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当代中国社会建设研究
制度
社会组织
职业教育
民生
政策
城乡
城乡居民
社保基金
网络民意
教育资源
社会矛盾
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一社会管理创新不断推进
（一）社会管理格局初步形成
党的十六届四中全会在要求深入研究社会管理规律、完善社会管理体系和政策法规、整合社会管理资源的基础上，第一次明确提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。这就明确了在新的社会管理格局中，党委处于领导核心的地位，政府要负担起社会管理的职能，社会组织要承担起协同党和政府进行社会管理的功能，公民个人也要发挥广泛参与社会管理的作用。中国共产党在社会管理格局中的地位是领导核心，要发挥总揽全局、协调各方的重大作用，集中主要精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，把握好政治方向、决策重大问题、安排重要人事、开展宣传教育、维护社会稳定，保证党的理论、路线、方针、政策的贯彻落实。政府负责，需要加快政府职能转变，把政府的职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，而且要更加注重社会管理和公共服务，建立健全社会管理的政策法规，实施有效的社会控制、维护社会的正常秩序和稳定，提高保障公共安全和处理突发事件的能力。社会协同就是随着社会管理的社会化，社会事务不再只是政府与各级管理部门的公务，而是整个社会与个体的积极参与。[※注]
（二）社会组织持续增长
截至2012年年底，全国依法登记的社会组织有49.2万个，其中社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2961个。全国社会组织数量较2009年年底的43.1万个增长14.2%；其中基金会较2009年年底的1843个增长60.7%。每万人拥有社会组织数量由2009年年底的3.2个提高到3.7个。全国性社团已经在152个国际组织中担任领导职务，在25个国际组织中担任专门委员会领导职务，在92个国际组织中担任理事。广大社会组织发挥其优势，在教育科技、文化卫生、社会管理、社会福利、慈善公益等方面发挥了重要作用。据不完全统计，全国6万多个行业协会联系会员2000多万家（含个体工商户），447364个基层老年协会覆盖了广大城市社区和农村，有1.1亿老年人参与。4万多个学术社团联系专家学者500多万人，4万多个农村专业经济协会联系农户1000多万个，各类职业性社会组织的会员超过1亿人。2012年社会组织吸引、凝聚了2500多万名志愿者活跃在公益慈善领域。[※注]
二社会管理中存在的一些问题
随着改革开放的不断深化，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，体制转轨与社会转型全面展开。伴随着“五化”、“两转”，我国处于重要的战略机遇期，同时也是社会矛盾的凸显期，社会结构、社会组织形式、社会利益格局、社会思想观念发生深刻变化，社会管理面临一系列新课题、新挑战。
（一）政府社会管理理念转变不到位
（二）社会组织发育不成熟，社会管理的主体单一
总体而论，现阶段社会组织的发育不成熟，且大多具有明显的行政化色彩，组织规模偏小，活动领域较窄，主要活跃在经济领域和文化事业领域。党的十六大以来，社会组织得到了一定程度的发展，2011年年底全国各类社会组织达45万多个，在提供公共服务、解决就业、维护群众正当权益、协调社会关系等方面发挥了积极作用。但是，现有社会组织数量、规模与13亿多人口大国的需求是极不相称的。
社会组织发展速度慢，一些社会组织发育不良，内部治理结构不完善，管理和服务能力差。有些社会组织定位不清，成为“二政府”，严重依赖于政府的财政支持，自我发展能力弱；还有一些社会组织偏离宗旨，搞创收谋利。造成这种状况的原因是多方面的，既有认识问题，也有体制政策和法律问题，还有从业人员的素质能力问题。从根本来说，是一些领导对于社会组织的认识存在误区，虽然绝大多数领导干部都表示要重视社会组织的发展和作用，但是，不少人内心深处还是担心社会组织做大做强后会成为党和政府的对立面，搞不好会分庭抗礼、争夺群众，对社会组织发展设置障碍，在注册条件、运行经费等诸多方面设立门槛，手续繁杂。面对日益多元化的社会群体和利益格局，党和政府不可能包打天下，需要通过社会组织提供公共服务和社会管理。
（三）公众参与社会管理的渠道狭窄、程序不规范
（四）社会管理法规不健全
尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩。但是由于社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。对于如何规范大量的信访行为，如何引导和利用社会舆论，如何引导和利用新兴媒体，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社会保障权益等，都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。
