【中文关键词】法律援助机构；法律援助管理体制；法律援助制度；法律援助
【摘要】我国法律援助管理体制在二十四年的发展历程中经历了建立期、规范期、改革期三个阶段。目前法律援助管理体制在法律援助机构职能定位、法律援助机构性质以及法律援助管理职能配置三个方面仍存在理论与实践上的问题，亟待改革与完善。职能定位方面，法律援助机构应当立足于双重职能定位，推进服务人员专职化；机构性质方面，法律援助机构履行行政职能，应当逐步转化为行政机构；管理职能配置方面，应当取消法律援助管理机构，并依照“政策规划和实施相分离”的原则合理划分司法行政机关与法律援助机构的管理职能。
【全文】
一、我国法律援助管理体制的发展历程
我国法律援助制度建设开始于1994年，法律援助管理体制的建设亦随之展开，至今已有二十四年的发展历程。这一发展历程大致可以划分为三个发展阶段。
（一）建立期（1994年—2002年）
1994年，时任司法部部长肖扬在讨论《律师法》（草稿）时第一次正式提出了“建立和实施中国的法律援助制度”的设想。设想提出后，一些已有开展法律援助工作基础的城市率先行动，积极开展法律援助工作试点。1995年11月8日，广州市法律援助中心挂牌开业，成为全国最早成立的法律援助机构。[1]1996年6月3日，司法部发出《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市司法厅（局）尽快建立相应的法律援助工作管理机构；各直辖市、省会城市、计划单列市以及有条件的中等以上城市的司法行政机关，尽快建立起为本地区提供法律援助的机构。其后，全国各地纷纷订立了有关法律援助的试行办法或规定，并根据各自的实际情况，建立起相应的法律援助机构。1996年12月18日，中央机构编制委员会办公室作出批复，同意成立司法部法律援助中心。2002年底，全国范围内已基本建立起四级架构的法律援助机构。
这一时期的法律援助管理体制呈现出三方面特点：第一，法律援助机构数量迅速增加。1997年，全国法律援助机构达100家左右；1998年，全国法律援助机构达到200多家。[2]“截止到2003年，全国应建法律援助机构数为3154个，已建机构2774个，占应建数的88%。其中，地、市机构381个，占应建数的98%；县、区机构2361个，占应建数86%。”[3]第二，法律援助机构设置形式多元。例如，广州市司法局下设法律援助中心，武汉市律师协会下设法律援助工作委员会，北京市建立首家市级法律援助基金会，重庆允许市、区县设立法律援助事务所等等。当时已出现的具有代表性的法援模式，包括广州模式、郑州模式、北京模式、上海模式等等。[4]第三，法律援助机构职能配置各异。例如，广州市法律援助中心除负责组织、指派律师办理各项法律援助事务外，还承担制订法律援助工作规章、工作标准、规范以及拟定推行法律援助制度的长期规划和年度计划并组织实施等职能；而上海市浦东新区法律援助中心则主要负责接受法律援助申请并向律师事务所指派法律援助案件，基本不负有政策制定职能。[5]
（二）规范期（2003年—2012年）
2003年，随着《法律援助条例》的正式实施，我国法律援助制度发展到了一个新的阶段。《法律援助条例》规定“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员提供法律援助”，基本确立了“司法行政部门负责监督管理法律援助工作，法律援助机构具体负责组织实施法律援助工作”的管理职能配置。2008年，为进一步理顺法律援助管理体制、加强法律援助工作监督管理职责，司法部根据国务院“三定”规定，设立法律援助工作司，作为法律援助管理机构，其性质为司法部内设机构。其后，云南省顺利建立全国第一个省级法律援助工作管理局，截至2010年4月，全国32个省级法律援助管理机构中共有22个纳入司法行政机关序列。[6]
这一时期法律援助管理体制呈现出两方面特点：第一，法律援助机构建设的重心由数量增加转为规范化建设。是时，我国在已建成的法律援助机构中，还有很多机构欠缺规范的工作条件。因此，加强法律援助机构的规范化建设成为重点。例如，北京市司法局要求法律援助机构实现法律援助专职人员配置合理、经费保障落实到位、接待场所宽敞便利、办公设施齐全、规章制度配套完备等目标，切实方便困难群众申请和获得法律援助。第二，二元制的法律援助机构设置模式逐渐显现。国家层面，法律援助工作司成立后，根据《司法部关于司法部法律援助工作司主要职责和内设机构的通知》，其主要职责是：指导、检查法律援助的法律法规和政策的执行工作；规划法律援助事业发展布局；承担法律援助机构、法律援助工作人员的监督管理工作；指导社会组织和志愿者开展法律援助工作等。与此同时，虽然保留司法部法律援助中心，但其管理职能弱化，在规定层面主要负责法律援助工作的宣传、培训、交流合作等。地方层面，以法律援助工作处命名的法律援助管理机构同样广泛设立。
（三）改革期（2013年—）
