日本ODA官方援助对中国一带一路倡议对外援助的经验借鉴与启示
陈宣棣
中央民族大学，北京
收稿日期：2022年1月21日；录用日期：2022年2月16日；发布日期：2022年2月23日
摘要
日本是亚洲最早开始发展对外援助的国家。日本通过ODA在经济上起到了促进日本战后经济的复苏和扩大对外贸易的效果，在政治上也给日本带了巨大的国际影响力。日本对外援助的经验，对我国发展“一带一路倡议”中关于对外援助的部分有重要的借鉴作用。本文简要总结了日本ODA发展的历程，并结合中国自改革开放以来的对外援助发展历史，判断出中国目前处于对外援助的上升阶段，与日本ODA在80年代的状况非常相似，处于巨大变革的转折点上，这需要我们在坚持我国的对外原则的基础上充分学习日本在对外援助中的经验。
关键词
日本ODA，对外援助，一带一路
ExperienceandEnlightenmentofJapan’sODAOfficialAssistanceonChina’sBeltandRoadInitiativeProposingForeignAid
XuandiChen
MinzuUniversityofChina,Beijing
Received:Jan.21st,2022;accepted:Feb.16th,2022;published:Feb.23rd,2022
ABSTRACT
JapanwasthefirstcountryinAsiatodevelopforeignaid.ThroughODA,JapanhasplayedaneconomicroleinpromotingJapan’spost-wareconomicrecoveryandexpandingforeigntrade,andhasalsobroughtgreatinternationalinfluencetoJapanpolitically.Onebelt,oneroadinitiative,ishelpfultoChina’sforeignaid.ThispaperbrieflysummarizesthedevelopmentprocessofJapan’sODA,andcombinedwiththedevelopmenthistoryofChina’sforeignaidsincethereformandopeningup,itisjudgedthatChinaiscurrentlyintherisingstageofforeignaid,whichisverysimilartothesituationofJapan’sODAinthe1980sandattheturningpointofgreatchange.ThisrequiresustofullylearnfromJapan’sexperienceinforeignaidonthebasisofadheringtoChina’sforeignprinciples.
Keywords:JapanODA,ForeignAid,TheBeltandRoadInitiative
ThisworkislicensedundertheCreativeCommonsAttributionInternationalLicense(CCBY4.0).
1.引言
2.国内外研究理论
西方对外援助理论有不同的形式，也有不同的学科研究角度。从国际政治学的角度看，对外援助的基本理论包括以下几个方面。
2.1.国外研究理论
2.1.1.国家利益理论
国家利益理论是发达国家提供对外援助最为常见的理论依据，通常用来解释双边援助中援助国的私利。在国家利益理论体系中，现实主义者认为，对外援助是保护或促进国家安全和主权、抵御国际环境中敌对势力的一种工具。无论什么样的对外援助，本质上都是政治性的，主要目标都是促进和保护国家利益。除此以外，在对外援助的旗帜之下并没有更高的道德原则。
2.1.2.超国家理论
欧洲共同体的对外援助是超国家理论的重要例证。要求在欧共体和成员国之间超越国家界限，避免内部竞争，发挥各自比较优势，相互补充，在对外发展援助政策和其他政策之间进行制度和方式整合，从而通过步调一致的行动，提高发展援助的效率。欧共体的发展援助政策从国家利益出发，而发展的方向却是超国家的行为方式。
2.1.3.国家内部因素的外化理论