（五）政府社会管理的信息化程度不高
（六）社会管理人才匮乏
伴随社会发展的战略转型，部分领导干部不适应新型社会管理方式，新的专业化人才又比较匮乏，特别是缺少具有社会学和公共管理学等学科背景和实际管理经验的复合型人才，这就影响了社会管理新理念、新方法的采用，降低了社会管理的效率。在西方发达国家，专业社会工作者占总人口的比例一般都在2‰以上。据统计，目前专业社会工作人员占该国总人口比例，日本为5‰，加拿大为2.2‰，美国为2‰，而中国只有0.3‰。[※注]我国香港地区2006年统计，社会工作从业人数达26000多人，占总人口的3.9‰。截至2005年年底，我国民政系统实际从事社会工作的人员大约45.3万。[※注]与此同时，就社区来讲，它们虽然也承担了一些管理事务，但由于社区工作负担重，压力大、待遇低，社区工作人员多为下岗失业人员，文化程度较低，这在一定程度上制约了社区管理服务水平的提升。
三以创新社会管理为着力点推动民生建设
（一）完善社会管理体制，为民生建设提供机制保障
1.加快转变社会管理理念
政府部门的工作理念，要从习惯于人治管理，真正转变到法治管理的轨道上；要从习惯于管字当头，真正转变到服务为先，寓管理于服务之中，在服务中体现管理；要从习惯于“包打天下”，真正转变到更加注重于运用社会资源和力量，形成整体的管理工作合力；要从习惯于经常性“灭火”，真正转变到更加突出源头治理、源头防范；要从习惯于下硬指标、硬要求、用硬性的行政手段，真正转变到更加重视运用法律、经济、行政、道德、科技等各种行之有效的手段，综合施策、多管齐下。通过理念的转变，有效避免社会管理部门之间各项管理职权的交叉和重复，有效避免社会管理在“总揽一切”和“过度退让”两个极端之间徘徊，有效避免政府直接干预和管理那些管不好、管不了的社会事务。
2.坚持多方参与、共同治理
要克服政府在社会管理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位问题。既要发挥政府的主导作用，又要鼓励和支持社会各方更多、更积极、更有效地参与社会事务管理，发挥多元主体的协同、自治、自律、互律作用，尽快从传统的管理转向时代发展要求的“治理”，使各种社会力量形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。
3.加强源头治理体系建设，健全社会规范体系
着力保障和改善民生。完善群众基本利益保障机制，解决好民生问题，是社会管理源头治理的根本。各级政府要不断完善重大事项调查研究和集体决策制度，重大政策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见制度，进一步健全民主决策程序。特别是对事关群众切身利益的重大决策，要建立社会风险评估机制。重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前，都要注重决策程序的规范性，采取公示、听证等方式广泛听取意见，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，对大多数群众不理解不支持的事项缓出台或不出台，确保决策的合法性、合理性、可行性、安全性。社会规范体系是通过制定法律和道德规范等确定共同行为准则来指导和约束人们行为、维护社会秩序的基本手段。社会规范体系不健全，或不遵守共同行为准则，是产生社会矛盾、引发社会冲突、危害正常的社会生活的重要根源。要在各个领域加快建立和完善行为规范体系，通过自律、互律、他律，把人们行为尽可能地纳入共同行为准则的轨道。要加快公民个人基本信息制度、个人信用管理制度等社会基础制度建设，对违反社会共同行为准则的，要有相应的惩戒制度。
4.构建动态协调机制
（2）建立和完善矛盾纠纷滚动排查和预警机制。各级政府要针对所在地区社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查机制。要加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制。对排查出来的问题，要按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求，及时予以解决。
（3）建立和完善社会矛盾调解机制。社会矛盾调解是当前有序解决社会问题的主要方式。要构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。夯实人民调解基础，建立健全区（县）、街道（乡镇）、社区（村）与楼门院（小组）四级纵向调解网络。建立健全由各级政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新机制，认真办理行政复议、行政调解案件。完善司法调解格局，把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去。充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，充分动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。通过上述“大调解”，形成社会管理合力，及时有效地把矛盾化解在基层，实现案结、事了、人和。要善于运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同利益主体之间的利益冲突，建立有效的利益协调机制。