以上国家政策与立法的推进，为法律援助管理体制的改革迎来新的契机。在经过数年的立法准备与经验积累后，有必要对法律援助管理体制发展过程中面临的问题进行全面、准确的梳理与分析，并结合世界范围内的建设经验，进行充分的研究，为未来法律援助制度的改革、《法律援助法》的制定提供若干参考。
二、我国法律援助管理体制面临的问题
（一）法律援助机构职能定位问题
在设立法律援助机构之初，司法部赋予这一机构管理法律援助工作以及直接办理法律援助案件的双重职能，即法律援助机构最初具备管理机构及服务机构的双重职能定位。“中国各地方法律援助机构除担负法律援助的管理工作之外，还直接提供法律援助的服务。特别是地（市）、县（区）两级法律援助机构具有较强的法律援助服务职能。”[7]现行《法律援助条例》21条也明确规定：“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件。”法律援助机构在履行双重职能时，实践中出现了两种相反的现象：
另一方面，有些地方法律援助机构将办案当做主要职责，服务职能出现异化。在实践中，出于个人利益，法律援助机构工作人员更热衷于办理法律援助案件并赚取办案补贴，尤其是一些律师资源较丰富地区的法律援助机构也热衷于办理法律援助案件。数据显示，吉林长春市法律援助中心2013年办理了331件刑事法律援助案件，其中法律援助中心工作人员办案比例高达73%（2011年、2012年这一比例更是高达85%、82%），领取的办案补贴远远高于支付给社会执业律师的办案补贴。与此形成鲜明对比的是，北京市法律援助中心及北京市海淀区法律援助中心2013年工作人员办案比例则仅分别为2%、0.4%。[10]这一组数据，反映了各地就管办职能截然相反的制度实践，同时说明，当法律援助机构工作人员有权同时指派案件并办理案件时，内部人员更可能选择办案以获取更多利益而不是选择管理，导致法律援助机构的管理职能无法充分行使。
（二）法律援助机构性质问题
当下，我国各级、各地区法律援助机构性质不一致的现象普遍存在。在实践中，法律援助机构的性质主要有三类：行政机构、参照公务员管理的全额拨款事业单位、非参照公务员管理的全额拨款事业单位，此外还有个别机构仍处于非编制。截至2014年底，全国法律援助机构数为3263个，其中行政性质机构和参照公务员管理的事业单位分别为1530个和628个，分别占机构总数的46.9%和19.2%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1054个，占机构总数的32.3%。[11]“不同的机构性质导致人员的入口、管理、待遇等方面的不同，影响法律援助机构的正常运转和工作人员的工作积极性，进而影响法律援助服务的供给能力。”[12]不仅如此，不同层级间的法律援助机构的性质也普遍不一致，以黑龙江省为例，2011年数据显示，大兴安岭地区法律援助中心机构性质为事业单位，但其下的县级法律援助机构性质均为行政机构，即呼玛县法律援助中心、塔河县法律援助中心、漠河县法律援助中心。[13]“从理论上讲，作为事业单位性质的机构开展对下级行政性质机构的监督管理工作是难以说得通的。”[14]不同层级间的法律援助机构在进行业务指导、交流等工作时也存在不必要的障碍。
法律援助机构性质不统一有其历史原因，“中国的法律援助制度始建于1994年，正值第三次和第四次行政管理体制和政府机构改革的关键时期，在精简机构的大原则下，许多法律援助机构的建立只有采取委曲求全的办法。”[15]然而，混杂的机构性质背后，其实质原因是对法律援助机构的职能性质理解不充分。法律援助机构是否履行行政职能？职能的履行需要国家赋予其何种机构性质？这些问题至今仍未得到充分的认识。
（三）法律援助管理职能配置问题
根据《法律援助条例》的规定，法律援助管理工作采取司法行政机关负责监督管理法律援助工作，法律援助机构负责受理、审查法律援助申请并进行指派的形式。然而这一原则性的规定，未明确司法行政机关与法律援助机构之间的职能配置，难以有效指导实践，不同地区之间对此也存在较大分歧。实践中，主要表现为以下两方面问题：
一方面，法律援助管理机构涌现，机构设置混乱。2008年，司法部成立法律援助工作司，与司法部法律援助中心共同负责法律援助管理工作，形成了二元机构设置格局，这一变化加剧了法律援助管理职能配置混乱的问题。实践中，各地机构设置各异，部分地方司法行政机关沿袭二元机构设置，分设法律援助工作处及法律援助中心，如黑龙江、吉林等；部分将二者合二为一，仅设立一个法律援助中心或法律援助工作处，如福建、江苏等。并且，由于资源不足，许多省市地区将司法行政机关的法律援助部门与法律援助中心设置成“两块牌子，一个班子”。以黑龙江为例，“在地市级如鹤岗市即挂法律援助科和法律援助中心两个牌子但人员只有一套；而在其他地市，只有一个法律援助机构，即一个法律援助中心”[16]。数据显示，截至2010年，全国共有法律援助管理机构300个，其中与法律援助机构分开运行的共73个，仅占管理机构总数的24.3％。[17]法律援助机构与法律援助管理机构，二者应当处于何种关系、其职能如何合理配置，这些问题都尚待解答。