在一个沟通渠道日益畅通的国际社会中，国家的历史经验和社会文化会通过不同的方式和渠道表现出来，向外部释放。对外援助是这种国内因素外部化的主要渠道。各国植根于不同历史经验中的政治文化和社会模式的差别都反映在对外援助政策之中。20世纪80年代以前的官方发展援助源于三种国际主义：人道的国际主义、现实的国际主义、激进的国际主义。人道的国际主义从人道关怀出发，感到对于国界以外的人类苦难负有责任，希望福利国家的理想和实践能够跨国界延伸；现实的国际主义主张为了本国私利而提供发展援助，不主张干预他国内政；激进的国际主义理论主张通过外援，输出包括价值观在内的意识形态，从而更有效地为扩展国家利益服务。
我国自建国以来就开始了对外援助，但是规模较小，开始主要是以无偿援助为主，直到现在一带一路倡议，我国对外援助依然是以不附带任何政治条件，以平等互利、共同发展为原则的[1]。援助方式也在不断创新，如金融创新等[2]。明显的，我国对外援助体系是存在诸多不足的，如对外援助评价机制、对外援助法律体系、对外援助政策引导体系与实施体系均存在一定程度上的不健全[3]。关于我国对“一带一路”沿线国家援助的研究，主要集中于两类。
第一类研究认为中国的援助对“一带一路”周边国家和中国本身的经济发展起到了积极的推动作用[4]。
第二类研究针对具体领域的研究，如教育援助[5]，认为我国应进一步加强援外工作设计，建立教育援助评估检测体系，促进受援国教育、经济和社会的可持续发展。这都说明我国对“一带一路”沿线国家的援助目前迫切需要深入分析和改进。而日本的政府援助(ODA)发展历史悠久，援助体系发展相当成熟，对于我国开展对外援助工作有借鉴意义。
3.日本ODA发展历程
通过分析日本对外援助的历史，可以用来分析中国目前的对外援助情况。日本的对外援助开始于1952年，日本首先向世界银行和国际货币基金组织这两个具有多边援助性质的组织捐款2.5亿美元。1954年，日本作为捐助国加入“科伦坡计划”，对其他国家提供外国技术援助。20世纪50年代以来，日本通过战争赔偿进行外交，以经济合作的形式向东南亚国家提供无偿的工业和服务。相当于以援助为名义支付了战争赔偿，使得日本在说法上占据优势的同时，与东南亚国家之间的经济联系也得到了加强。1960年3月，日本加入了发展援助集团(DAG)。1961年9月，日本加入了经济合作与发展组织及下属的发展援助委员会，并成为西方发达国家国际援助体系的成员之一。但直到20世纪80年代，日本的ODA规模仍然很有限。
70年代中期到90年代初是日本对外援助规模逐渐扩大的重要发展阶段。东南亚国家对于被逐步发展起来的日本工业和服务业占领市场开始不满，认为其限制了东南也国家本土的产业发展。1977年，时任日本首相福田赳夫访问东南亚各个国家。其目的在于向世界表明：日本不会再次成为一个军事国家，而是积极投身于全世界的繁荣发展，表明于东南亚各国共同繁荣的愿望。更重要的是为东南亚各国提供了10亿美元的低息日元贷款。这是日本第一次扩大对外援助的规模。紧接着到了20世纪80年代，随着日本经济的发展和日元的升值，日本不再满足于仅仅只成为一个经济大国，而是开始逐步展开政治性的外交。1983年7月，日本首次提出日本应努力成为政治大国的口号，目标是成为安理会常任理事国之一。为了这一目标，日本希望通过对外援助取得多数发展中国家的政治支持。为此，日本开始进一步加大政府发展援助的规模。1979年，日本首次开始向中国提供经济援助，中国此时也正需要通过外交增加自己的国际话语权和经济上的发展。所以中日间的经济援助从一开始是以“双赢”为目标的，对两国的经济和政治关系都产生了积极影响。
2005年至今，日本的对外援助逐步陷入低谷。首先是日本加入常任理事国计划失败，降低了日本对外援助的热情。日本的对外援助比美国大幅下降。2005年，日本的援助金额为131.26亿美元，2006年降至111.36亿美元[9]。到2009年，它已降至94.69亿美元，在西方发达国家中排名第五。虽然在随后的几年中有所反弹，但它仍然保持在这一水平，而且在2005年之前从未见低至这一规模。2015年2月10日，日本内阁会议通过了《政府发展合作纲要》。新时期日本外交观念发生了重大变化，对外援助的概念是“以发展中国家为主要目的的政府间国际合作活动”，与我国的“一带一路”倡议类似。日本似乎放下了大国，表现出与发展中国家平等对话的态度。在强调追求政治权力的同时，实现受援国自治权的发展。但与此同时，军事援助的一些内容与以往自己提出的ODA和平概念相矛盾。例如，对南中国海国家的援助破坏了南中国海局势，鼓励与中国争夺岛屿。同时，受援国自身发展后也有了自己的政治目标，出于强烈的政治意图，也在一定程度上抵制了日本的援助。