（4）建立和完善社会治安防控体系。在防控主体上，要充分发挥公安机关警务力量的主导作用，同时要发挥保安和志愿者的作用；在防控范围上，要建立健全街区防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频防控网、虚拟社会防控网组成的治安防控体系，做到社会全覆盖；在防控对象上，要特别加强对重点人群的管理与服务；在防控组织建设上，要加强群防群治组织、110系统以及区域警务协作建设；在防控手段上，要充分利用现代科技手段，实现人防、物防与技防的有效结合。
5.全面推进和加强应急管理体制建设
6.大力培育社会组织，充分发挥其在民生建设中的辅助作用
（3）积极鼓励非政府组织致力于服务民生的行为。大部分旨在服务民生的非政府组织往往致力于帮助弱势群体解决民生问题，如“希望工程”、“春蕾计划”以及“农民工之家”等。这是利国利民的大好事，不但有利于推动民生建设，而且有利于社会的和谐稳定。因此，应积极鼓励非政府组织致力于服务民生的行为。首先，政府应出台对从事服务民生事业的非政府组织的扶持和优惠政策。如从财政资助上优先考虑，给予税收优惠，在合理监督的基础上尽可能减少不必要的限制等。其次，应通过教育宣传等有效措施，加大社会公众和企业对非政府组织的支持力度。如对从事服务民生事业的志愿服务者给予必要的精神激励，为个人和企业捐赠提供更便捷的服务，对热心从事服务民生非政的府组织和个人给予更多正面的宣传等。[※注]
7.打造社会管理的信息化平台
（二）增加教育投入，促进教育公平
教育是加强社会建设的奠基工程。邓小平说：“国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了人才优势，再加上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。”[※注]
1.增加资金投入，优化教育资源配置
充足的教育经费是教育发展的根本保障。教育资源投入不足，需求与供给之间的矛盾是制约我国教育发展的瓶颈。教育发展失衡、教育领域的公平缺失，源于教育资源配置不合理。因而加大教育的资金投入、公平的配置教育资源，是推动中国教育事业进一步发展的有效途径。十八届三中全会明确指出教育未来要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。[※注]
（1）国家要加大对教育的资金投入
（2）优化教育资源配置
2.发展多层次的职业教育
职业教育是我国教育体系的重要组成部分。从目前我国的国情来看，大力发展职业教育具有重要的现实意义。从职业教育的性质看，教育的内容是赋予受教育者谋生技能，决定了受教育者未来的就业、创业问题，是公民必须接受的教育之一，与民生关系密切。从目前我国教育资源的总量来看，由于我国高等教育资源的欠缺，所有人还不可能都接受高等教育，大部分人还必须通过职业教育获得进入社会所需的技能。从我国生产力需求情况看，目前我国需要的是大量从事简单劳动和生产的具有一定劳动技能的人才，也就是通常意义的技术工人。因此，根据我国国情大力发展职业教育，通过职业教育来解决就业问题，促进城乡居民家庭成员充分就业以增加收入，提高生活水平，是目前我国教育发展的重点。
首先，要推动多层次的职业教育发展。要巩固两年制中等职业教育，发展三年制高等职业教育，探索发展四年制及以上层次的职业教育，构建科学的职业教育体系。要加大政府投入力度，构建职业教育经费保障机制；要根据高素质的劳动者和高技能专门人才成长规律和教育规律，整合职业教育资源，制定配套政策，优化职业教育发展环境；要完善职业教育法律法规体系，订单教育不流于形式而落到实处；要制定劳动准入制度和不同层次职业院校毕业生就业的最低工资标准，使毕业生顺利进入岗位和人才培养成本得到相应补偿；严格职业资格鉴定、从业资格考试制度，确保证书持有者享有更好的就业机会和待遇；要建立和规范职业院校收费制度，完善学生奖学、助学机制。
其次，要推动民办职业教育的发展。要充分利用社会资源大力发展民办职业教育，通过有效手段支持民办职业学校建设，落实好对民办职业教育的支持、鼓励政策，关心和支持民办职业教育事业的健康发展。要针对不同地区、不同社会基础和不同教育基础，在民办职业教育发展上采取不同的推进策略。在农村和经济欠发达地区，民办职业教育主要实施政策性支持发展战略，通过加大政府资助和与社会资源的结合，提高职业教育的普及程度和提升职业教育的总体水平，缩小城乡之间、地区之间职业教育发展水平的差距。