另一方面，司法行政机关与法律援助机构之间的管理职能配置不明。条例仅就管理体制进行了原则性的规定，司法行政机关与法律援助机构各承担何种职责，没有清晰、具体、全面的指明。“《法律援助条例》规定法律援助机构的职责是负责受理、审查法律援助申请，指派或安排人员为符合条件的公民提供法律援助，然而还有相当一部分的地方立法赋予法律援助机构指导、协调、监督本地区法律援助工作的职责。”[18]在对法律援助管理职能欠缺全面深入认识的前提下，各地方人大及政府对管理职能的划分具有多样性，存在职能配置遗漏和不科学的问题。例如，《杭州市法律援助条例》至今已历经四次修改，法律援助机构的职能也几经变化，由最初的八项具体职能，到增加“负责对法律援助的指导、监督和援助案件的质量管理”的规定，再到删除“指导、协调和组织实施本地区的法律援助工作”的职能，反映了杭州市对司法行政机关与法律援助机构之间职能配置的问题在不断探索与修正。
三、法律援助机构职能定位
如前所述，我国法律援助制度对法律援助机构采取双重职能定位，即法律援助机构既负责管理法律援助工作，又可以安排本机构人员直接提供法律援助服务，与此同时，法律援助机构的双重职能定位在实践中又遭遇两方面矛盾。由此引发的讨论是，法律援助机构的职能定位应为单纯的管理职能还是应保持双重职能？在明晰定位的前提下，我国法律援助机构内部应如何予以调整？
（一）管理职能抑或双重职能
面对双重职能定位遭遇的困境，首先应当厘清一个前提性问题，即法律援助机构是否应当继续保持双重职能？就世界范围内的制度经验而言，法律援助机构单纯行使管理职能的国家并不多见，各国法律援助机构往往根据实际情况创设一定的机制，为符合条件的当事人直接提供法律援助服务。法律援助机构应否具备服务职能，分析这一问题应当立足于考察为何要在法律援助机构本已负担的管理职能之外增设服务职能。
以日本为例。日本于2004年起实施《综合法律援助法》，并于2006年根据该法成立日本法律援助中心。日本法律援助中心主要负责法律援助管理工作，同时，该中心在2006年首次确立了专职律师制度，承担一定的服务职能。根据日本法律援助中心发布的官方资料，专职律师主要在律师缺乏地区建立起的法律办公室（市政办公室）以及地方机构、分支机构提供法律服务。[19]在专职律师设立之初，法律援助中心雇佣了24名专职律师并指派到因律师资源匮乏而无法提供足量法律服务的地区，以解决需要援助的刑事和民事当事人日益增长的问题。经过了9年的发展，截至2015年，日本专职律师数量达到250人，分布在85个机构。其中，法律援助中心在全国各地法律工作人员过少的地区共设立了35个办事处，配置222个专职律师。[20]就专职律师制度实施的情况而言，一桥大学教授山本和彦认为，综合法律援助在法律工作者过少的地区设立区域办事处并设置专职律师，推动了《综合法律援助法》立法目的的实现，在突破距离障碍获得司法准入方面取得了重大成就。[21]
再以美国为例。美国于1914年即创设了公设辩护人制度。公设辩护人制度在1963年之前发展缓慢，数量较少、服务的人口也不多，作用及影响有限。然而，由于1963年著名的吉迪恩诉温莱特案认定州刑事重罪案件的贫困被告人享有国家为其指派律师的权利，《宪法》第六修正案律师帮助权属于“正当程序”条款保护的基本权利而必须得到保障，美国刑事案件辩护需求极大地提高。但是美国当时实行的“援助律师制”[22]无法满足法律援助的需要，因此，受吉迪恩案推动，1963年至1970年代期间，美国贫困者辩护体系经历了空前发展，公设辩护人办公室出现爆发式增长。[23]
考察域外的经验可以发现，无论采取何种服务形式，法律援助机构直接提供法律援助服务的核心原因均在于：原有社会律师资源难以充分满足不同地区、不同时期的司法需求，因而需要法律援助机构动用国家力量进行建设，以弥补这一不足。因此，我国在考虑法律援助机构的职能定位时，同样应当从现实需要的角度出发。
（二）双重职能下的服务人员专职化
如前所述，我国法律援助机构的双重职能定位下，存在两种相反的现象亟待消除。不仅如此，实践中还由此衍生出对法律援助机构工作人员是否既当运动员又当裁判员、办案能否领取办案费用等质疑。坚持以双重职能的定位为前提，随之应当探讨的问题即，我国应当如何更加合理地划分管理与服务职能的实现方式？
我国法律援助机构未能充分回应自身的双重定位，在法律援助工作中，对管理工作及服务工作基本没有科学的区分，阻碍了管理效率的提高和服务质量的提升。笔者主张，我国应当实现双重职能下的服务人员专职化，即应当区分专门办理案件的服务人员及负责行政事务的管理人员，这有助于明晰法律援助工作中的权责、提高管理效率、保障服务质量。未来我国应当在现有的法律援助机构人员配置的基础上，以管理岗位与服务岗位进行二分，服务人员应当专注于办理案件，不应参与管理工作；管理人员应当尽职履行管理职责，不应利用优势参与办案、赚取办案补贴。同时，应当对二者设立不同的人员配置、薪资报酬、专业分工、职责任务、培训机制等。
