，Vor§145，Rn.47。
[16]R.Bork，见前注[14]，Rn.60。
[17]关于批准和形式强制的可比性请参阅R.Bork，见前注[14]，Rn.63。
[18]见上海市第二中级人民法院2007年3月22日判决，载《最高人民法院公报》2008年第4期。
[19]R.Bork，见前注[14]，Rn.57ff。
[20]关于预约请参看R.Bork，见前注[14]，Rn.67;Kramer，见前注[15]，Rn.49;RobertFreitag，见前注[13]，291。前两种文献显示出德国通说支持实际履行和履行利益的赔偿请求，后者则借鉴英美法的观点，倾向于拒绝预约尤其是实际执行缔约强制。关于批准前缔约过失的模糊处在下文第三部分还有探讨。
[21]R.Bork，见前注[14]，Rn.52
[22]梁慧星：《民法总论》，法律出版社2009年版，页181：尹田：《民法典总则之理论与立法研究》，法律出版社2010年版，页236、237;MunchenerKommentar/H.P.Westermman，2001，§158，Rn.54。尤请参阅尹田教授就《合同法》第44条第2款等法条与条件制度之间关系所做的分析。
[23]关于德民第158条以下禁止适用和准用于法定条件，请参阅StaudingerKommentar/R.Bork，2003，Vor§§158-163，Rn.24。但是关于该等条款尤其是德民第162条对法定条件下的评价影响又另有广泛讨论，请参阅WernerFlume，见前注[7]，§401g;MunchenerKommentar/H.P.Wstermann，2001，§162，Rn.4这里隐藏了复杂的评价思维，有关法定条件的具体规范之目的于其中起着决定性作用，下文“申言之”处也师法其意。
[24]关于任意条件请参阅（德）拉伦茨：《德国民法通论》（下册），王晓晔等译，法律出版社2003年版，页686;H.P.Westermman，见前注[22]，Rn.18ff。
[25]WernerFlume，见前注[7]，§401f。
[26]关于这种等同做法的法理依据和具体应用请参阅WernerFlume，见前注[7]，§401g。
[27]在德国法上，依德民第1828、1829条规定，监护人或法定人应就其某些行为申请监护法院的批准，但可自由决定是否使监护法院的批准付诸实施。甚至在批准期间发生更有利的卖出机会等情事时，还负有义务向监护法院报告该等情事以促使拒绝批准。只有当监护人没有通知对方他不欲获取批准或者不欲将业已获取的批准付诸实施时，对方当事人才可能取得损害赔偿请求权。这一法例对于理解我国国资交易中申请人和批准人的角色颇有助益。就上述法例的分析请参阅WernerFlume，见前注[7]，§401g;H.P.Wstermann，见前注[23]，Rn.5
[28]参见朱虎：“土地承包经营权流转中的发包方同意”，《中国法学》2010年第2期。
[29]参见汤文平：“德国法上的批准生效合同研究”，《清华法学》2010年第6期。
[30]StaudmgerKommentar/Gursky，2001，Vor§§182ff.，Rn.54.；JauernigKommentar/Jauernig，§104，Rn.20.;JoachimGernhuber，DasSchuldverhaltnis-BegriindungundAnderungPflichtundStrukturenDrittwirkun-gen，1989，S.147.
[31]参见拉伦茨，见前注[24]，页671以下。Vgl.Gursky，同上注，Rn.54。其中机关“同意”是公权力的行使，就用语习惯来说更似对应于中文的“批准”，本文准此。并且对现行法使用“同意”描述公权力“批准”行为的情形，本文也一律纳入讨论范围，且为行文方便有时通称“批准”。
[32]StaudingerKommentar/RolfSack，2003，§134，Rn.166.