再次，要切实行使好各级政府对职业教育的监督管理职能。要全面落实职业教育行政管理的各项职能，积极落实国家法律法规所规定的对职业教育的各项鼓励扶持政策，按照统筹兼顾的要求，促进各类职业教育的发展。通过对职业教育的统筹协调和监督管理，为职业教育的健康快速发展营造良好的环境。
3.建立和完善针对落后地区和困难群体的教育扶助机制
建立和完善针对落后地区和困难群体的教育扶助机制，对部分“上学难、上学贵”群体进行教育扶助，是促进教育公平、实现学有所教的要求，也是全面改善民生、全面建设小康社会的要求。因此，我们必须进一步建立和完善以政府为主导，各种社会力量共同参与的对社会困难群体的教育扶助机制。
国家在制定教育政策时，要有意识地向落后地区和困难群体倾斜。在师资力量的配备上，要推行科学合理的人才流动政策。通过财政、人事等手段鼓励、支持教师，尤其是优秀教师到落后地区和农村任教。在招生录取方面，要充分照顾落后地区、贫困地区和少数民族地区的生源。要制定针对困难群体的教育保障、教育扶助政策，积极筹措资金，把扶助困难群体接受教育的保障问题纳入政府预算和政府工作计划，建立财政转移支付制度，保证困难群体和贫困地区的学生能够接受最低限度的义务教育。保证考上大学的困难群体能够通过完善的“奖、助、贷”体系，完成学业。同时，我们还要广泛动员社会力量积极参与到这一工作中来，对于积极参与的社会力量，国家要采取鼓励性的政策，为其提供有利条件。
（三）加强就业扶持，促进充分就业
1.坚持把增加就业作为经济社会发展的优先目标
2.积极解决弱势群体就业问题
3.鼓励自主创业
4.完善公共就业服务体系
5.营造良好的就业政策环境
（四）优化分配机制，建立公平合理的收入分配制度
1.继续完善初次分配机制
初次分配是指国民总收入直接与生产要素相联系的分配。任何经济活动都离不开劳动、资本、自然资源、技术和管理等生产要素。但是，我国初次分配的体制机制仍有许多不完善之处，突出表现为劳动者报酬在初次分配中占比过低，就业机会公平仍有诸多不足之处，行业之间、企业内部收入差距较大，还存在劳务派遣引起的同工不同酬现象，有些人通过不正当手段无偿或低价占有和使用公共资源而一夜暴富。因而需要进一步构建和完善更为公平、合理的初次分配机制。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的初次分配制度，要充分发挥市场机制在要素配置和价格形成中的基础性作用，政府要在创造机会公平的竞争环境方面更加积极作为，并要使用法律手段和行政手段维护劳动收入的主体地位。
（1）促进就业机会公平。大力支持服务业、劳动密集型企业、小型微型企业和创新型科技企业发展，创造更多就业岗位。完善税费减免和公益性岗位、岗位培训、社会保险、技能鉴定补贴等政策，促进以高校毕业生为重点的青年、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业。完善和落实小额担保贷款、财政贴息等鼓励自主创业政策。借鉴推广公务员招考的办法，完善和落实事业单位公开招聘制度，在国有企业全面推行分级分类的公开招聘制度，切实做到信息公开、过程公开、结果公开。
（3）促进中低收入职工工资合理增长。建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制。完善工资指导线制度，建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度。根据经济发展、物价变动等因素，适时调整最低工资标准，到2015年绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。研究发布部分行业最低工资标准。以非公有制企业为重点，积极稳妥推行工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商，到2015年，集体合同签订率达到80%，逐步解决一些行业企业职工工资过低的问题。落实新修订的劳动合同法，研究出台劳务派遣规定等配套规章，严格规范劳务派遣用工行为，依法保障被派遣劳动者的同工同酬权利。
（4）多渠道增加居民财产性收入。加快发展多层次资本市场，落实上市公司分红制度，强化监管措施，保护投资者特别是中小投资者合法权益。推进利率市场化改革，适度扩大存贷款利率浮动范围，保护存款人权益。严格规范银行收费行为。丰富债券基金、货币基金等基金产品。支持有条件的企业实施员工持股计划。拓宽居民租金、股息、红利等增收渠道。
2.加快健全再分配调节机制
在社会保障方面。社会保障体系是市场经济运行的“安全阀”和“减缓器”，主要功能是为“民生”提供托底保障制度安排，属于政府必须规划、引导并合理介入的再分配。在我国近些年大力促进侧重于扶助低中收入阶层并覆盖全体社会成员的社保体系建设的基础上，要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，按照全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，不断完善社会保险、社会救助和社会福利制度，稳步提高保障水平，实行全国统一的社会保障卡制度。具体包括：（1）完善基本养老保险制度，2015年实现基础养老金全国统筹；（2）建立兼顾各类人员的养老保障待遇确定机制和正常调整机制；（3）发展企业年金和职业年金，发挥商业保险补充性作用；（4）加快健全全民医保体系。2015年基本医疗保险政策范围内医保基金支付水平达到75%以上，明显扩大对个人实际住院费用报销支付的比例；（5）加大保障性住房供给。2015年全国城镇保障性住房覆盖面达20%左右，完成农村困难家庭危房改造1000万户以上，实现全国游牧民定居目标。