四、法律援助机构的性质
法律援助机构的性质应当是行政机构还是事业单位？这是一个具有中国特色的问题，并有其独特的历史背景。司法部法律援助中心副主任桑宁曾撰文指出，“在1993年至2003年的第三、第四次全国行政管理体制和政府机构改革的大背景下，为控制行政体制过度膨胀，许多地方在原则不新增行政机构和行政编制的情况下，不得不背离职能决定机构的逻辑起点，成立了大量事业性质的法律援助机构。”[34]言下之意，法律援助机构的性质应为行政机构。这一论断是否准确？
（一）“以责定权”：法律援助机构承担行政职能
“以责定权、以责定利”是组织资源配置的基本逻辑，即权力、资源的配备必须服务于其承担的职责。[35]法律援助机构应当被赋予何种机构性质，应首先从该机构行使的职能加以考察。《法律援助条例》规定，法律援助机构的首要职能是受理、审批法律援助申请；部分地方立法还明确规定了法律援助机构的其他监管职能，如《北京市法律援助条例》即规定法律援助机构应当对法律援助人员办理法律援助的活动进行监督、指导等。以上所述职能均属行政职能，理由在于：
首先，整体而言，法律援助是政府责任，要求政府通过行使行政职权予以贯彻落实。政府应当采取措施积极推动法律援助工作。受理、审批法律援助申请是法律援助管理工作中最主要的职能之一，当然不能排除于政府责任之外。同时，法律援助是政府公共法律服务的重要组成部分，司法部在《关于推进公共法律服务平台建设的意见》中提出：“公共法律服务中心作为集多项司法行政职能为一体的‘窗口化’服务平台，突出综合性、专业性法律服务功能，同时发挥县域服务综合枢纽和指挥协调平台的作用。具体包括：……2.受理、审批法律援助申请，指派法律援助人员承办法律援助案件……”，这一规定也佐证了受理、审批法律援助申请属于司法行政职能的组成部分。
其次，具体而言，法律援助机构受理、审批法律援助申请是具体行政行为，属于广义上的行政给付，给付的是法律服务而非物质（金钱）给付。批准法律援助申请这一具体行政行为的作出，将对法律援助申请人的权利义务产生实际影响，对此，我国法律援助制度确定了相应的申请条件、审查程序等事项；对不予提供法律援助的决定，申请人有权对该决定提出异议并向司法行政部门申请复查；不仅如此，司法实践中对法律援助机构不予提供法律援助的决定已经多次作出行政诉讼案件的裁判，[36]完全承认受理、审批法律援助申请这一具体行政行为的可诉性。同时，法律援助机构指派人员提供法律援助服务的行为也是具体行政行为，属于行政命令，这一行为由法律援助机构单方实施，具有强制性，受指派人员无正当理由不接受指派应当承担相应的法律责任。
再次，将法律援助管理工作视为行政职能也符合国内外的一贯态度。世界范围内，法律援助管理工作属于行政职能早已是共识，例如，英国法律援助工作由大法官及其领导的法律援助局管理，均属于行政机构；日本法律援助中心为独立行政法人，其业务主管部门为法务省。早在我国法律援助中心筹备时，筹备组即认为“鉴于法律援助是政府行为，世界各国都无一例外地将法律援助的管理机关列为政府有关部门内独立的管理机构。我国的国家法律援助中心是代表国家行使法律援助管理职能的机构，考虑到目前政府部门内新增机构的实际困难，国家法律援助中心应作为行使政府组织、管理、指导、监督全国法律援助工作的事业单位为宜”[37]。2008年，在国务院“三定”要求下，司法部成立法律援助工作司作为司法部内设行政机构，这进一步明确了法律援助管理工作的行政职能性质。
（二）行政机构抑或事业单位
由法律援助机构行使行政职能这一前提进行推论，似乎法律援助机构的性质统一确立为行政机构是当然的逻辑结论。然而，有观点认为，将法律援助机构设置为事业单位性质，有利于强化法律援助作为公共服务的职能。主要理由在于：第一，在行政体制下，行政机关对群众的公共需求反应迟缓，无法实现资源的优化配置。设立事业单位能够克服行政官僚制弊端，提高服务意识、改善服务能力、提高服务效率。第二，法律援助工作的加强需要进一步扩编工作人员，这与政府压编减员的趋势不符，在机构改革的大趋势下根本无法实现。
笔者认为，法律援助机构应设置为行政机构，主张事业单位的观点难以成立，理由在于：
第一，必须秉承职能决定机构、政事分开等原则划分行政机构与事业单位。如上所述，法律援助机构的职能定位主要为管理职能，直接提供法律服务的职能应处于补充性地位。在公共法律服务的提供中，法律援助机构主要是管理者而不是公共法律服务的主要提供者，因此与主要提供公共服务的机构（如医院、学校）不同。中共中央、国务院印发《关于深化行政管理体制改革的意见》的通知规定：“推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构……”，这就在宏观层面明确了，法律援助机构作为行使行政职能的机构，未来应当继续推进行政机构化的趋势，主要履行行政职能的法律援助机构不宜以提供服务的事业单位性质出现。