[33]RolfSack，同上注，Rn.166．该条即为有关违反禁止性规定行为的基本规范。
[34]RolfSack，同上注，Rn.167ff。
[35]RolfSack，同上注，Rn.167f;MtinchenerKommentar/Mayer-Maly/Armbruster，2001，§134，Rn.7。
[36]Gursky，同前注[30]，Rn.54;Jauernig/Jauernig，2006，§182，Rn.7。但就在施陶丁格评注的另一处，再次出现矛盾叙述，作者认为：“如果当事人一开始就以绕过已知批准要求的意图订立合同，则该双方或多方须批准的法律行为无效。……如果当事人借助合同追求违法目的而隐瞒该目的以骗取必需的批准，同样依德民第134条无效。此外对批准要求故意的蔑视将被作为第138条意义上的违反善良风俗对待。”RolfSack，见前注[32]，Rn.175。帕兰特评注的看法与之相仿，Palandt/Heinrichs，2006，§134，Rn.11a。
[37]拉伦茨，见前注[24]，页587。
[38]参见（德）梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2001年版，页483。
[39]参见崔建远：《合同法总论》（上卷），中国人民大学出版社2008年版，页282以下；苏永钦：“违反强制或禁止规定的法律行为”，载氏著：《私法自治中的经济理性》，中国人民大学出版社2004年版，页30以下。
[40]在上个世纪90年代初期作出这种区分之前，针对物权变动订立的合同是须登记才生效的典型行为。
[41]沈德咏、奚晓明主编：《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2009年版，页76。
[42]参见汤文平，见前注[29]。
[43]Vgl.Palandt/Heinrichs，2006，§275，Rn.35ff.有时基础行为这一术语又被债务行为（Verpflichtungsgeschaft）所取代，见RolfSack，见前注[32]，Rn.167
[44]VolkerEmmerich，见前注[4]，S.78。
[45]RolfSack，见前注[32]，Rn.169。
[46]VolkerEmmerich，见前注[4]，S.78
[47]关于其完整效果参见汤文平，见前注[29]。
[48]RolfSack，见前注[32]，Rn.177。[49]详细法例参见汤文平，见前注[29]。
[50]详细分析参见汤文平，见前注[29]。
[51]Vgl.RolfSack，见前注[32]，Rn.185。
[52]所以在实践中，有依公司法之股东代表诉讼和依合资合同之股东违约诉讼之间的竞合问题存在，亟待深入研究。
近年来，涉法上访案件明显增多，越级上访、集体上访、异常上访突出，对抗性强。涉法上访，如果处理不好，既影响国家机关部门的正常工作秩序，也影响人们的正常生产、生活秩序，影响社会的稳定，影响党群干群关系，乃至影响党的执政地位。因此，涉法上访问题是各级国家党政机关和政法部门必须正视和解决的重要问题。各级国家党政机关和政法部门必须妥善处理涉法上访案件，认真分析涉法上访成因，建立涉法上访常规性工作机制，努力从源头上减少和遏制涉法上访案件发生，全力维护社会稳定。
一、涉法上访的成因
涉法上访的形成原因多种多样。透视近年来所发生的涉法上访案件，笔者发现引发涉法上访案件的主要原因有以下几个方面：
（一）地方政府部门出台的政策与现行的法律、法规相抵触。
随着改革的不断深入，为保证国家各项事业得到健康、持续、快速发展，人民的生活更加富足、殷实，国家在政治、经济等领域的政策不断调整和出台。为使国家各项政策在基层得到更为有效的贯彻落实，地方各级政府部门也相继出台了一系列与之相配套的操作性强的实施细则。勿庸置疑，这些细则的制定，为国家政策在基层的落实起到了积极的推动作用。但其中也不乏有些没有从实际出发，甚至与国家法律法规相抵触，成为引发涉法上访的重要因素之一。如1996年，在贯彻中央关于在农村实行土地承包“大稳定，小调整”的政策时，某基层政府出台了一个文件，其中规定出嫁女须在规定的期限内将户口迁到男方，不得在原藉分有土地。在当年当地由此引发的上访案件占上访案件总量的30%。
（二）政府部门没有依法行政。
（三）政法机关执法不公，执行不力，作风不实。
（四）上访人员法律素质不高，法治意识淡薄。
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（五）法律制度不完善。
二、影响涉法上访案件办理质量与效率的因素