在转移支付方面，财政支出中除工资性支出之外的部分，主要是转移性支出，也称为转移支付，可主要分为政府不同层级之间的转移支付和政府对社会居民的转移支付。转移支付既有对欠发达地区的扶助和支持，也有对社会成员中一部分低收入和困难人群的直接扶助与支持。今后工作重点包括：（1）加强对困难群体救助和帮扶。健全城乡低收入群体基本生活保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，逐步提高城乡居民最低生活保障水平。提高优抚对象抚恤补助标准。建立健全经济困难的高龄、独居、失能等老年人补贴制度。完善孤儿基本生活保障制度，推进孤儿集中供养，建立其他困境儿童生活救助制度。建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度；（2）合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。全面落实九年义务教育免费政策，严格规范教育收费行为。进一步完善普通高中、普通本科高校、中等职业学校和高等职业院校家庭经济困难学生国家资助政策，逐步提高补助标准。为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供补助。切实解决农民工随迁子女平等接受义务教育和参加当地中考、高考问题。
3.建立健全促进农民收入较快增长的长效机制
坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加快完善城乡发展一体化体制机制，加大强农惠农富农政策力度。
第二，健全农业补贴制度。建立健全农业补贴稳定增长机制，完善良种补贴、农资综合补贴和粮食直补政策，增加农机购置补贴规模；完善农资综合补贴动态调整机制，新增农业补贴向粮农和种粮大户倾斜；完善林业、牧业和渔业扶持政策。逐步扩大农业保险保费补贴范围，适当提高保费补贴比例，进一步细化和稳步扩大农村金融奖补政策。
第四，加大扶贫开发投入。大幅增加财政专项扶贫资金，新增部分主要用于支持集中连片特殊困难地区扶贫攻坚，加大以工代赈力度，努力实现贫困地区农民人均收入增长幅度高于全国平均水平。“十二五”时期，对240万生存条件恶劣地区的农村贫困人口实施异地扶贫搬迁，按照人均2300元（2010年不变价）的扶贫标准，到2015年扶贫对象减少8000万人左右。
第五，有序推进农业转移人口市民化。制定公开透明的各类城市农业转移人口落户政策，探索建立政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，把有稳定劳动关系、在城镇居住一定年限并按规定参加社会保险的农业转移人口逐步转为城镇居民，重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题。实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
4.规范收入分配秩序
第一，维护劳动者合法权益。健全工资支付保障机制，将拖欠工资问题突出的领域和容易发生拖欠的行业纳入重点监控范围，完善与企业信用等级挂钩的差别化工资保证金缴纳办法。落实清偿欠薪的工程总承包企业负责制、行政司法联动打击恶意欠薪制度、保障工资支付属地政府负责制度。完善劳动争议处理机制，加大劳动保障监察执法力度。
第三，加强领导干部收入管理，努力消灭灰色收入。全面落实《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，严格执行各级领导干部如实报告收入、房产、投资、配偶子女从业等情况的规定，对隐报瞒报、弄虚作假等行为，通过抽查、核查，及时纠正，严肃处理。继续规范领导干部离职、辞职或退（离）休后的个人从业行为，严格按照有关程序、条件和要求办理兼职任职审批事项。
第四，打击和取缔非法收入。围绕国企改制、土地出让、矿产开发、工程建设等重点领域，强化监督管理，堵住获取非法收入的漏洞。严厉打击走私贩私、偷税逃税、内幕交易、操纵股市、制假售假、骗贷骗汇等经济犯罪活动。严厉查处权钱交易、行贿受贿行为。深入治理商业贿赂。加强反洗钱工作和资本外逃监控。
（五）完善社会保障体系，增强社会福利建设
1.扩大社保覆盖面，完善社保基金监管体系