第二，法律援助机构行政机构化已成为新趋势。认为法律援助工作扩编工作人员与政府压编减员的趋势不符，因而主张设立事业单位，只是对我国过去法律援助机构设置所秉承的态度的重申，只会加剧法律援助管理体制的困境。事实上，我国法律援助机构在二十余年的发展过程中，不是事业单位化的趋势越加明显，相反，呈现的是行政机构化的趋势。以广州法律援助处为例，1997年广州法律援助中心成立后，为进一步明确政府责任，该中心更名为广州市法律援助处，由市司法局隶属事业单位改为市司法局的隶属行政机构。目前全国范围内行政机构性质的法律援助机构占51%，行政机构化的趋势有了长足的发展。因此，我国法律援助机构已经跨过“从无到有”的历程，即使编制等现实问题可能放缓法律援助管理体制的改革进度，也不应当“因噎废食”。
第三，依靠事业单位性质无法解决传统公共管理模式的弊端。支持事业单位性质的主张实际上是源于对传统公共管理模式下的官僚体制（科层制）的不满，然而，认为将某一机构确立为事业单位性质即可打破这一弊端是不切实际的。世界范围内于上世纪80年代兴起的新公共管理运动为此提供了改革方案，主张职业化管理、明确的绩效评估和绩效标准、项目预算与战略管理等，但类似改革并非仅限于事业单位，我国当下事业单位也不完全具备类似的体制机制。相反，优化资源配置、提高管理效率，必须诉诸我国正不断进行的行政体制改革。
虽然应然状态下应设立行政机构性质的法律援助机构，但是管理体制改革涉及人员分流的压力等现实问题，无法一蹴而就，而是处于不断推进的过程中。参照公务员管理的事业单位这一身份便是过渡的“中间地带”。参公事业单位作为一种特殊的事业单位，承担的公共事务管理职能与行政机关承担的行政管理职能一定程度上具有同质性。其虽然与行政机关的编制管理制度不同，但是实行相同的人事管理制度，即公务员制度。参公事业单位与一般事业单位在享有的资源方面存在不同，主要表现为两个方面：第一，通过参公管理身份的确立，能够增强参公事业单位工作开展的权威性和公信力；第二，参公管理的身份保障了参公事业单位工作人员类同公务员的福利待遇。[38]因此，法律援助机构采参公事业编在当下亦具备一定合理性，未来应当逐步变更。
五、法律援助管理职能配置
（一）法律援助管理职能的种类
1.服务管理职能
（1）受理、审查法律援助申请，决定对申请人是否提供、变更或撤销法律援助；
（2）决定提供法律援助的种类、方法、资格、费用分担、附加条件；
（3）指派专职律师及私人律师提供服务；
（4）建立并维护专职律师、指定律师名单等法律援助提供者队伍；
（5）管理经费预算及收支等各项行政工作。
2.服务监督职能
（1）对申请人的上诉进行复议、受理并调查投诉；
（3）监督法律援助服务的提供情况；
（4）评估法律援助需求；
（5）对法律援助提供者及法律援助机构工作人员开展培训；
（6）开展宣传工作。[40]
3.政策制定职能
（1）制定关于法律援助提供的优先顺序、种类、方法、程序、资格、费用分担的规则；
（2）制定关于律师提供服务的程序、报酬、要求、质量标准、法律责任的规则；
（3）制定经费预算计划；
（4）制定法律援助战略发展计划；
此外，各国对法律援助管理工作本身也设置了必要的监督，如监督法律援助管理过程中的财政收支、批准法律援助政策的制定等。监督工作往往由议会、财政部门等国家组织承担，不再详细展开。
（二）法律援助（管理）机构设置：一元制抑或二元制
机构设置格局直接影响法律援助管理职能在不同主体间的分配。如前所述，我国在法律援助管理体制建立初期，以法律援助机构主要负责开展法律援助工作，然而随着法律援助事业的发展，法律援助管理机构涌现，与法律援助机构并列承担法律援助管理工作，形成二元机构设置格局，呈现出复杂化趋势。以下有必要厘清法律援助机构与法律援助管理机构的关系，并对二元机构设置格局的发展方向进行讨论。
1.法律援助机构与法律援助管理机构辨析
法律援助机构（legalaidauthority），根据联合国《刑事法律援助示范法典》的定义，应当是“为管理、协调、监测法律援助服务提供活动而成立的主管机构”。具体而言，是“特别设立的独立机构，其功能包括管理、协调和监督法律援助以一种易于获得的、支付得起的、平等、高效、可信赖、可持续的方式提供，以确保法律援助服务的质量”。同时，“法律援助机构的理事会应当负责制定法律援助政策以及监督法律援助服务在全国范围内的实施”。然而，根据我国《法律援助条例》的定义，法律援助机构是“负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助”的机构。对比国际层面和国内层面的定义可以发现，国际层面的法律援助机构是广义的，是全面负责法律援助管理工作的官方机构。这一机构可以以多种形式出现，但从职能层面而言，基本涵盖法律援助管理职能的各个方面。而我国则采取狭义的法律援助机构概念，当下仅指司法行政机关领导下的法律援助中心，仅涵盖服务管理职能。
2.法律援助管理机构的废除与一元制的复归