总的来说，日本加入了“科伦坡计划”是其ODA的起点，并通过与西方国家的经济合作和发展援助实现了战后复苏。通过不断改革，完成了从注重经济层面向涉及国家安全战略、外交战略和对外宣传战略的政治经济目标相结合的转变。虽然现如今日本ODA在国际社会的影响大不如过去，但它仍处于发展中，结合我国的对外援助情况，我们可以从中得到很多启示。
4.日本对华ODA历程
日本开始对华援助的原因比较复杂。我认为一是出于对中国资源和市场的需要，二是出于稳定外交关系和政治意图。70年代到80年代，中日关系发展良好，中国放弃了日本战争赔偿要求，日本也认为处于发展中国家队伍的中国需要日本的帮助[10]。
1979年到20世纪90年代，日本对华ODA重点在于推动经济合作。日本与1979年正式对华提供由日元贷款、无偿援助和技术援助三部分组成的政府开发援助。其中最主要的是日元贷款，占30年来日本对华ODA累积总额的90%以上。日元贷款属于长期低息贷款，中国是需要向日本偿还本息的。无偿援助和技术援助始于1980年，日本对中国在医疗保健、人才培养和教育等领域的投入。到1995年末，日本共对华提供了16,808.73亿日元贷款、961.01亿日元的无偿援助和788.44亿日元的技术援助。在此期间，日本从中国接收进修学生6270人，派遣专家和调查团分别到达3130人和7603人，对中国的人才培育和学习先进技术有积极作用[11]。
Figure1.Japan’sODAtoChina(1996~2008)
Figure2.Japan’stechnicalassistancetoChina(2008~2015)
Figure3.Japan’sfreefinancialassistancetoChina(2008~2015)
5.我国的对外援助发展
第二阶段，1993年到2003年对外援助进入低俗增长阶段。期间，中国对外援助在国家改革开放的环境下继续改革。1995年，中国将优惠贷款纳入对外援助种类范畴，成为中国对外援助新的业务类型。这是因为传统的无息贷款和无偿援助无法满足市场经济时代中国开展大规模国际合作的需要。
第三阶段，2003年到2012年。中国对外援助开始呈现较高的增长速度。2003年，国务院组建商务部统筹对外援助工作。对外援助在商务部的管理下成为国际经济合作的重要途径，对外援助规模开始进一步增长。同时，2003年的中非合作论坛北京峰会成功举办，也给了对外援助更多的空间。
Figure4.AnnualexpenditurescaleofChina’sforeignaidfrom1978to2015(RMB100million)
6.日本ODA发展的问题对我国对外援助问题的经验启示
本文通过对比日本ODA的发展历程和我国的对外援助发展历程，我国的对外援助在规模、方式上都与日本ODA在80年代初的情况类似。但是也有所不同。我国的“一带一路”对外援助政策的构建我认为可以从援助理念、援助原则和援助方式三个方面来讲。
其次，援助原则上。中国是要实现伟大复兴，是要争取国际地位，但是君子爱财，取之有道。在对外援助上要秉持一定的原则，才能有利于两国关系的长远发展。中国的对外援助，在经济上应该秉持互惠互利、共同发展的原则。在政治上，不能干涉他国内政，不能附加政治条件，不能损害他国利益和尊严。
再者，援助方式上。政策应当具有灵活性，我国制定的政策应该树立正确的义利观念。在对外援助时，要根据我国的实际经济情况制定政策，既要量力而行，对我国的人民负责，又要尽力而行，对受援助国家的人民负责。再就是方法上要进行创新。
同时日本本身将政治意图纳入对外援助的做法有双刃剑的作用。扩大政治影响力，从而争取更多的国际社会帮助无可厚非，但是以经济贸易渗透受援助国经济的发展，掌握其经济命脉后逼迫其在国家主权问题上让步。或是以强大的经济实力，通过经济援助拉帮结派，实现霸权主义，驱虎吞狼，扰乱地方安定，限制其他国家的发展，是违反人道主义的。在援助他国的同时，要注意培养受援助国家的自主发展能力。相信在实现了精准扶贫的中国，能够把握好在实施国际援助时，减少对内部他国政治的影响，真正实现人类命运共同体的构建。