进一步扩大社会保障覆盖范围，基本养老、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。继续解决体制转轨的历史遗留问题，将各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系，将未参保集体企业已退休人员纳入基本养老保险制度，将国有企业、集体企业“老工伤”人员全部纳入工伤保险统筹管理。强化新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度的政策激励机制，引导符合条件的人员积极参保、长期参保。完善被征地农民的社会保障政策，实行先保后征，应保尽保，切实保障他们的合法权益。研究明确公务员和参照公务员法管理事业单位人员工伤保险政策。研究制定残疾人参加各类社会保险和安置残疾人就业单位办理社会保险的优惠政策。加大资金支持力度，积极推进优抚对象、城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。
2.建立和完善基本养老保险制度
（2）加大财政支付力度，充实养老保险基金。做实个人账户将使得养老金当期支付压力增大，仅靠劳动保障部门难以为继，必须建立财政投入保障机制。一般情况下，地方财政的养老保障支撑能力有限，必须明确中央财政的责任，要求中央财政肩负起长期、稳定的资金保障责任，确保养老金的及时足额发放。
（3）扩大养老保险覆盖面，加大企业收缴力度。①扩大企业职工基本养老保险的覆盖范围。基本养老保险要覆盖不同所有制性质的企业，要覆盖不同规模的企业。对中小企业来说，其营利能力较低，可以通过降低缴费门槛，适当给予政策支持的办法加快实现企业职工养老保险的全覆盖工作。②着力解决公务员在机关与企业、机关与事业单位之间流动时养老保险关系的转移、接续问题，保障其养老权益。③加快事业单位养老保险制度改革。加快实现包括行政事业单位在内的覆盖全民的养老保障体系建设，实现企业和事业单位、国家机关养老保险制度的衔接，妥善解决养老待遇差距大的问题。④完善自由职业人员的养老保险制度。“目前，城镇个体工商户和灵活就业人员的养老保险，参照企业职工养老保险办法来组织实施。针对灵活就业的特点应该制定专门的文件，建立专门的制度，既要与企业、机关、事业单位、农村养老保制度相衔接，又要体现灵活就业的特点。”[※注]⑤着力解决农村养老保险问题。根据我国农村经济发展水平、农业产业化程度、农民收入情况，加快农村养老保险制度建设推进的力度，在试点成功的基础上，果断决策，抓住机遇，尽早实现新型农村养老保险的全覆盖。
（4）构建新的养老基金投资运营渠道。养老金的保值增值是基金管理必不可少的重要措施。目前，我国养老保险基金的保值增值手段主要是存入银行、购买国债以及部分长期项目投资。这保证了养老金的稳定性、低风险和一定的收益，但也使基金增值效率较低。然而，长期来看，由于货币供给量的连年大幅增长，养老保险基金的贬值问题日益突出，基金收益率降低，购买力下降，基金相对缩水。因此，有必要对养老基金进行增值投资。我国应该借鉴国际的通行做法，尝试社保基金投资公司股票、公司债券、政府债券、短期贷款、抵押贷款、房地产等，通过多样化的投资渠道增值社保基金。同时建立专门的养老基金投资运营机构。
（5）逐步实行弹性退休年龄，控制养老金替代率。低退休年龄必然加大养老金的负担，加上人口老龄化压力，养老金支出压力大，应逐步实行弹性退休制度，既可减少养老金的支付，又可增加缴费收入。过高的替代率使本已老龄化的经济发达地区负担日益沉重，而过低的替代率将使得不发达地区的老年人生活在贫困的边缘。只有替代率趋于相近，并与物价指数挂钩，才能体现社会保障的效益与公平。因此通过改变财政的转移支付，使得各地区统一替代率趋于相同或相近。
（6）提高统筹层次。目前我国的养老保险基金刚刚实现向“省级统筹”过渡，距离实现全国统筹还有很长的路要走。长期以来，较低层次的统筹方式虽然一定程度上适应了地区发展的特殊性，但是也造成了行政管理费用居多、效率低下、效益偏低、管理混乱、养老基金浪费闲置等问题。因此应该提高社会统筹层次，尽快实现中央统一管理的全国统筹层次，以减少不必要的行政管理费用，提高管理水平，同时更好地投资运营养老基金。
3.建立和完善最低生活保障制度
最低生活标准制度是国家对贫困人口实施的一种确保其基本生活需要的社会救助制度，这一制度体现了社会对弱势群体的关怀，是构成社会保障体系的重要内容。
4.完善社会福利制度
社会福利是国家和社会通过社会化的福利设施、福利津贴和各种其他非物质的福利形式，给社会成员提供服务，满足社会成员生存、享受和发展需要，促使其生活水平、生活质量随着经济的发展而不断提高的制度安排。它是更高层次上的社会保障形式，内容和范围涉及教育、医疗、住房、文化娱乐等领域。
（六）健全医疗保障体系，推动医疗卫生事业发展
1.强化政府在医疗保障中的职责，加大政府在医疗卫生领域的投入
政府在医疗保障制度的构建和完善承担着义不容辞的责任。充足的资金投入是搞好医疗保障制度的基本前提。而我国存在政府投入严重不足的问题，这样就很难保障医疗卫生事业的公益性。由于财政拨款不足，医院成了营利机构，医生在某种程度上变成了商人，在以药养医的机制下出现开大处方，甚至收红包、吃回扣的现象也就不足为怪了。国外在医疗保障的资金保障方面有很多成功的经验。英国实行的是全面免费医疗模式。为保证每个人都能平等享受国家医疗服务。英国实行“医药分家”制度，大夫开了药方，患者要到独立于医院的药店购药，药费由个人负担，但低收入者、未成年人和老人的药费则由政府有关部门支付。古巴实行全民免费医疗制度，强调享有医疗卫生服务是全体公民的权利，医疗待遇人人平等，一切费用由国家负担。我国应借鉴国外的有益经验验，逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，减轻居民个人基本医疗卫生费用负担，加大对医疗服务供方（医院、社区医院等）的投入，坚决取消以药养医机制，减轻人民群众的医疗负担。另外，政府应针对特殊困难人群、特殊疾病设立特殊的保障措施。