总体而言，二元制法律援助机构设置的问题在于：
第二，“叠床架屋”，浪费法律援助资源。增设法律援助管理机构的做法使得在规定层面，国家及省级法律援助中心仅承担辅助性职能，因而缺乏独立存在的价值。举例而言，黑龙江省司法厅设法律援助工作处，与此同时，又设立黑龙江省法律援助中心，由于法律援助的受理、审批与指派与司法管辖相对应，作为省级法律援助中心的服务管理职能难以发挥，更多是承担辅助性职能，单独设立将导致人员、场所等法律援助资源的浪费，同时催生法律援助中心与法律援助工作处“两块牌子，一个班子”的乱象。
第三，导致地方设置多元化。由于分设法律援助管理机构与法律援助机构的做法在管理体制上存在理论及实践上的缺陷，因此，全国范围内的司法行政机关并未采取同一设置方式，使得我国地方法律援助机构设置呈现多元化的现状，如某些地方实行一元制，设立法律援助处；某些地方实行二元制，却是“两块牌子，一个班子”。多元化的机构设置为全国范围内司法行政机关指导法律援助工作，尤其是上下级之间指导工作，造成不必要的麻烦。
第四，职责划分不明，进而降低管理效率。二元制机构设置看似在规定层面划分了法律援助管理机构与法律援助机构的不同管理职能，然而，实践层面的具体工作是复杂多变的，在开展管理活动时往往难以泾渭分明地依据先前划分的职能展开工作。同时，由于两个机构间不存在领导与监督关系，部门之间的沟通难以顺畅，往往各自为政；在涉及到需要多部门进行协调的工作时，容易在职能划分上产生争议，造成履职混乱、互相推诿的现象，降低管理效率。
二元制的诸多弊端要求我国法律援助机构设置必须向一元制回归。笔者主张，法律援助管理机构并无存在的必要，正确的做法是仅保留法律援助机构，适用广义的法律援助机构概念，扩大其职权，并恰当分配其与司法行政机关的职权配置。这一主张早已为多个地区所采纳，足以证明其具备现实的可操作性。实践层面，应当在国家及省级保留法律援助工作司（处），取消国家及省级法律援助中心，强化其服务监督、具体政策制定职能；同时，在市级及区县级保留法律援助中心（处），强化其服务管理、监督职能。重新设置后的法律援助工作司及法律援助中心统称法律援助机构。
（三）司法行政机关与法律援助机构间的职能配置
在一元法律援助机构设置的基础上，法律援助管理职能配置问题实际上就是司法行政机关与法律援助机构之间就管理职能如何分配的问题。《法律援助条例》对此仅作了模糊的规定，难以有效指导实践，不同地区之间对于这一问题的认识也存在较大分歧。我国应当尊重各地区根据当地的资源及具体情况对管理职能作出的灵活安排，然而，仍应当首先阐明司法行政机关与法律援助机构二者之间在职能配置时应遵循的原则，以保证法律援助管理工作的科学性，提高管理效率，避免资源浪费。
1.域外经验：英国、日本管理职能配置概况
在世界范围内，法律援助工作的主管机构大致包括：司法部（或其分支部门）、律师协会、公设辩护人机构、法律援助委员会、法院等。我国由司法行政机关主管法律援助工作，这同样也是世界范围内的普遍做法。联合国曾对全球68个成员国的法律援助工作进行了统计，数据显示，近一半的答复国由司法部主管法律援助。[43]考虑到我国现有制度基础、机构设置等因素，笔者在职能配置问题上未对以法律援助委员会、法院等主管法律援助的国家予以借鉴，而是将考察对象限定在以司法部（或其分支部门）为主管机构的典型国家——英国、日本，以期为我国管理职能配置问题提供思路。
（1）英国管理职能配置——大法官领导下的法律援助局
改革后，大法官应确保法律援助是可获得的，并享有与法律援助管理工作有关的全部职能；同时，司法部将设立新的执行局——法律援助局，大法官有权指派一名公务员担任法律援助局的主管，负责法律援助具体工作，并对主管履行职能进行指导。[48]
由于行政管理体制的差异，对于英国执行局（executiveagency）制度有必要予以简要介绍，以便全面理解英国法律援助制度变革。英国于上世纪80-90年代开展文官部门改革计划，旨在帮助提高政府效率和减少文官部门中的浪费。计划将中央政府各部的执行性事务剥离出去，交由新设立的执行局承担，而中央各部则专司政策制定，换言之，即将行政决策与执行部门相分离。执行局为一个独立的业务部门，由执行局长领导，就执行局的日常管理工作向部长负责。部长负责分配资源，设定年度任务目标。执行局有权决定以何种最有效的方式来运行以及在可用的资源范围内完成工作。执行局与承担决策职能的主管部之间的运行关系主要包括两方面的内容：第一，部保留对执行局一定程度的领导和控制，包括制定框架文件，确定执行局的预算、政策目标和绩效指标，主管人员人事任命，以保证部的决策得到正确的执行；第二，执行局具有管理上的自治权，以限制部长和高级文官们对执行局日常管理事务的不必要介入，强化决策与执行的分离。作为新公共管理运动的一项重要内容，历经20多年的改革与发展，执行局模式深刻地影响了英国中央政府的组织结构、管理方式和文化，并被日本、新西兰、澳大利亚等多国仿效。[49]
（2）日本管理职能配置——法务省领导下的法律援助中心