由于以上种种原因，引发多起涉法上访案件。针对这些案件，我们必须作出及时妥善处理，否则将会产生严重社会后果。当前影响涉法上访案件办理质量与效率的因素主要有以下几个：
（一）思想因素：对涉法上访工作重视不够，没有从政治高度去抓好涉法上访工作。
我们的一些同志，没有充分认识到涉法上访与稳定的关系，没有认识解决涉法上访问题，是贯彻“三个代表”重要思想、实现执法为民的重要举措，对处理涉法上访问题的组织领导工作抓得不紧，没有建立健全涉法上访常规性工作机制；重大涉法上访案件预警不力，不能做到早预防、早发现、早处理；对发生的涉法上访具体个案处理，摆官老爷态度，不深入基层了解情况，不依法依规办理，而是办人情案、关系案，谁出的钱多就往谁边倒；面对一些涉法上访群众，工作人员态度马虎，方法简单粗暴，不仅不能及时有效解决问题，反使事态进一步恶化。正是因为对涉法上访工作重视不够，群众观念弱，服务意识低，直接影响了涉法上访案件处理效率。
（二）素质因素：上访人员法律素质低，工作人员业务素质不强。
（三）配套措施因素：制度、机制不全。
涉法上访是的一部分，其工作制度与制度是一致的。但当前，各系统、各部门尚未有统一、规范的工作制度，以致使工作的职责、形式、机构、人员、行为，未能得到有效的监督管理，也不能对上访接待方和上访方进行有效约束，亦不能对无理纠缠的上访及怀有非法目的上访事件进行有效的制止，也影响了系统外部门之间、系统内部部门与其他部门的协调。各单位各部门的工作机构不健全：有的没有机构只落实了人员兼管，没有具体，形同虚设；有的不仅没有机构，也没有专人负责工作，来信来访或是束之高搁，或是见者有份，工作无法展开。地方各级机构的职责受限，其职责主要限于对来信来访案件的答复、转办上，享有对转达办案件的督办、崔办权少。部门之间及其他部门之间在处理来信来访工作中没有一个协调制约机制，或查办或转办，大多数没有向原办部门答复，不利于对久拖不办的案件进行跟踪督办。因为制约机制不完善，监督制约弱化，效果不好，从而直接影响涉法上访案件的办理质量与效率。
三、涉法上访的工作对策
如何妥善处理涉法上访问题，从源头上减少和遏制涉法上访现象，针对涉法上访的成因及影响涉法上法案件处理的几个因素，笔者认为可以采用以下对策：
（一）把握政策、立足实际，依法制定地方各种规范性文件。
作为政府部门的工作人员，要认真研究国家的政策、法规，找准促进地方经济发展、推进小康社会建设的的切入点，依法依规制定地方规范性文件。在政府部门积极推行公职律师制度。政府部门的公职律师和法制部门要为政府部门的依法决策、依法行政发挥参谋助手作用，保证文件出台的程序与内容的合法性，使之真正服务于民，造福于民。
（二）加大依法行政工作力度，规范行政执法行为。坚决贯彻“依法治国”方略，认真学习贯彻即将实施的《行政许可法》。研究、制定和实施依法行政的各项保障措施，强化行政监督，推进依法行政工作，形成依法办事的浓厚氛围。增强服务意识，把依法行政和优质服务结合起来，严格按照法律程序和政策法规处理各种行政事务，规范行政执法行为，不断提高依法行政工作水平。
（三）加强政法队伍教育整顿工作，深入开展“公正执法树形象”活动。加强宗旨、信念和职业道德教育，抓好政法队伍思想建设工作。加强业务素质教育培训工作，提高执法技术水平。加大执法检查工作力度，切实解决在政法队伍中群众反映强烈的执法不公问题。强化队伍管理，“严把入口关，畅通出口关”，净化政法队伍。深化制度改革，深化责任监督，健全完善执法责任制、错案追究制，加强内外监督，确保政法队伍执法公正。
（四）提高国家机关工作人员，特别是工作人员的综合素质。每个国家机关工作人员都可能成为涉法上访的接待员，但涉法上访的第一接待人大多是工作人员。要妥善处理每一起涉法上访访案件，需要每一位接待工作人员具有丰富的知识和较高的法律、政策、理论知识水平。作为国家机关工作人员特别是工作人员，必须不断加强政治理论学习，不断加强政策法规学习，不断充实法律、文化知识，不断强化关业务培训，加强职业道德修养，增强工作责任感和历史使命感，不断提高自身综合素质，做好业务工作，做好涉法上访工作。
（五）深入开展法制宣传教育工作，强化公民法律意识和法制观念，提高广大人民群众依法办事，依法维权的能力和水平。
（六）健全完善法律制度。从最大限度上保护当事人双方合法权益出发，体现公开、公正、公平的民主法制精神，扩大当事人的知情权和处理问题机关的告知义务，规范告知事项、形式、期限，使涉法上访内容如期落实在法律上得到保证。
（七）健全完善条例。以明确职责、行为为重点，突出监督和责任，建立完善条例，使其更具有操作性，更加有效地规范和制约工作的各方面，增强工作的量化管理，体现优质高效的接待。