2.逐步建立覆盖全体国民的基本医疗保障体系
为更好地分散风险，体现社会公平，应尽快建立覆盖全体国民的医疗保障体系，实现“全民医保”。加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。
第一，建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，不断提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员，以及非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的基本医疗保险问题；2009年全面推开城镇居民基本医疗保险，重视解决老人、残疾人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力；完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。
第二，做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。以城乡流动的农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续，以异地安置的退休人员为重点改进异地就医结算服务。妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。
第三，积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
3.以实施基本药物制度为抓手，建立健全药品供应保障体系
建立健全药品供应保障体系。加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。
（1）建立国家基本药物制度。中央政府统一制定和发布国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定品种和数量。建立基本药物的生产供应保障体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物实行公开招标采购，统一配送，减少中间环节，保障群众基本用药。国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。规范基本药物使用，制定基本药物临床应用指南和基本药物处方集。城乡基层医疗卫生机构应全部配备、使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
（2）规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入和药品注册审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，发展药品现代物流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立便民惠农的农村药品供应网。完善药品储备制度。支持用量小的特殊用药、急救用药生产。规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制。
4.加强基层医疗体制建设
大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村实行乡村一体化管理。积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院，并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，使每个行政村都有一所村卫生室，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。
完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。转变社区卫生服务模式，不断提高服务水平，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。
除此之外，还要转变基层医疗卫生服务模式，推行全科医生制度。鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点。各地可结合实际，合理确定到2015年全科医生签约人数与服务人口比例，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。加强师资和培养培训基地建设，实施全科医生规范化培养和欠发达农村地区助理全科医生培训。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流，建立定期巡诊和轮训机制。[※注]