如前所述，日本于2004年起实施《综合法律援助法》，设立法律援助中心。法律援助中心为独立行政法人，其主要办事处设于东京都，地方设立办事处。其业务主管部门为法务省。考察法务省与法律援助中心在管理职能配置问题上的经验，同样应当从法律援助中心的独立行政法人性质出发。2002年开始，日本政府参照英国执行局模式进行了大规模的“独立行政法人化改革”，将中央政府部门的直属机构改为“独立行政法人”，目的是实现政策规划职能与实施职能的分离,实现行政运行范式由传统形态向现代形态的转换。[50]独立行政法人制度的主要内容,就是“政府对于那些已无必要由行政组织直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业,在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后,授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格,使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权”[51]。
2.我国之借鉴：政策规划和实施相分离
“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家，其兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。[53]英国大法官领导下的法律援助局、日本法务省领导下的法律援助中心同属这一运动的实践成果。其中，新公共管理运动下的政策规划职能和实施职能相分离原则，尤其值得我国在探索法律援助管理职能的配置方式问题上加以吸收和借鉴。
第一，这一配置符合我国行政管理体制改革趋势。中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出，推进政府机构改革要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。将法律援助管理工作相应的“决策”与“执行”职能在司法行政机关与法律援助机构之间进行配置，理顺法律援助管理职能配置关系，符合这一改革要求。
第二，这一配置符合司法部历来开展法律援助工作的精神。2003年发布的《司法部关于贯彻落实<法律援助条例>促进和规范法律援助工作的意见》中即已指出：“司法部监督管理法律援助工作的主要职责是：研究起草有关法律援助工作的法律、法规和政策，制定有关规章及规范性文件；监督管理全国各地方的法律援助工作；监督管理中国法律援助基金会工作及其资金使用。对在法律援助工作中作出突出贡献的组织和个人予以表彰、奖励，对违反《条例》和有关规定的行为进行查处……”。这一规定实际上已经具备了将政策制定职能与服务管理、监督职能由司法行政机关及法律援助机构分别行使的精神，只是在其后的法律援助制度发展中发生了偏离。
第三，这一配置有助于构建高效、顺畅的法律援助管理体制。将政策制定与实施相分离的职能配置，使司法行政机关可以集中精力抓好政策发展和战略管理，有助于司法行政机关加强对法律援助机构的有效监督，并强化司法行政机关对法律援助管理工作的宏观领导。同时，法律援助机构专司具体管理工作的开展并在具体法律援助政策的制定上享有一定的灵活性和自主权，有助于法律援助机构发挥自身主动性和创造性，实现政策执行的效益最大化，避免正式行政机关的官僚主义与冗长繁琐的行政程序的影响,在面对社会需求时能够做出迅速、准确的回应，并促进法律援助事业的专业化发展，促进政府公共服务质量的提高。
（责任编辑：薛向楠）
【注释】作者简介：吴宏耀，中国政法大学国家法律援助研究院院长、教授；赵常成，中国政法大学硕士研究生。
*本文系中国政法大学国家法律援助研究院“法律援助立法研究”项目组阶段性成果之一。
[1]参见秋实：《广州市法律援助中心挂牌开业》，《中国律师》1995年第12期。
[2]参见陈晨：《刑事法律援助制度新论》，中国检察出版社2014年版，第75页。
[5]参见《司法部关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》附件一第4条、附件二第6条。
[6]参见周斌：《二十二个省级机构纳入行政机关序列》，《法制日报》2010年4月26日。
[7]高贞：《法律援助的理论与实践》，法律出版社2014年版，第11页。
[8]桑宁：《法律援助发展中结构性矛盾和瓶颈问题研究》，《人民司法》2012年第1期。
[9]参见顾永忠：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年<刑事诉讼法>施行以来的考察与思考》，《法学杂志》2015年第4期。
[10]同前注[9]。
[11]参见司法部法律援助司：《2014年全国法律援助工作统计分析(一)》，《中国司法》2015年第6期。