5.积极推进公立医院改革，提高公立医院的服务水平
健全分工协作机制，是公立医院改革上下联动的重要举措。要统筹规划城市大医院与县级医院和基层医疗卫生机构对口协作，采取派出人员、巡回诊疗、帮助培训、双向转诊等方式，提升县乡和社区医疗卫生机构服务能力，同时建立有序的疾病分级医疗机制。县级医院覆盖9亿多人口，是连接大医院与基层机构的桥梁和纽带，也是解决群众看病难、看病贵问题的关键一环，改革提升县级医院是公立医院改革的重要突破口。要加快县级医院改革试点步伐，逐步消除“以药补医”，合理控制医药费用，积极推进综合改革，继续加大建设力度，不断提升服务能力，发挥好县域龙头医院的作用。
（七）加强住房市场宏观调控，完善住房保障机制
住房制度改革已破除了旧的福利性住房制度，建立起了与现代市场经济相适应的，以住房市场化为基础并兼顾住房特殊属性的多层次住房供应体系的新制度框架，但还存在诸如土地使用制度改革尚不彻底、还带有较浓厚的旧的计划经济色彩、如何与现代市场经济相嫁接等深层次问题。政府应当在充分发挥房地产市场作用的基础上，着力搞好保障住房建设，调动土地使用者合理利用土地的积极性，防止房地产市场大起大落。[※注]
1.建立科学合理的住房供应体系
2.加强对房地产市场的宏观管理与监督
在房地产市场秩序方面，需要整顿和规范。要大力发展和规范包括房地产咨询、估价、经纪在内的房地产中介服务业。要根据房地产价值大、信息不对称、涉及人民财产安全等特点，借鉴市场经济发达国家和地区的通行做法，对从事房地产经纪活动的人员和机构实行严格的市场准入，将房地产经纪人资格和房地产经纪机构资质列为行政许可。要对房地产交易资金进行监管，保障交易资金安全。要充分发挥行业组织的自律管理作用。在住房需求政策上，要区别对待，始终坚持保障基本生存需要、扶持适度消费需求、调控投资需求、打击投机需求。要对人们进行必要的房地产投资和交易风险教育。要加快实施不动产统一登记，建立归属清晰、保护严格、查询方便、流转顺畅的房地产产权制度。另外，要大力培育和发展住房租赁市场。住房租赁市场是相对平稳的，并能对住房买卖市场起着“泄洪”作用。市场经济发达国家和地区的住房私有率一般在50%—70%之间，住房租赁市场活跃，许多人是通过承租解决住房问题的。要鼓励租赁需求，引导居民通过承租解决住房问题。[※注]
3.加大保障房建设力度，明确政府管理责任
在保障性住房方面，政府应以公平性原则为主导思想，系统化、层次化和体系化保障房供应制度，尤其要细化和明确我国城镇保障房的各项基本制度，包括保障房的性质、水平和产品类别以及明确保障对象主要确定依据的准入和退出制度，加大保障性住房建设力度，保质保量地完成“十二五”规划纲要确定的20%保障房覆盖率目标。此外，还要明确各级政府职责分工。第一，中央和省级政府的资金投入职责，包括中央和地方财政安排的年度建设资金比例、金额等做出明确规定，要求列入各级政府年度预算计划；第二，明确规定保障房的建设和运营管理的主要责任主体是所在地政府；第三，根据保障房的融资体系现状，制定阶段性的信贷、税收优惠等政策，引导社会资金参与保障房运营。[※注]
4.多渠道控制高房价与高房租
（1）建立房地产市场运行监测系统。要完善房地产统计指标体系，加强房地产市场信息系统建设，改进和扩大房地产价格指数（城房指数）编制，做好房地产市场预警、预报工作，建立起房地产市场运行监测系统。
（2）减免流转环节税收、增加保有环节税收、实现房贷首付和利率差别化对待。首先，增加保有环节税收——物业税、空置税。对于一个家庭名下超过一套的房产，根据每年的评估价征收物业税；对于一个家庭名下超过一套的房产如果空置则加征空置税。其次，实现房贷首付和利率差别化对待。这样一来，既能保障自住，又能抑制投资，还能打击投机。
（八）加强网络社会管理，推动社会有序发展
2.加大对网络的监管力度
对经由网络发表的信息进行有效监督，进一步明确网络法律监管的主体，明确各管理部门之间的权责，依法打击网络犯罪和利用互联网从事非法活动的行为，并利用必要的技术手段,例如建立网上实名制、开发和安装先进的过滤软件等，规范和净化网络环境，营造良好的民意表达氛围，更好地促进社会管理创新。
3.加大政府专门人员培训，提高网络民意沟通水平
4.重视网络基础设施建设、扩大网络民意表达参与面
网络基础设施的建设，不仅是提高网络民意表达数量、质量的重要保障，也是政府社会管理创新应有之举。政府在依据统筹规划、集中管理、联合建设的原则下，加大政府投资力度，并且积极鼓励民间资本投资，加强信息资源建设，增强地区之间的合作协调，实现资源共享，推动信息产业化的发展。同时，政府可以将竞争机制引入现有信息产业中，改变信息产业的垄断格局，降低网络产品和服务费用的价格，尤其是网络使用费用，从而为公众降低网络接入成本，为网络民意表达提供物质保障。在此基础上，政府还可以采取相应的补贴措施，为偏远贫困地区、城镇困难人群提供必要网络接入服务，从而消除公众参与的渠道差。[※注]