[13]参见王继红：《黑龙江省法律援助制度调查》，黑龙江大学2012年硕士学位论文，第8页。
[14]朱昆、郭婕：《我国法律援助机构设置中存在的主要问题及对策建议》，《行政与法》2013年第8期。
[15]同前注[8]。
[16]同前注[13]，第8页。
[17]同前注[14]。
[18]同前注[8]。
[20]参见日本司法支援センター：《法テラス白書（平成27年度版）》，第102-104页。
[21]山本和彦：《総合法律支援の現状と課題——民事司法の観点から》，载日本司法支援センター：《総合法律支援論叢》（第1号），第9页。
[23]KimTaylor-Thompson,“IndividualActorv.InstitutionalPlayer:AlternatingVisionsofthePublicDefender,”Geo.LJno.84(1996):2425.转引自吴羽：《美国公设辩护人制度运作机制研究》，《北方法学》2014年第5期。
[24]参见周斌：《西部律所律师数量仅占全国二成》，《法制日报》2013年4月16日。
[25]参见朱景文：《中国法律发展报告:中国法律工作者的职业化(2012)》，中国人民大学出版社2013年版，第214、267-268页。转引自刘方权：《中国需要什么样的刑事法律援助制度》，《福建师范大学学报》2014年第1期。
[26]参见李恩树：《无律师县历史有望今年终结》，《法制日报》2014年3月5日。
[27]顾永忠：《以审判为中心背景下的刑事辩护突出问题研究》，《中国法学》2016年第2期。
[28]参见刘子阳：《174个县无律师已经全部解决》，《法制日报》2014年10月18日。
[29]参见《常勤弁護士等の採用及び職務等に関する規程》（平成28年規程第33号）第4条6、第5条2。
[30]同前注[19]。
[31]吴羽：《美国公设辩护人制度运作机制研究》，《北方法学》2014年第5期。
[32]同前注[29]，第8条。
[33]同前注[31]。
[34]桑宁：《法律援助管理体制研究》，《中国司法》2008年第6期。
[35]参见刘太刚：《参照公务员法管理事业单位将何去何从——对参公事业单位产生的原因及改革趋势分析》，《北京行政学院学报》2013年第2期。
[36]例如于向阳与南京市法律援助中心不履行法定职责案等，参见南京市中级人民法院(2017)苏01行终523号行政裁定书。
[38]同前注[35]。
[40]将“开展宣传工作”也作为服务监督职能的内容来自于联合国《刑事法律援助示范法典》（ModelLawonLegalAidinCriminalJusticeSystems）的规定，参见《刑事法律援助示范法典》26.4条。
[41]同前注[34]。
[42]王澜明：《改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾》，《中国行政管理》2010年第6期。
[43]参见联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）：《全球法律援助研究：全球报告》，第68页。
[44]lordchancellor，又译为司法大臣、御前大臣。大法官是英国定期任命的高级官员中等级最高的职位，甚至超过首相。在现行英国体制下，大法官兼任司法部部长。
[45]SeeExplanatoryNotesAccesstoJusticeAct1999,p.12.para.50(1999).
[46]ReformofLegalAidinEnglandandWales:theGovernmentResponse,p.2(2011).
[47]AbolitionoftheLegalServicesCommission(aNon-DepartmentPublicBody)andtheestablishmentofanewExecutiveAgencywithintheMinistryofJustice(MoJ087),p.1(2011).
[48]SeeLegalAid,SentencingandPunishmentofOffendersAct2012,sec.4(2012).
[49]参见车雷：《英国执行局化改革之二十年：回顾与启示》，《行政法学研究》2013年第3期。
[50]参见朱光明：《日本的独立行政法人化改革评析》，《日本学刊》2004年第1期。
[51]陈伟：《日本独立行政法人制度研究》，西南政法大学2013年硕士学位论文，第9页。
[52]更为详尽的内容，参见《総合法律支援法》（平成十六年六月二日法律第七十四号）第30-42条。
[53]参见陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。
【期刊名称】《国家检察官学院学报》【期刊年份】2018年【期号】4
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